رأي شماره 1829587 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بند 3 بخشنامه انتظام بخشي به فرآيندها و عملكرد كميسيون هاي ماده صد قانون شهرداري ابلاغي تحت نامه شماره 239024 مورخ 1402/11/14 وزير كشور

شماره0208174 - 9/8/1403 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390001829587 مورخ 1/8/1403 با موضوع: «بند 3 بخشنامه انتظام بخشي به فرآيندها و عملكرد كميسيون هاي ماده 100 قانون شهرداري ابلاغي تحت نامه شماره 239024 مورخ 14/11/1402 وزير كشور كه متضمن الزام كميسيون هاي موضوع تبصره 1 ماده 100 قانون شهرداري به صدور رأي مبني بر تخريب بناهايي است كه با توجه به بند 4ـ2 مبحث چهارم مقررات ملي ساختمان مسقف نيستند از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/8/1 - شماره دادنامه: 140331390001829587 شماره پرونده: 0208174 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي مسعود فريدني طرف شكايت: وزارت كشور موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 3 بخشنامه انتظام بخشي به فرآيندها و عملكرد كميسيون هاي ماده صد قانون شهرداري ابلاغي تحت نامه شماره 239024 مورخ 1402/11/14 وزير كشور گردش كار: شاكي به موجب دادخواست و لايحه تكميلي ابطال اطلاق عبارت «به استثناي محدوده روستاهاي داراي دهياري» مورد تصريح در بند 1 و بندهاي 3، 4 و 10 از بخشنامه انتظام بخشي به فرآيندها و عملكرد كميسيون هاي ماده صد قانون شهرداري ابلاغي تحت نامه شماره 239024 مورخ 1402/11/14 وزير كشور را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه : " مفاد بخشنامه با مواد قانوني زير در تغاير است : 1 ـ بند «الف» تبصره يك ماده 2 و ماده 10 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها مصوب 1402/4/1 2 ـ مواد 30 و 31 قانون مدني 3 ـ اصول 22 و 31 و 47 و 138 قانون اساسي 4 ـ ماده چهار قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت 6 ـ ماده 100 قانون شهرداري و تبصره يك آن 5 ـ تبصره يك ماده سه قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آنها بند سه بخشنامه به دو دليل درخور ابطال است. در قسمتي از اين بند با تكيه بر واژه «بناي» مورد تصريح در تبصره هاي دو، سه و چهار ماده 100 قانون شهرداري چنين مقرر شده كه: «تخلفات ساختماني كه به مرحله ايجاد «بنا» نرسيده اند، قابليت جريمه نداشته و علي الاصول رأي تخريب براي آنها صادر مي شود» در صورتي كه چنين برداشتي از تبصره هاي مذكور صحيح نيست. چرا كه استفاده از واژه بنا بر مبناي غلبه است و تخلف ساختماني از نوع بنا واجد خصوصيتي نيست كه چنين حكم خاصي بر خلاف نص قانون وضع گردد. در ماده 100 قانون شهرداري هم از عبارت «عمليات ساختماني» استفاده شده كه اعم از بنا مي باشد و شامل سازه هايي كه در حد بنا نيستند هم مي گردد . از اين رو تعيين قاعده كلي تخريب براي عمليات ساختماني غير از بنا مثل سازه بدون سقف با اين عبارت كه «... علي الاصول رأي تخريب براي آنها صادر مي شود»، هم خلاف صدر ماده 100 است و هم خلاف تبصره يك ماده 100 كه دو شرط نقض اصول سه گانه و احراز ضرورت قلع را براي صدور حكم تخريب لازم دانسته است و چنين حكمي به جهت تخريب ساخت و سازهاي صورت گرفته، خلاف مواد 30 و 31 قانون مدني، اصول 22، 31 و 47 قانون اساسي است. چرا كه مانع بهره برداري اشخاص از ملك خود مي گردد و حقي كه قانونگذار بدون قيد مورد شكايت براي همگان وضع نموده است را بدون اجازه از سوي او محدود نموده است . در انتهاي همين بند هم آمده است كه «... تخلفات ساختماني كه فاقد سقف مي باشند قابليت جريمه در كميسيون ماده صد را نخواهند داشت». اين قسمت نيز طبق همان ادله به جهت مغايرت با مواد قانوني بالا شايسته ابطال است. با عنايت به مراتب بالا، رسيدگي به درخواست و صدور تصميم شايسته به ملاحظه پاسداري از قانون و عدم تعدّي به حقوق مالكانه اشخاص را استدعا دارم ." متن بخشنامه مورد شكايت به قرار زير است : " بخشنامه شماره 239024ـ 1402/11/14 استانداران محترم سراسر كشور با سلام و احترام؛ در اجراي ماده 62 قانون شهرداري و به منظور ايجاد وحدت رويه و انتظام بخشي به فرآيند رسيدگي به تخلفات ساختماني و عملكرد كميسيون هاي موضوع ماده صد قانون شهرداري و به جهت تنظيم امور، رفع ابهامات احتمالي، كاهش مشكلات اجرايي و كنترل ضابطه مند تحولات كالبدي شهرها، بخشنامه پيوست (29 بند)، منبعث از قوانين و مقررات مربوطه، تباصر ذيل ماده صد، آراي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري و مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري، براي اجراي بهينه قانون و پيشگيري از اِعمال روش هاي سليقه اي در شهرداري ها، ابلاغ مي شود. نظارت بر حسن اجراي مفاد اين بخشنامه بر عهده جناب عالي است. ـ سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور بخشنامه انتظام بخشي به فرآيند ها و عملكرد كميسيون هاي ماده 100 قانون شهرداري 3 ـ با استناد به تبصره هاي 2، 3 و 4 ماده صد قانون شهرداري «بناي» غيرمجاز به شرط رعايت اصول سه گانه و ساير مقررات مربوطه قابل رسيدگي و جريمه توسط كميسيون ماده صد اعلام شده است. به عبارت ديگر تخلفات ساختماني كه به مرحله ايجاد «بنا» نرسيده اند قابليت جريمه نداشته و علي الاصول رأي تخريب براي آن ها صادر مي شود. مستفاد از قسمت 4ـ2 مبحث چهارم مقررات ملي ساختمان (تعريف واحد تصرف) يكي از شروط اصلي ايجاد (بنا) مسقف بودن آن مي باشد. بنابراين تخلفات ساختماني كه فاقد سقف مي باشند قابليت جريمه در كميسيون ماده صد را نخواهند داشت ." در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي و جانشين وزير در امور حقوقي و مجلس وزارت كشور به موجب لايحه شماره 12784 مورخ 1403/1/29 و پيرو دفاعيه شماره 5421 مورخ 1403/1/19، نامه شماره 2834 مورخ 1403/1/27 معاون وزير و رئيس سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور را ارسال كرده است كه متن نامه به طور خلاصه به قرار زير است: " رياست ديوان عدالت اداري طي نامه شماره 203 / 10994 / 9000 مورخ 1403/1/18 از مقام عالي وزارت درخواست كرده است در راستاي سياست هاي پيشگيرانه، مواردي كه علل شكلي و ماهوي نقض آراي كميسيون هاي ماده صد مي باشند، در قالب بخشنامه به شهرداري ها ابلاغ گردد. اين درحالي است كه بخشنامه 29 بندي ابلاغي مقام عالي وزارت (239024 مورخ 1402/11/14) نيز تأكيد بر همين موارد بوده است. ضمن اين كه فرم هاي يكسان كميسيون هاي بدوي و تجديدنظر كه يكي از تقاضاهاي ديوان عدالت اداري بوده است، در قالب همين بخشنامه ابلاغ شده است . بخشنامه مذكور برگرفته از قوانين و مقررات جاري و ملاك عمل و آراي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري و پس از برگزاري جلسات كارشناسي و تخصصي با نمايندگان ديوان و پس از استحضار و اخذ نظر معاونت امور اقتصادي، اراضي و شهرسازي ديوان عدالت اداري تهيه و با هدف انتظام بخشي به فرآيند رسيدگي به تخلفات ساختماني ابلاغ گرديد. لذا صدور دستور موقت داير بر توقف بندهايي از آن موجب بلاتكليفي و اخلال در اجراي قوانين و مقررات جاري شده و جايگاه حاكميتي وزارت كشور را تضعيف خواهد كرد. به ويژه بند (1) كه مطابق نص صريح ماده (100) قانون شهرداري ها بوده و در شهرداري ها اين شائبه را به وجود آورده كه نبايد اقدامي در خصوص جلوگيري از ساخت و سازهاي غير مجاز واقع در محدوده و حريم به عمل آوردند كه مغاير ماده (100) قانون شهرداري بوده و مسئوليت پاسخگويي به تبعات آن بر عهده اين سازمان نخواهد بود . دلايل و مستندات عدم نياز براي صدور دستور توقف بند 3 مورد اعتراض بخشنامه مذكور عبارت است از : در صدر ماده صد قانون شهرداري عبارت «عمليات ساختماني» در خصوص جلوگيري از ساخت و ساز غير مجاز به كار رفته نه تعيين هرنوع ساخت و ساز از جمله ساخت و سازهاي بدون سقف. از نظر شهرسازي ساخت و سازهاي فاقد سقف قابليت كارسازي (تعيين مساحت و...) براي جريمه در كميسيون ماده صد را ندارد. همچنين در تبصره هاي ماده صد (در زمان رسيدگي در كميسيون) از واژه «بنا» استفاده شده و نه عبارت «عمليات ساختماني» كه هر نوع ساخت و ساز از جمله ساخت و ساز بدون سقف را مشمول شود. لذا در راستاي شفاف سازي و رفع ابهام از واژه «بنا»، براساس قوانين مطروحه، تعريف «بنا» ارائه گرديده كه صرف نظر از مباني قانوني موضوع، در صورت توقف اجراي اين بند با گسترش و افزايش جريمه ساخت و سازهاي غير مجاز بدون سقف مواجه خواهيم شد و بازدارندگي آراي كميسيون براي مستحدثات در حال ساخت از بين خواهد رفت . با عنايت به موارد فوق مجدداً تأكيد مي گردد بند 3 مورد اعتراض؛ هيچ گونه تعارضي با قوانين و مقررات موجود نداشته و عدم توقف اجراي بند مذكور، موجب ورود خسارتي نخواهد شد بلكه پذيرش دستور موقت توقف اجراي آنها علاوه بر اين كه موجب اخلال در فرآيندهاي اجرايي رسيدگي به تخلفات ساختماني مي شود؛ اندك توان موجود كميسيون هاي ماده صد در امر بازدارندگي و جلوگيري از ساخت و سازهاي غير مجاز را نيز از بين برده و آن را بلا اثر خواهد كرد و عملاً به معناي تعطيلي تكاليف قانوني مقرر در ماده 100 قانون شهرداري مي باشد . بنا به مراتب فوق هيچ گونه فوريتي براي صدور دستور موقت اجراي بند مذكور وجود ندارد. ضمن اين كه قاطبه شهرداري ها نيز قبلاً از ابلاغ بخشنامه صدرالذكر، مراتب را اجرا مي كردند. لذا خواهشمند است دستور فرمائيد؛ با لحاظ مباني فوق الذكر، طي لايحه اي تقاضاي رفع اثر از دستور موقت صادره معمول و نتيجه امر به اين سازمان منعكس گردد ." در اجراي ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري پرونده به هيئت تخصصي اراضي، شهرسازي و منابع طبيعي ديوان عدالت اداري ارجاع و هيئت مذكور به موجب دادنامه شماره 140331390000982340 مورخ 1403/4/30، اطلاق عبارت «به استثناي محدوده روستاهاي داراي دهياري» مندرج در بند 1، قسمت دوم بند 4 و بند 10 بخشنامه انتظام بخشي به فرآيندها و عملكرد كميسيون هاي ماده صد قانون شهرداري ابلاغي تحت نامه شماره 239024 مورخ 1402/11/14 وزير كشور را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شكايت صادر كرد. رأي مذكور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت . رسيدگي به بند 3 بخشنامه انتظام بخشي به فرآيندها و عملكرد كميسيون هاي ماده صد قانون شهرداري ابلاغي تحت نامه شماره 239024 مورخ 1402/11/14 وزير كشور در دستوركار جلسه هيئت عمومي قرار گرفت . هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/8/1 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيئت عمومي برمبناي ماده 100 قانون شهرداري مصوب سال 1345 و تبصره هاي 1 الي 6 اصلاحي مصوب سال هاي 1352 و 1358 نظارت بر ساخت و سازها در محدوده شهر يا حريم آن و نحوه رسيدگي به موارد تخلّف در صلاحيت كميسيون موضوع تبصره 1 ماده 100 قانون مذكور بوده و وزارت كشور اختيار و صلاحيتي نسبت به وضع تكليف براي كميسيون مذكور ندارد و لذا بند 3 بخشنامه انتظام بخشي به فرآيندها و عملكرد كميسيون هاي ماده 100 قانون شهرداري ابلاغي تحت نامه شماره 239024 مورخ 1402/11/14 وزير كشور كه متضمن الزام كميسيون هاي موضوع تبصره 1 ماده 100 قانون شهرداري به صدور رأي مبني بر تخريب بناهايي است كه با توجه به بند 4ـ2 مبحث چهارم مقررات ملّي ساختمان مسقف نيستند، مغاير با ماده 100 قانون شهرداري و تبصره هاي 1 الي 6 اصلاحي آن و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي