رأي شماره 129 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بند 2ـ 5 ـ 4 دستورالعمل نحوه صدور مجوز بسته‌بندي آب جهت مصارف شرب مصوب1383 وزارت نيرو و ابطال بند 2ـ7 و شقوق الف و ب ذيل آن از صورت جلسه شماره147ـ26 /2 /1392 شركت سهامي آب‌منطقه‌اي خراسان‌شمالي

شماره هـ / ۹۲ / ۵۳۵ تاريخ ۲۶ / ۳ / ۱۳۹۳ تاريخ دادنامه : ۱۵ / ۲ / ۱۳۹۳ شماره دادنامه : ۱۲۹ كلاسه پرونده : ۹۲ / ۵۳۵ مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : شركت كارخانجات آب معدني كاني گل با وكالت آقاي يداله علي محمدي زارع موضوع شكايت و خواسته : ۱ـ ابطال بند ۲ـ ۵ ـ۴ دستورالعمل نحوه صدور مجوز بسته‌بندي آب جهت مصارف شرب مصوب سال ۱۳۸۳ وزارت نيرو ۲ـ ابطال بند ۲ـ۷ و شقوق الف و ب ذيل آن از صورت جلسه شماره ۱۴۷ ـ ۲۶ / ۲ / ۱۳۹۲ شركت سهامي آب منطقه‌اي خراسان شمالي گردش‌كار : شركت كارخانجات آب معدني كاني گل با وكالت آقاي يداله علي محمدي زارع به موجب دادخواستي ۱ـ ابطال بند ۲ـ ۵ ـ۴ـ دستورالعمل نحوه صدور مجوز بسته‌بندي آب جهت مصارف شرب مصوب سال ۱۳۸۳ وزارت نيرو ۲ـ ابطال بند ۲ـ۷ و شقوق الف و ب ذيل آن از صورتجلسه شماره ۱۴۷ـ ۲۶ / ۲ / ۱۳۹۲ شركتهاي سهامي آب منطقه‌اي خراسان شمالي را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه : « با سلام و احترام، وكالتاً از طرف موكل به استحضار مي‌رساند در اجراي سياستهاي دولت جمهوري اسلامي ايران و به منظور استفاده بهينه از منابع آب و توليد و توزيع آب شرب سالم و گوارا، شركت موكل جهت دستيابي به هدف فوق و ايجاد اشتغال در منطقه محروم تازه اوغاز از توابع شهرستان شيروان در استان خراسان شمالي، پس از اخذ موافقت اصولي و اوليه ازشركت آب منطقه‌اي خراسان شمالي به شماره ۸۰ / ۸۱۴۵ ـ۱۳ / ۶ / ۱۳۸۵ با صرف مبالغ متنابهي از جمله اخذ تسهيلات بانكي به مبلغ يك ميليارد و چهارصد ميليون تومان و سرمايه‌گذاري سهامداران به ميزان هفتصد ميليون تومان اقدام به ايجاد كارخانه آب بسته‌بندي مي‌نمايد . شايان ذكر است هزينه‌هاي مربوط به تهيه نقشه و طراحي و حفاري و لوله‌گذاري و ساير هزينه‌هاي انتقال آب از محل چشمه تا كارخانه به طول ۱۶ كيلومتر بالغ بر سيصد ميليون تومان است كه با توجه به اختلاف ارتفاع چشمه تا محل كارخانه انجام هزينه‌هاي فوق اجتناب‌ناپذير بوده است . پس از احداث كارخانه، با شركت آب منطقه‌اي خراسان شمالي به استناد بند ۲ـ ۵ ـ۴ دستورالعمل نحوه صدور مجوز بسته‌بندي آب جهت مصارف شرب با تحميل قرارداد ۸۰ / ۴۹۰۲ / ۱۷۰۸ / ۲۷ / ۱۷ـ ۲۴ / ۳ / ۱۳۹۰ به صورت غير قانوني مبالغ هنگفتي ساليانه به عنوان آب بها از شركت موكل دريافت مي‌نمايد ارقام مندرج در ذيل تبصره ۴ بند ۷ـ۲ قرارداد مربوط به آب بهاي سالهاي ۱۳۸۹ و ۱۳۸۸ مؤيد اين ادعا است و براي سالهاي بعد از آن برابر توضيح ذيل بند ۷ـ۱ قرارداد بر اساس مصوبه هيأت مديره شركت رأساً و بدون جري تشريفات قانوني از جمله اخذ مصوبه شوراي اقتصاد تعرفه وضع و نسبت به دريافت آب بها اقدام مي‌نمايد . بي شك به استناد ماده ۳۳ قانون توزيع عادلانه آب مصوب ۱۶ / ۱۲ / ۱۳۶۱، عمل شركت آب منطقه‌اي مغاير با قانون است زيرا بر اساس ماده ۳۳ قانون مارالذكر وزارت نيرو موظف است نرخ آب را براي مصارف شهري، كشاورزي و صنعتي و ساير مصارف با توجه به نحوه استحصال و مصرف براي هر يك از مصارف در تمام كشور به شرح مذكور در آن ماده تعيين و پس از تصويب شوراي اقتصاد وصول نمايد كه در مانحن فيه هيچ گونه مصوبه‌اي از شوراي اقتصاد وجود نداشته و تنها مصوبه شوراي اقتصاد مورخ ۲۹ / ۴ / ۱۳۷۱ منحصر و مختص تعرفه‌هاي مربوط به حق‌النظاره چاههاي كشاورزي و صنعتي و شرب و بهداشت دام‌داريها ( مرغداريها و گاوداريها ) مي‌باشد و هيچ گونه تعرفه‌اي براي آب شرب بسته‌بندي از چشمه كه دولت هيچ گونه نقشي در نحوه استحصال آن نداشته و ندارد و هيچ گونه خدماتي نيز انجام نمي‌دهد وجود ندارد . شركت آب منطقه‌اي خراسان شمالي برخلاف كليه ضوابط و مقررات و قوانين موضوع با تشبث به بند ۲ـ ۵ ـ۴ دستورالعمل نحوه صدور مجوز بسته‌بندي آب صادر شده توسط وزير وقت نيرو و بر اساس مصوبات هيأت مديره خود رأساً نقش شوراي اقتصاد و هيأت دولت را ايفاد و اقدام به وضع تعرفه آب و وصول آن مي‌نمايد و همه ساله و يك جانبه تعرفه را افزايش و مبالغ سنگين و نامشروعي را از قِبل آب بسته‌بندي و به استناد دستورالعمل مورد بحث از مردم دريافت مي‌نمايد و مشكلات مالي خود را با فشار برگروه مردم حل مي‌نمايد . بالطبع قيمت تمام شده محصول به نحو چشمگيري افزايش و اثرات تورمي آن نيز متوجه آحاد مردم مي‌شود از سوي ديگر بر اساس ماده ۴ قانون تنظيم برخي از مقررات مالي دولت ( تنفيذي به موجب ماده ۲۲۴ قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي ) دريافت هرگونه وجهي تحت هر عنوان از اشخاص حقيقي و حقوقي توسط سازمانها و شركتهاي دولتي غير از مواردي كه در مقررات قانوني مربوط معين شده يا مي‌شود ممنوع است . بناءً علي‌هذا مستنداً به بند ۱ ماده ۱۳ و بند ۱ ماده ۱۹ قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي رسيدگي و صدور حكم مبني بر ابطال بند ۲ـ ۵ ـ۴ دستورالعمل نحوه صدور مجوز بسته‌بندي آب جهت مصارف شرب و به تبع آن كليه مصوبات هيأت مديره شركت آب منطقه‌اي خراسان شمالي در خصوص تعيين تعرفه آب بها جهت آب شرب بسته‌بندي از چشمه و استرداد وجوه دريافتي بابت سالهاي ۱۳۸۲ تا ۱۳۹۲ را دارد .» قسمت مورد اعتراض دستورالعمل به قرار زير است : « ۲ـ ۵ ـ۴ـ تعيين نرح آب و حقوق دولتي براي اين گونه مصارف با تصويب هيأت مديره شركت و عقد قرارداد في مابين متقاضي و شركت و رعايت مقررات مربوطه انجام مي‌پذيرد .» بند ۲ـ۷ و شقوق الف و ب صورتجلسه شماره ۱۴۷ـ ۲۶ / ۲ / ۱۳۹۲ شركت سهامي آب منطقه‌اي خراسان شمالي به قرار زير است : « ۲ـ۷ـ تعرفه آب بسته‌بندي : طبق بند ۲ـ ۵ ـ۴ تخصيص آب دستورالعمل نحوه صدور مجوز بسته‌بندي آب جهت مصارف شرب تعيين نرخ آب و حقوق دولتي براي آب بسته‌بندي با تصويب هيأت مديره شركت و عقد قرارداد فيمابين متقاضي و شركت و رعايت و مقررات انجام مي‌پذيرد . الف ـ در صورتي كه منبع تأمين آب، چشمه باشد تعرفه آب بهاي واحدهاي بسته‌بندي آب در سال ۱۳۹۲ به ازاي هر ليتر آب مصرفي ۲۰ ريال به علاوه رقم ثابت ساليانه ۰۰۰ / ۲۰۰ / ۳ به ازاي هر ليتر بر ثانيه آب تخصيصي مي‌باشد . ب ـ در مورد چاههايي كه متعلق به شركت مي‌باشد آب بسته‌بندي با تعرفه هر ليتر آب مصرفي ۳۲ ريال تعيين گرديد ( هزينه‌هاي پمپاژ و نگهداري و بهره‌برداري جداگانه محاسبه مي‌گردد ) كه تا زمان احداث كارخانه ( دوران ساخت به مدت دو سال ) ۳۰ ( سي ) درصد تعرفه و در صورت عدم بهره‌برداري بعد از دو سال ۵۰ ( پنجاه ) درصد تعرفه بر اساس آب تخصيصي دريافت گردد . » در پاسخ به شكايت شاكي، مديركل دفتر حقوقي وزارت نيرو به موجب لايحه شماره ۴۱۰ / ۴۳۰۱۷ / ۹۲ـ ۱۶ / ۱۰ / ۱۳۹۲ توضيح داده است كه : « احتراماً ، عطف به نامه موضوع‌پرونده كلاسه۰۲۹۱۹۱ـ۹۲ منضم به نسخه دوم دادخواست شركت كارخانجات آب معدني كاني گل موارد ذيل را جهت استحضار اعلام مي‌نمايد : ۱ـ تعرفه موضوع قرارداد بين شركت كارخانجات آب معدني كاني گل و شركت آب منطقه‌اي خراسان شمالي بر اساس توافق طرفين تعيين شده است . بنابراين با توجه به ماده ۱۰ قانون مدني اين اقدام خارج از ضوابط قانوني محسوب نمي‌شود و مفاد قرارداد نيز براي طرفين لازم الاجراست . ۲ـ تخصيص آب بسته‌بندي از محل آب چشمه‌ها، مشمول بند « و » مصوبه شماره ۵ / ۵ / ۷۱ وزارت اقتصاد نيست زيرا در بند « و » صراحتاً عبارت ميزان حق‌النظاره از صاحبان چاههاي صنعتي و ... آمده است نه چشمه‌ها . بنابر بند مذكور فقط شامل صنايع آب بسته‌بندي مي‌شود كه از طريق چاه آب مورد نياز خود را تأمين مي‌كنند . از اين نظر تعرفه شركت كاني گل مشمول بند « و » مصوبه شوراي اقتصاد نمي‌شود . شايان ذكر است مطابق اصل ۴۵ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، انفال و ثروتهاي عمومي از قبيل زمينهاي موات يا رها شده، معادن، درياها، درياچه‌ها، رودخانه‌ها و ساير آبهاي عمومي و ... در اختيار حكومت اسلامي است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نمايد اين مهم در ماده ۱ قانون توزيع عادلانه آب صراحتاً به عهده وزارت نيرو گذارده شده است تا در اجراي ماده ۳۳ همان قانون نسبت به تعيين نرخ آبهاي مصرفي اقدام نمايد كه شاكي با طرح موضوع، در صدد برداشت ساليانه مقدار متنابهي آب از چشمه‌هاي متعلق به انفال بدون پرداخت هرگونه وجهي است كه برخلاف مصالح عامه و عدالت اجتماعي و موجب تضرر و تضييع حقوق بيت المال خواهد بود . ۳ـ برخلاف نظر وكيل شركت كاني گل، هزينه‌هاي حفاظت و خدمات وزارت نيرو در دشتهاي كشور به چشمه‌ها نيز تعميم مي‌يابد . زيرا بدون اقدامات حفاظت و كنترل منابع آب كه مطابق قانون توزيع عادلانه آب تكليف وزارت نيرو است، چشمه‌ها نيز دچار محدوديتهاي كمي و كيفي خواهند شد . ۴ـ از همه مهمتر اين كه چگونه وكيل شاكي درخواست ابطال بند ۲ـ ۵ ـ۴ آيين‌نامه را كرده است در حالي كه عدم وجود اين بند به مثابه عدم وجود ضابطه قانوني براي انعقاد قرارداد با شركت شاكي خواهد بود كه به هر تقدير شركت مذكور پذيرفته است نسبت به انعقاد قرارداد و پرداخت وجوه آب بها به صورت علي‌الحساب اقدام نمايد و قرارداد مذكور مستند به ماده ۱۰ قانون مدني براي طرفين لازم الاجراست . ۵ ـ در صورتي كه شاكي ضمن داشتن اختيار در انعقاد قرارداد، خود را در معرض ضرر و زيان مي‌بيند مي‌تواند با مراجعه به محاكم عمومي دادگستري ابطال قرارداد مذكور را مطالبه نمايد زيرا ابطال قرارداد مورد نظر، فارغ از صلاحيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري است . لذا رد شكايت شاكي به استناد موارد معنونه مورد استدعاست . همچنين نمايندگان اين وزارت آمادگي دارند عنداللزوم در جلسه كميسيون تخصصي مربوطه شركت كرده و توضيحات تكميلي را ارائه نمايند .» سرپرست شركت آب منطقه‌اي خراسان شمـالي نيز به موجب لايحه شمـاره ۸۹ / ۸۰ / ۱۵۱۴۰ ـ ۲۲ / ۱۰ / ۱۳۹۲ توضيح داده است كه : « با سلام : احتراماً، بازگشت به ابلاغيه شماره پرونده ۹۲۰۰۲۹۱۹۱ موضوع پرونده كلاسه ۹۲ / ۵۳۵ شركت كارخانجات آب معدني كاني گل مواردي به شرح ذيل جهت استحضار آن مقام اعلام مي‌دارد : ۱ـ مطابق اصل ۴۵ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و ماده ۱ قانون توزيع عادلانه آب كليه آبها اعم از آبهاي درياها، درياچه‌ها، رودخانه‌ها و ساير آبهاي عمومي و ... جزء انفال و ثروتهاي عمومي بوده كه در اختيار حكومت اسلامي است تا بر طبق مصالح عامه از آنها بهره‌برداري شود . دولت به عنوان دستگاه نماينده حاكميت بر منابع آبي نظارت، مديريت و برنامه‌ريزي مي‌نمايد كه برابر مواد فوق‌الذكر اين وظيفه مطلق، انحصاري و مقيد به عمومات ظرفيت‌سازي از منابع آب بوده و به عهده وزارت نيرو مي‌باشد . ۲ـ تعرفه تعيين شده موضوع قرارداد في مابين اين شركت و شركت كارخانجات آب معدني كاني گل بر اساس توافق بوده كه با توجه به ماده ۱۰ قانون مدني اين اقدام خارج از ضوابط قانوني محسوب نمي‌شود و مفاد قرارداد منعقده نيز براي طرفين لازم الاجراست، اصل اصاله الصحه و الزام به روابط قراردادي و نيز قاعده آزادي اراده در انعقاد قرارداد، همگي موضوع را در چارچوب ماده ۱۰ قانون مدني تعريف مي‌نمايد . ۳ـ اين شركت در راستاي موارد اشاره شده و در اجراي ماده ۳۳ قانون توزيع عادلانه آب نسبت به تعيين آب بهاي مصرفي به صورت علي‌الحساب اقدام كرده است كه شاكي با طرح موضوع فوق در صدد برداشت ساليانه آب از چشمه‌هاي متعلق به انفال بدون پرداخت وجهي است كه اين امر برخلاف مصالح عامه و عدالت اجتماعي بود و موجب ضرر و تضييع حقوق دولت خواهد بود . ۴ـ تخصيص آب بسته‌بندي از محل آب چشمه‌ها، مشمول بند ( و ) مصوبه شماره ۵ / ۵ / ۱۳۷۱ وزارت اقتصاد نيست زيرا كه در بند ( و ) صراحتاً عبارت ميزان حق‌النظاره از صاحبان چاههاي صنعتي و ... آمده است نه چشمه‌ها بنابراين بند مذكور فقط شامل صنايع آب بسته‌بندي مي‌شود كه از طريق چاه، آب مورد نياز خود را تأمين مي‌كنند، از اين نظر تعرفه تعيين شده براي شركت كاني گل مشمول بند ( و ) مصوبه شوراي اقتصاد نمي‌شود . ۵ ـ برخلاف نظر وكيل شركت كاني گل در خصوص چشمه‌ها نيز هزينه‌هايي جهت حفاظت و ساير خدمات تعميم مي‌يابد زيرا بدون اقدامات حفاظت و كنترل منابع آب كه مطابق قانون توزيع عادلانه آب تكليف وزارت نيرو است، چشمه‌ها نيز دچار محدوديت كمي و كيفي خواهند شد . ۶ ـ وكيل شاكي چگونه درخواست ابطال بند ۲ـ ۵ ـ۴ دستورالعمل نحوه صدور مجوز بسته‌بندي آب جهت مصارف شرب را كرده است در حالي كه عدم وجود اين بند، مشابه عدم وجود ضابطه قانوني براي انعقاد قرارداد با شركت شاكي خواهد بود كه به هر تقدير شركت مذكور پذيرفته است نسبت به انعقاد قرارداد و پرداخت وجوه آب بها به صورت علي‌الحساب اقدام نمايد كه قرارداد مذكور برابر ماده ۱۰ قانون مدني براي طرفين لازم‌الاجراست و طرفين ملزم به رعايت شرايط قرارداد است . ۷ـ برخلاف ادعاي وكيل شركت كاني گل مبني بر دريافت آبهاي مصرفي توسط اين شركت به استحضار مي‌رساند شركت مذكور از پرداخت آب بهاي تعيين شده به صورت علي‌الحساب كه طي چندين فقره چك بوده امتناع كرده و كل آب بهاي مصرفي خود را پرداخت نكرده است . ۸ ـ دستورالعمل نحوه صدور مجوز بسته‌بندي آب جزء اختيارات قانوني وزارت نيرو بوده كه در راستاي اجراي ماده ۲۱ قانون توزيع عادلانه آب تصويب و اجراء شده است . ۹ـ با توجه به اين كه در انعقاد قرارداد شاكي مختار بوده و بعد از انعقاد قرارداد ملزم به رعايت شرايط و مفاد آن است در صورتي كه خود را در معرض ضرر و زيان مي‌بيند مي‌تواند با مراجعه به محاكم عمومي ابطال قرارداد مذكور را درخواست نمايد . ۱۰ـ لذا با عنايت به مراتب ياد شده تقاضاي رد شكايت شاكي مورد استدعاست .» هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد . پس از بحث و بررسي، با اكثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي ‎ كند . رأي هيأت عمومي به موجب ماده ۳۳ قانون توزيع عادلانه آب مصوب سال ۱۳۶۱، وزارت نيرو موظف شده است نرخ آب را براي مصارف شهري و كشاورزي و صنعتي و ساير مصارف با توجه به نحوه استحصال و مصرف براي هر يك از مصارف در تمام كشور به شرح مقرر در بندهاي الف و ب ماده مذكور تعيين و پس از تصويب شوراي اقتصاد وصول نمايد . همچنين مطابق ماده ۳ قانون هدفمند كردن يارانه‌ها مصوب سال ۱۳۸۸ به دولت اجازه داده شده است با رعايت اين قانون، قيمت آب و كارمزد جمع‌آوري و دفع فاضلاب را تعيين كند . نظر به اين كه مطابق مقررات قانوني فوق‌الذكر، در تعيين نرخ آب براي تمامي مصارف در هر حال حسب مورد مصوبه شوراي اقتصاد به موجب قانون توزيع عادلانه آب مصوب سال ۱۳۶۱ و تصويب دولت مطابق قانون هدفمند كردن يارانه‌ها مصوب ۱۳۸۸ ضروري اعلام شده است و صرف اعلام وزارت نيرو به تنهايي نمي‌تواند قابل ترتيب اثر باشد، بنابراين بند ۲ـ ۵ ـ۴ دستورالعمل نحوه صدور مجوز بسته‌بندي آب جهت مصارف شرب مصوب وزارت نيرو كه بدون تصويب مراجع قانوني فوق‌الذكر، در آن نرخ آب تعيين شده است، مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات تشخيص داده مي‌شود و به تبع آن بند ۲ـ۷ و شقوق الف و ب آن از صورتجلسه شماره ۱۴۷ـ ۲۶ / ۲ / ۱۳۹۲ شركت سهامي آب منطقه‌اي خراسان شمالي كه مبتني بر بند ۲ـ ۵ ـ۴ دستورالعمل وزارت نيرو اصدار يافته است نيز با توجه به استدلال مذكور مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات تشخيص داده مي‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲، مصوبات مورد شكايت از تاريخ صدور ابطال مي‌شود . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدجعفر منتظري