راي شماره 2756464 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري، با موضوع: ابطال ماده 15 آيين نامه مديريت ساماندهي، نظارت و حمايت از مالكان و دارندگان اموال فرهنگي ـ تاريخي منقول مجاز (موضوع تصويب نامه شماره 28547/ت 32357هـ [28584/ت33542هـ] مورخ 1384/5/10 هيأت وزيران) و ماده 2 آيين نامه حمايت از مالكان، متصرفان قانوني و بهره برداران خصوصي و غيردولتي آثار غيرمنقول و بافت هاي تاريخي ـ فرهنگي ثبت شده در فهرست آثار ملي و تاريخي، فرهنگي و با ارزش (موضوع تصويب نامه شماره 48393/ت 58183هـ مورخ 1400/5/6 هيأت وزيران)

شماره 1002336 - 1403/11/29 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390002756464 مورخ 1403/11/16 با موضوع: «به تبعيت از نظر فقهاي شوراي نگهبان، اطلاق ماده 15 آيين نامه مديريت، ساماندهي، نظارت و حمايت از مالكان و دارندگان اموال فرهنگي ـ تاريخي منقول مجاز (موضوع تصويب نامه شماره 28547/ت 32357 هـ [ 28584/ت33542هـ ] مورخ 1384/5/10 هيأت وزيران) و بند 2 ماده 2 آيين نامه حمايت از مالكان، متصرفان قانوني و بهره برداران خصوصي و غيردولتي آثار غيرمنقول و بافت هاي تاريخي ـ فرهنگي ثبت شده در فهرست آثار ملي و تاريخي، فرهنگي و با ارزش (موضوع تصويب نامه شماره 48393/ت 58183 هـ مورخ 1400/5/6 هيأت وزيران) در حد مقرر در نظريه شماره 102/35645 مورخ 1401/11/23 فقهاي شوراي نگهبان بطلان آن از تاريخ صدور اعلام شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/11/16 شماره دادنامه: 140331390002756464 شماره پرونده : 0002336 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: خانم ليلا اسدي و آقاي حسن اميدوار طرف شكايت : نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته : ابطال ماده 15 آيين نامه مديريت ساماندهي، نظارت و حمايت از مالكان و دارندگان اموال فرهنگي ـ تاريخي منقول مجاز (موضوع تصويب نامه شماره 28547/ت 32357هـ مورخ 1384/5/10 هيأت وزيران) و ماده 2 آيين نامه حمايت از مالكان، متصرفان قانوني و بهره برداران خصوصي و غيردولتي آثار غيرمنقول و بافت هاي تاريخي ـ فرهنگي ثبت شده در فهرست آثار ملي و تاريخي، فرهنگي و با ارزش (موضوع تصويب نامه شماره 48393/ت 58183هـ مورخ 1400/5/6 هيأت وزيران) گردش كار : خانم ليلا اسدي و آقاي حسن اميدوار به موجب دادخواستي واحد ابطال ماده 15 آيين نامه مديريت ساماندهي، نظارت و حمايت از مالكان و دارندگان اموال فرهنگي ـ تاريخي منقول مجاز (موضوع تصويب نامه شماره 28547/ت 32357هـ مورخ 1384/5/10 هيأت وزيران) و ماده 2 آيين نامه حمايت از مالكان، متصرفان قانوني و بهره برداران خصوصي و غيردولتي آثار غيرمنقول و بافت هاي تاريخي ـ فرهنگي ثبت شده در فهرست آثار ملي و تاريخي، فرهنگي و با ارزش (موضوع تصويب نامه شماره 48393/ت 58183هـ مورخ 1400/5/6 هيأت وزيران) را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده اند كه: " به موجب تبصره ماده 3 قانون حمايت از مرمت و احياي بافت هاي تاريخي ـ فرهنگي مصوب 1398/4/2 رعايت حقوق مالكانه مردم و ساير حقوق قانوني و شرعي در اجراي مواد اين قانون الزامي است. در اين قانون به بسترسازي مناسب براي توانمندسازي مالكان و بهره برداران و ارتقاي كيفيت زندگي ساكنان بافت هاي تاريخي ـ فرهنگي در قالب «حمايتِ» تعريف شده در بند (خ) ماده 1 اين قانون پرداخته شده است. در همين رابطه حق مالكيت معنوي و مادي بر تصوير آثار تاريخي ـ فرهنگي نيز جزئي از حقوق مالكانه مالكيت بر اين آثار در نظر گرفته شده است كه مي تواند به شرح ذيل با حق مالكيت معنوي و مادي پديدآورنده تصوير آثار تاريخي ـ فرهنگي محل مناقشه قرار گيرد. به موجب ماده 3 قانون حمايت حقوق مؤلفان و مصنفان و هنرمندان مصوب 1348/10/11 «حقوق پديدآورنده» شامل حق انحصاري نشر و پخش و عرضه و اجراي اثر و حق بهره برداري مادي و معنوي از نام و اثر او است. بنابراين حق مالكيت معنوي و مادي اثر صرفاً به شخصي كه اثري را پديد آورده است تعلق مي گيرد كه او مي تواند حقوق مادي آن را به ديگري واگذار كند. در موضوع تصوير آثار تاريخي ـ فرهنگي نيز پديد آورنده آن تصوير، صاحب حق مالكيت معنوي و مادي مرتبط برآن است. با توجه به مواد مورد بررسي از قانون حمايت مؤلفان و مصنفان و هنرمندان مصوب 1348/10/11 منظور از نقض مالكيت معنوي و مادي اثر آن است كه حقوق معنوي و مادي مقرر براي آن، بدون مجوز قانوني يا رضايت دارنده حق پديدآورنده يا منتقل شونده (در رابطه با حقوق مادي اثر) مورد استفاده قرار گيرد. بنابراين مالك اثر تاريخي ـ فرهنگي اساساً پديدآورنده محسوب نمي شود كه صاحب حق مالكيت معنوي و مادي بر تصوير آنها محسوب گردد و براي نقض آنها بتواند مدعي شود و از ضمانت اجراهاي مقرر براي نقض اين حقوق استفاده كند. صاحب حق مالكيت معنوي و مادي تصوير آثار تاريخي ـ فرهنگي، پديدآورنده آن تصوير است و اوست كه مي تواند مدعي نقض آن شود. بنابراين حق مالكيت معنوي و مادي بر تصوير آثار تاريخي ـ فرهنگي به عنوان جزئي از حقوق مالكانه مالك، متصرف و بهره بردار اين آثار، فاقد تصريح شرعي و قانوني است. در مواردي كه مالك، متصرف و بهره بردار از آثار تاريخي ـ فرهنگي با پديدآورنده تصوير آثار تاريخي ـ فرهنگي يكسان نباشد، حقوق مالكانه مالك، متصرف و بهره بردار اين آثار با حق مالكيت معنوي و مادي پديدآورنده تصوير آثار تاريخي ـ فرهنگي در تعارض قرار مي گيرد. اين تعارض به جهت تصريح حق مالكيت معنوي و مادي پديدآورنده تصوير آثار تاريخي ـ فرهنگي در قانون حمايت حقوق مؤلفان و مصنفان و هنرمندان مصوب 1348/10/11 به نفع پديدآورنده تصوير اين آثار خاتمه مي يابد. علي هذا نظر به مراتب فوق و پس از استعلام مغايرت شرعي از شوراي نگهبان به جهت نقض قواعد فقهي به خصوص قواعد تسليط و لاضرر، تقاضاي ابطال مواد مورد شكايت مورد استدعاست." متن مقرره هاي مورد شكايت به شرح زير است: "الف: آيين نامه مديريت، ساماندهي، نظارت و حمايت از مالكان و دارندگان اموال فرهنگي، تاريخي منقول مجاز شماره: 28547/ت 32357هـ ـ تاريخ: 1384/5/10 سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري ـ سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور هيأت وزيران در جلسه مورخ 1384/5/15بنا به پيشنهاد شماره 4647ـ 84201 مورخ 1384/5/2 سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري و به استناد بندهاي (الف) و (و) ماده (112) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران ـ مصوب 1384ـ و مواد مربوط به قانون راجع به حفظ آثار ملي ـ مصوب 1309 ـ آيين نامه مديريت، ساماندهي، نظارت و حمايت از مالكان و دارندگان اموال فرهنگي ـ تاريخي منقول مجاز را به شرح زير تصويب نمود: آيين نامه مديريت، ساماندهي، نظارت و حمايت از مالكان و دارندگان اموال فرهنگي ـ تاريخي منقول مجاز ................................ ماده15: هرگونه استفاده پژوهشي، فرهنگي و معرفي از قبيل چاپ و نشر عكس، پوستر، ارايه در نمايشگاه هاي انفرادي يا عمومي و موزه هاي خصوصي و دولتي و نظاير آن با رعايت قوانين ناظر به موضوع از جمله حقوق قانوني مالك يا دارنده قانوني اثر است. اين حقوق قابل انتقال به غير مي باشد. ........................... ـ معاون اول رئيس جمهور ب: آيين نامه حمايت از مالكان، متصرفان قانوني و بهره برداران خصوصي و غيردولتي آثار غيرمنقول و بافت هاي تاريخي ـ فرهنگي ثبت شده در فهرست آثار ملي و تاريخي ـ فرهنگي و با ارزش شماره 48393/ت 58183هـ ـ تاريخ 1400/5/6 وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات ـ وزارت كشور وزارت صنعت، معدن و تجارت ـ سازمان برنامه و بودجه كشور معاونت علمي و فناوري رئيس جمهور هيأت وزيران در جلسه 1400/5/3 به پيشنهاد شماره 91731 مورخ 1399/8/16 معاونت حقوقي رئيس جمهور و به استناد اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، آيين نامه حمايت از مالكان، متصرفان قانوني و بهره برداران و غيردولتي آثار غيرمنقول و بافت هاي تاريخي ـ فرهنگي ثبت شده در فهرست آثار ملي و تاريخي، فرهنگي و با ارزش را به شرح زير تصويب كرد: آيين نامه حمايت از مالكان، متصرفان قانوني و بهره برداران خصوصي و غيردولتي آثار غيرمنقول و بافت هاي تاريخي ـ فرهنگي ثبت شده در فهرست آثار ملي و تاريخي، فرهنگي و با ارزش ............................. ماده 2: مالكان، متصرفان قانوني و بهره برداران خصوصي و غيردولتي آثار ثبت شده و ارزشمند مذكور در فهرست آثار ملي و تاريخي ـ فرهنگي از حقوق و امتيازات زير برخوردار مي گردند: 1ـ محاسبه هزينه هاي انشعاب و مصرف آب، برق و گاز و جمع آوري و دفع فاضلاب آثار ثبت شده و ارزشمند غيرمنقول تاريخي ـ فرهنگي بر مبناي تعرفه مصارف كاربري هاي فرهنگي به استناد مواد 1، 2 و 3 قانون هدفمند كردن يارانه ها. 2ـ حق مالكيت معنوي و مادي بر تصوير آثار غيرمنقول تاريخي ـ فرهنگي و حق استفاده تبليغاتي، فرهنگي و معرفي آنها در قالب چاپ و نشر عكس منحصراً براي مالكان و متصرفان و بهره برداران مذكور. 3ـ تسهيل و تسريع در صدور مجوز و تعيين كاربري آثار غيرمنقول تاريخي ـ فرهنگي متناسب با شأن اثر در چهارچوب كاربري هاي فرهنگي و گردشگري ظرف يك ماه با تأييد وزارت در چهارچوب قوانين و مقررات مربوط. 4ـ امكان بهره برداري از كاربري هاي مختلط از قبيل مسكوني، فرهنگي، اقامتي و گردشگري از آثار غيرمنقول تاريخي ـ فرهنگي، براساس شيوه نامه اي كه توسط وزارت تهيه و ظرف سه ماه پس از ابلاغ اين آيين نامه ابلاغ مي گردد. 5 ـ حمايت دولت از كسب و كارهاي نوپا (استارت آپ) و فعال مرتبط با احيا و بهره برداري از آثار غيرمنقول تاريخي ـ فرهنگي موضوع اين آيين نامه در چهارچوب دستورالعمل مصوب وزارت، وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات، وزارت كشور، وزارت صنعت، معدن و تجارت و معاونت علمي و فناوري رئيس جمهور. تبصره ـ سازمان برنامه و بودجه كشور مجاز است در صورت تأييد وزارت پرداخت هزينه تعمير، مرمت و احياي آثار غيرمنقول تاريخي ـ فرهنگي توسط اشخاص حقوقي و پيمانكاران فعال در اين حوزه را به عنوان امتياز تعيين صلاحيت و اختصاص و ارتقاي رتبه تعيين نمايد. ............................. ـ معاون اول رئيس جمهور" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رئيس جمهور) به موجب لايحه شماره 46954/166324 مورخ 1400/12/21 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "در خصوص شكايت شاكيان ضمن ايفاد نامه شماره 540975 مورخ 1400/10/25 سازمان برنامه و بودجه كشور و نامه شماره 27879/4002301 مورخ 1400/10/7 وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي، دفاعيات تكميلي ذيل را به استحضار مي رساند: 1ـ آيين نامه مديريت، ساماندهي، نظارت و حمايت از مالكان و دارندگان اموال فرهنگي ـ تاريخي منقول مجاز مصوب 1384/5/5 [1384/5/10] به استناد بندهاي «الف» و «و» ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه و همچنين قانون راجع به حفظ آثار ملي مصوب 1309 به تصويب رسيده است. بديهي است كه ماده 15 اين آيين نامه صرفاً در مقام اثبات حقوق قانوني مالك يا دارنده اثر است و در اين باره هيج قانوني، از جمله قانون حمايت از حقوق مؤلفان، مصنفان و هنرمندان، تضييع حقوق مالكانه افراد نسبت به اموال غيرمنقول تحت مالكيت يا تصرف آنها تجويز نشده و در ماده 5 قانون راجع به حفظ آثار ملي مصوب 1309 نيز به لزوم رعايت حقوق مالكانه مالكين خصوصي ميراث فرهنگي تأكيد شده است. با اين حال ماده (15) آيين نامه مورد شكايت به هيچ وجه در مقام تحديد و تضييع و نفي حقوقي احتمالي ديگر اشخاص نيست. يعني براساس اصول مسلم فقهي و حقوقي و با تمسك به قواعدي همچون لاضرر و تسليط، استفاده از آثار مذكور مقيد به حفظ حقوق مالك يا دارنده قانوني اثر، آن هم در چهارچوب قوانين ناظر به موضوع است. با لحاظ نكات فوق و صرف نظر از اين كه رعايت حقوق مالكانه مردم و ساير حقوق افراد در جامعه به استناد اصول بيست و دوم و چهلم قانون اساسي الزامي است، استناد شاكي به حكم تبصره ماده (3) قانون حمايت از مرمت و احياي بافت هاي تاريخي و فرهنگي مصوب 1398 در خصوص ماده (15) آيين نامه مربوط به اموال فرهنگي ـ تاريخي منقول مجاز مصوب 1384، به دليل خروج موضوعي از شمول قانون و زمان تصويب آن محل ايراد است. 2ـ در رابطه با خواسته دوم شاكي مبني بر اعتراض به ماده (2) آيين نامه حمايت از مالكان، متصرفان قانوني و بهره برداران خصوصي و غيردولتي آثار غيرمنقول و بافت هاي تاريخي ـ فرهنگي ثبت شده در فهرست آثار ملي و تاريخي ـ فرهنگي و با ارزش، هرچند شاكي در شكوائيه خود موضوع شكايت و خواسته خود را بالاطلاق ماده دوم آيين نامه اعلام كرده است؛ اما آن چه از گردش كار و استدلال هاي ايشان مشخص است وي صرفاً در صدد شكايت از بند دوم ماده دوم اين آيين نامه بوده است. اين مقرره نيز همانند مقرره قبلي صرفاً در مقام تبيين حقوق قانوني (حق مالكيت معنوي و مادي) مالكان و متصرفان و بهره برداران آثار ثبت شده و ارزشمند مذكور در فهرست آثار ملي و تاريخي ـ فرهنگي در بخش خصوصي و غيردولتي است و اين ماده نسبت به حقوق پديدآورندگان مندرج در ماده (2) قانون حمايت از حقوق مؤلفان و مصنفان و هنرمندان حكمي ندارد. مصاديق مالكيت موضوع بند دوم ماده (2) آيين نامه و حقوق مالكانه پديدآور مندرج در قانون حمايت از مؤلفان و مصنفان و هنرمندان دو امر جداگانه است. به عبارت ديگر، بند دوم ماده (2) آيين نامه مذكور به بيان حقوق مادي و معنوي مالك و متصرفان و بهره برداران اثر تاريخي پرداخته است و نسبت به ساير فروض قانوني مالكيت هيچ حكمي ندارد. در نقطه مقابل، مواد (1) الي (4) قانون حمايت از مؤلفان و مصنفان و هنرمندان نيز به بيان حقوق پديدآور يك اثر اشاره كرده است و اين ماده نيز نسبت به حقوق متصوره ناشي از مالكيت، بهره برداري و تصرف يك اثر (فارغ از شقوق مختلف آن كه آيين نامه مورد شكايت صرفاً يكي از شقوق آن است)، هيچ حكمي ندارد؛ بنابراين به موجب قانون و آيين نامه مذكور دو حق، از دو جنس مختلف و از دو منظر متفاوت براي دو گروه متفاوت از مالكان به رسميت شناخته شده و حدود و ثغور و شيوه اجراي آن تعيين شده است كه هيچ كدام با ديگري در تعارض و تضاد قرار ندارند. در نتيجه، از اين منظر مصوبه موضوع شكايت با قانون هيچ تعارضي نداشته و موافق قانون تصويب شده و علاوه بر اين، مغايرتي با موازين شرعي و از جمله، قواعد فقهي تسليط و لاضرر ندارد." در خصوص ادعاي شاكي مبني بر مغايرت مقرره مورد اعتراض با موازين شرعي، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/35645 مورخ 1401/11/23 اعلام كرده است كه: " موضوع ماده 15 آيين نامه مديريت، ساماندهي، نظارت و حمايت از مالكان و دارندگان اموال فرهنگي، تاريخي منقول مجاز مصوب 1384/5/10 هيأت وزيران و ماده 2 آيين نامه حمايت از مالكان، متصرفان قانوني و بهره برداري خصوصي و غيردولتي آثار غيرمنقول و بافت هاي تاريخي ـ فرهنگي ثبت شده در فهرست آثار ملي و تاريخي ـ فرهنگي و با ارزش مصوب 1400/5/3 هيأت وزيران، در جلسه مورخ 1401/11/6 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد: ـ ايجاد محدوديت براي مالكين و كساني كه در حكم مالك هستند و نيز توسعه حقوق آنها نسبت به حقوق شرعي، نياز به تصويب قانون و سير مراحل تأييد آن دارد. بنابراين اطلاق ماده (15) و بند مورد شكايت (بند «2» ماده (2)) در جهت توسعه و تضييع حقوق مالكان آثار تاريخي و پديدآورندگان آثار هنري، خلاف شرع است." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/11/16 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي با توجه به اين كه قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/35645 مورخ 1401/11/23 در رابطه با جنبه شرعي مقررات مورد شكايت اعلام كرده است كه: «ايجاد محدوديت براي مالكين و كساني كه در حكم مالك هستند و نيز توسعه حقوق آنها نسبت به حقوق شرعي، نياز به تصويب قانون و سير مراحل تأييد آن دارد. بنابراين اطلاق ماده 15 و بند مورد شكايت (بند 2 ماده 2) در جهت توسعه و تضييق حقوق مالكان آثار تاريخي و پديدآورندگان آثار هنري، خلاف شرع است»، بنابراين در اجراي حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، اطلاق ماده 15 آيين نامه مديريت، ساماندهي، نظارت و حمايت از مالكان و دارندگان اموال فرهنگي ـ تاريخي منقول مجاز (موضوع تصويب نامه شماره 28547/ت32357 هـ مورخ 1384/5/10 هيأت وزيران) و بند 2 ماده 2 آيين نامه حمايت از مالكان، متصرفان قانوني و بهره برداران خصوصي و غيردولتي آثار غيرمنقول و بافت هاي تاريخي ـ فرهنگي ثبت شده در فهرست آثار ملّي و تاريخي، فرهنگي و با ارزش (موضوع تصويب نامه شماره 48393/ت 58183 هـ مورخ 1400/5/6 هيأت وزيران) در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 بطلان آن از تاريخ صدور اعلام مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميمگيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين