رأي شماره1037 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بند2 تصويبنامه شماره63793ت55663هـ1397/5/16هيأت وزيران و بند1 بخشنامه شماره181407- 1397/7/25 بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران

رأي1037 شماره هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع : بند 2 تصويب‌نامه شماره 63793 / ت55663هـ ـ 16 / 5 / 1397 هيأت وزيران و بند 1 بخشنامه شماره 181407 ـ 27 / 5 / 1397 بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به علت مغايرت با شرع ابطال شد شماره9703677 1401/6/22- بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس هيأت مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140109970905811037 مورخ 1401/6/8 با موضوع: «بند 2 تصويب نامه شماره 63793 / ت55663هـ ـ 1397/5/16 هيأت وزيران و بند 1 بخشنامه شماره 181407 ـ 1397/5/27 بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به علت مغايرت با شرع ابطال شد . » جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي ‌گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي‌فرد تاريخ دادنامه : 8 / 6 / 1401 - شماره دادنامه : 1037 - شماره پرونده : 9703677 مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : شركت ريسندگي و بافندگي پرنيا با وكالت آقاي اصغر نيكوبيان و خانم زهرا برومند موضوع شكايت و خواسته : ابطال بند 2 تصويبنامه شماره 63793 / ت55663هـ ـ 1397/5/16 هيأت وزيران و بند 1 بخشنامه شماره 181407 ـ 1397/5/27 بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران گردش كار : آقـاي اصغر نيكوبيان و خـانم زهرا برومند به وكـالت از شركت ريسنـدگي و بافنـدگي پرنيا ابطال بند 2 تصويبنامـه شماره 63793 / ت55663هـ ـ 1397/5/16 هيأت وزيـران و بند 1 بخشنامه شماره 181407 ـ 1397/5/27 بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران را خواستار شده‌اند و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده‌اند كه : " الف ـ گشايش اعتبار اسنادي مبتني بر روابط قراردادي فيمابين بانك ملي و موكل صورت گرفته است كه بر اساس آن بانك متعهد به تأمين ارز بر اساس نرخ رسمي ) مبادله‌اي ( شده است . با عنايت به اصل حاكميت اراده در توافقات قراردادي و منع اقدام غرري در روابط قراردادي، تفسير قرارداد بر اساس سياست ها و روش‌هاي اعلامي بانك مركزي لازم‌الاجرا در هنگام انعقاد توافق در رابطه بانك و موكل حاكم است و تغيير سياست هاي بانكي نمي ‎ تواند در اين رابطه دخيل باشد، چرا كه توافق را به سمت يك تـوافق غرري سوق خواهد داد . بنابراين مبتني بر اصل صحت و اصــل لزوم قراردادها كه در فقه اماميه نيز مورد تصريح قرار گرفته است اقدام بانك ملي در ترتيب اثر دادن به بخشنامه اخيرالتصويب نسبت به اين رابطه قراردادي خلاف قوانين و مقررات موضوعه از جمله ماده219 قانون مدني است و از اين حيث بانك ملي در ارتباط با موكل، مأخوذ به ضوابط حاكم در هنگام گشايش اعتبار و انعقاد قرارداد با موكل است و از اين جهت صدور حكم بر عدم استحقاق بانك ملي در مطالبه مبلغ موضوع نامه شماره 97/2671/156/19 ـ 1397/6/13 بانك ملي ايران ) شعبه قزوين ( مورد استدعاست . ب ـ به موجب بند 9 بخشنامه شماره 97/172104 ـ 1397/5/20 «تأمين ارز بابت مابقي مبالغ اعتبار است اسناد گشايش يافته تا تاريخ 1397/5/15 كه داراي گواهي ثبت آماري تأييد شده مي‌باشند حسب نوع نرخ ارز مندرج در گواهي مزبور صورت خواهد پذيرفت . » بنابراين از آنجا كه گشايش اعتبار اسنادي موكل مربوط به قبل از تاريخ 1397/5/15 مي‌باشد، علاوه بر موارد مندرج در قسمت ) الف ( ، به موجب اين بخشنامه نيز حق مكتسبي براي موكل ايجاد شده است كه با بخشنامه مؤخر، قابل حذف نيست و اصل استصحاب نيز كه از اصول پذيرفته شده فقه اماميه در ترتب آثار شرعي است بر اين امر مهر تأييد مي‌زند و بديهي است كه بر اساس موازين شرعي، اسقاط حق ايجاد شده نيازمند دليل است كه اين دليل در مانحن فيه وجود ندارد . با اين توضيح كه بند 1 بخشنامه شماره 97/181407 ـ 1397/5/27 بانك مركزي كه بند 9 بخشنامه سابق كه مبناي ايجاد حق مكتسب بوده است را كأن لم يكن اعلام مي‌نمايد و با توضيحات و مباني فوق‌الذكر موجب لغو حق مكتسب مي‌شود، خلاف موازين شرعي و قاعده الحق القديم لايبطله شيء مي‌باشد . ج ـ ظاهراً بخشنامه شماره 97/181407 ـ 1397/5/27 بانك مركزي كه در بند 1 مفاد بند 9 بخشنامه شماره 97/172104 ـ 1397/5/30 را كأن لم يكن اعلام مي‌نمايد مستند به بند 2 مصوبه شماره 63793 / ت55633هـ ـ 1397/5/16 هيأت وزيران صادر شده است كه با توضيحات فوق‌الذكر و مبتني بر اصل لزوم و بقاي حق و نيز اصل استصحاب، از آنجا كه اطلاق آن موجب اسقاط حق ثابت شده اشخاص مي‌شود خلاف شرع است و ابطال آن نيز مورد استدعاست . مشابه همين وضعيت در ارتباط با نامه‌هاي شماره 14/21500/89 و 14/21500/90 1397/6/13- و نامه شماره 14/21500/84 1397/5/20- بانك تجارت نيز هست كه در تأثير از مصوبه اخير بانك مركزي و هيأت دولت صادر شده است و آثار بانكي از جمله توسط بانك مركزي اعمال مي‌گردد كه در تعقيب خواسته ابطال اين مصوبات صدور دستور موقت مبني بر تعليق و توقف كليه آثار بانكي ناشي از مفاد اين نامه ‎ ها كه توسط بانك مركزي اعمال مي‌شود مورد استدعاست . عليهذا نظر به موارد فوق و با تأكيد بر اينكه : 1ـ در رابطه بانك ملي و موكل به عنوان يك رابطه قراردادي اصول شرعي و قانوني مربوط به قراردادها حاكم است و تفسير عبارات قراردادي نيز بايد به گونه‌اي باشد كه در تغاير با اين اصول و موازين نباشد و از اين جهت نمي ‎ توان سياست هاي مؤخر بانك مركزي را بر روابط تعيين شده پيشين حاكم نمود . 2ـ تعهدات موكل تغيير سياست هاي بانك مركزي را در برنمي گيرد كه در غير اين صورت تعهدي ابتدايي و موجب غرر و غيرقابل استناد خواهد بود و اساساً نصي بر پذيرش چنين تعهدي وجود ندارد . 3ـ مصوبه هيأت وزيران و بخشنامه مورخ 1397/5/27 بانك مركزي برخلاف حقوق مكتسب اشخاص و در تغاير با اصل احترام به حقوق ثابته اشخاص و اصل استصحاب خواهد بود . 4ـ مواد اوليه مورد نياز بر اساس توافقات و قيمت هاي قبلي وارد گرديده و با همان مباني در چرخه توليد و توزيع قرار گرفته است . لذا ابطال مصوبات مذكور به علت مغايرت با شرع و قانون مورد درخواست است ." متن مقرره‌هاي مورد شكايت به شرح زير است : الف ـ بند 2 تصويب نامه شماره 63793 / ت55663هـ ـ 1397/5/16: " بند 2ـ تأمين ارز براي واردات ساير كالاهاي غير از كالاهاي موضوع بند 1 اين تصويب نامه در بازار دوم ارز و از محل ارز حاصل از صادرات كليه كالاهاي غير نفتي به ويژه فرآورده‌هاي نفتي، گاز طبيعي، پتروشيمي، سنگ آهن، محصولات فولادي و فلزات رنگي و خدمات انجام مي‌گيرد . معامـلات در اين بازار از طريق بانك‌ها و صرافي‌هاي مجاز تحت نظارت بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران ) سامانه معاملات ارزي ( صورت مي‌گيرد نرخ ارز در اين بازار بر اساس عرضه و تقاضا تعيين گرديده و به نحو مناسب، به عنوان نرخ آزاد ارز اطلاع‌رساني مي‌شود . ـ معاون اول رئيس جمهور ب ـ بند 1 بخشنامه شماره 181407 ـ 1397/5/27: 1ـ بند 9 بخشنامه شماره 97/0172104 ـ 1397/5/20 و بند 93 بخشنامه شماره 97/171968 ـ 1397/5/20 كأن لم يكن مي‌گردد . ـ اداره سياست ها و مقررات ارزي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران " در پاسخ به شكايت مذكور، اداره دعاوي حقوقي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به موجب لايحه شماره 98/223099 ـ 1398/7/3 توضيح داده است كه : " 1ـ به موجب بند ) د ( ماده1 قانون پولي و بانكي كشور محاسبه و تعيين نرخ ارز و بر اساس بند ) ج ( ماده11 آن قانون، تنظيم مقررات مربوط به معاملات ارزي و نظارت بر آنها در زمره وظايف و صلاحيت هاي بانك مركزي مي‌باشد . قوانين داراي دوره اعتبار مشخص همچون قوانين بودجه و برنامه‌هاي توسعه نيز بعضاً به مقوله ارز پرداخته‌اند اما اين قوانين هيچ گاه متعرض صلاحيت انحصاري بانك مركزي در زمينه مديريت بازار ارز نگرديده ‎ اند و صرفاً چارچوب‌هايي كلي به منظور اعمال اين صلاحيت در دوره اعتبار خود، تعيين نموده‌اند . بند ) ت ( ماده20 قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه به عنوان آخرين قانون مصوب در اين خصوص، ضمن عدم تعرض به صلاحيت بانك مركزي جهت مديريت بازار ارز و تعيين نرخ ارز، با تكرار حكم مندرج در بند ) ج ( ماده81 قانون برنامه پنجم توسعه، مقرر نموده نظام ارزي كشور «شناور مديريت شده» مي‌باشد . از سوي ديگر مطابق تبصره 3 ماده7 قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز مصوب 1392 حدود و مقررات استفاده از ارز را دولت تعيين مي‌نمايد ولي در اين مورد ذكر اين نكته ضروري است كه دولت اين وظيفه را از طريق ركن صالح خود (بانك مركزي) اعمال مي ‎ نمايد . بنابراين در حال حاضر نظام اداري كشور « شناور مديريت شده» است كه بانك مركزي آن را در چارچوب ضوابط تعيين شده توسط دولت، اعمال مي‌نمايد . 2ـ در ابتداي سال پيش هيأت وزيران طي بند 5 تصويب نامه شماره 4353 / ت55300هـ ـ 1397/1/22 نرخ ارز را براي كليه مصارف ارزي 42/000 ريال تعيين و متعاقباً طي بند 1 تصويب نامه شماره 63793 / ت55633هـ ـ 1397/5/16 تأمين ارز به نرخ رسمي را صرفاً بابت واردات كالاهاي فهرست گروه يك ) شامل كالاهاي اساسي، ضروري، دارو و ملزمات و تجهيزات پزشكي ( اعلامي از سوي وزارت صنعت، معدن و تجارت، مجاز دانسته و طي بند 2 آن مقرر نموده تأمين ارز براي واردات ساير كالاها از طريق بازار ثانويه ) نيما ( مجاز مي‌باشد . ضمن اينكه طي بند 11 آن صراحتاً بند 5 ) لزوم تأمين ارز به نرخ 42/000 ريال براي كليه مصارف ارزي ( تصويب نامه شماره 4353 / ت55300هـ ـ 1397/1/22 را نسخ نموده است . 3ـ متقاضيان واردات كالا از طريق اعتبارات اسنادي، به هنگام گشايش اعتبار يا ثبت سفارش، تعهدنامه‌هايي را امضا مي‌نمايند كه مطابق آن نوسانات آتي نرخ ارز را كه بر اساس مقررات بانك مركزي صورت گيرد و همچنين حاكميت مقررات صادره از جانب بانك مركزي بر معاملات فوق‌الذكر را پذيرفته اند . همان گونه كه مستحضريد شوراي نگهبان طي نامه شماره 96/102/1836 ـ 1396/4/21 نظر خود در رابطه با تغيير نرخ ارز در تسويه اعتبارات اسنادي به موجب بخشنامه‌هاي صادره از بانك مركزي را اين گونه اعلام نموده است: «در صورتي كه هنگام گشايش اعتبار ارزي، تعهد گرفته‌اند كه در فرض بروز نوسانات ارزي، نوسانات لحاظ و از متقاضي تعهد گرفته شود، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌هاي مورد شكايت خلاف شرع نمي‌باشد . زيرا خود متقاضي متعهد به پرداخت آن در صورت ايجاد تغييرات شده و اين تعهد لازم‌الرعايه مي‌باشد ... » در پرونده حاضر نيز بر اساس ضمائم دادخواست، نوع تأمين ارزي «بر اساس سياست ها و روش‌هاي اعلامي بانك مركزي» عنوان شده است . به عبارت ديگر تعهداتي كه واردكننده هنگام گشايش اعتبارات اسنادي مي‌پذيرد، موجب حاكميت مقررات و نرخ ‎ هاي آتي ارز بر وي مي‌گردد ." عليرغم ابلاغ دادخواست و ضمائم به طرف ديگر شكايت، تا زمان صدور رأي در هيأت عمومي پاسخي واصل نشده است . در خصوص ادعاي مغايرت با شرع، قائم‌ مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/31556 ـ 1401/4/15 اعلام كرده است كه : " عطف به نامه شماره 9703677 ـ 1398/3/11: موضوع بند 2 تصويب نامه شماره 63793 / ت55633هـ ـ 1397/5/16 هيأت وزيران در خصوص تأمين ارز كالاهاي غيراساسي، بخشنامه شماره 97/181407 ـ 1397/5/27 بانك مركزي در خصوص تأمين ارز جهت خريد كالا و خدمات، نامه شماره 97/2671/156/19 ـ 1397/6/13 بانك ملي شعبه قزوين در خصوص تأمين مابه‌التفاوت اعتبار اسنادي و نامه شماره 14/21500/84 ـ 1397/6/13 بانك تجارت در خصوص تأمين معادل ريالي وجه اسناد، در جلسه مورخ 1401/3/18 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي‌گردد : اطلاق مصوبه هيأت وزيران نسبت به مواردي كه قراردادهاي قطعي تأمين و فروش ارز منعقد شده و شرط يا تعهد معتبري مبني بر الزام طرف‌هاي قرارداد به پرداخت مابه‌التفاوت وجود نداشته باشد، خلاف شرع شناخته شد . همچنين اطلاق بند 1 بخشنامه شماره 97/181407 ـ 1397/5/27 بانك مركزي در خصوص كأن لم يكن بودن بند 9 بخشنامه شماره 97/172104 ـ 1397/5/20 و بند 43 بخشنامه شماره 97/171968 ـ 1397/5/20 نسبت به مواردي كه در قراردادها يا تعهدات معتبر متقاضيان حقي براي تغيير نرخ فروش ارز به آنها وجود نداشته است، خلاف شرع شناخته شد . همچنين تصميماتي كه مبتني بر بخشنامه و مصوبه فوق اتخاذ شده است نيز در حدود مغايرت با موارد خلاف شرع مذكور، بي اعتبار مي‌باشد ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/6/8 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي با توجه به اينكه قائم مقام دبير شوراي نگهبان براساس نامه شماره 102/31556 ـ 1401/4/15 و در رابطه با جنبه شرعي مقررات مورد اعتراض اعلام كرده است كه: «اطلاق مصوبه هيأت وزيران نسبت به مواردي كه قراردادهاي قطعي تأمين و فروش ارز منعقد شده و شرط يا تعهد معتبري مبني بر الزام طرف‌هاي قـرارداد به پرداخت مابه‌التفاوت وجود نداشته باشد، خلاف شـرع شناخته شد . همچنين اطلاق بند (1) بخشنامـه شماره 97/181407 ـ 1397/5/27 بانك مـركزي درخصوص كـأن لـم يكـن بودن بند ) 9 ( بخشنامه شمـاره 97/172104 ـ 1397/5/20 و بند ) 43 ( بخشنـامه شمـاره 97/171968 ـ 1397/5/20 نسبت به مـواردي كه در قـراردادها يا تعهـدات معتبر متقاضيان حقي براي تغيير نرخ فروش ارز به آنها وجود نداشته است، خلاف شـرع شناخته شد . همچنين تصميماتي كه مبتني بر بخشنامه و مصوبه فوق اتّخـاذ شده است نيز در حدود مغايرت با موارد خلاف شـرع مذكور، بي اعتبار مي‌باشد » ، بنابراين در اجراي احكام مقرر در مواد 84 و 87 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان در موارد طرح ادعاي مغايرت مقررات اجرايي با موازين شرعـي، بند 2 تصويب نامه شمـاره 63793 / ت55663هـ ـ 1397/5/16 هيـأت وزيـران و بند 1 بخشنـامـه شماره 181407 ـ 1397/5/27 بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران خلاف شرع بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي‌شوند . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري