دادنامه شماره 140431390002201189 موضوع ابطال ماده 13 اصلاح آيين نامه سازمان تعزيرات حكومتي (موضوع تصويب نامه شماره 30790/ت48713ك مورخ 1392/2/15 وزراي عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك هيأت دولت) و دستورالعمل اجرايي آن مصّوب وزير دادگستري

شماره دادنامه: 140431390002201189 تاريخ دادنامه: 1404/8/27 شماره پرونده: 0300006 مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت : نهاد رياست جمهوري - وزارت دادگستري موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 13 اصلاح آيين نامه سازمان تعزيرات حكومتي (موضوع تصويب نامه شماره 30790/ت 48713 ك مورخ 1392/2/15 وزراي عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك هيات دولت) و دستورالعمل اجرايي آن مصوّب وزير دادگستري گردش كار : معاونت حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب دادخواست و لايحه اي به شماره 481199 مورخ 1402/12/22 اعلام كرده است كه: " به استحضار مي رساند به موجب ماده 13 سابق آيين نامه تعزيرات حكومتي، به منظور رسيدگي به تخلّفات مأمورين سازمان هاي تعزيرات حكومتي و بازرسي و نظارت، شعب ويژه اي در مراكز استان ها اختصاص خواهد يافت. رؤساي اين شعب بنا به پيشنهاد وزير دادگستري و تأييد رييس جمهور توسط وزير دادگستري منصوب خواهند شد. با شكايت سازمان بازرسي كل كشور از ماده مذكور و تقاضاي ابطال آن، هيات عمومي ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 235 مورخ 1379/8/1، آن را ابطال و اختيار هيات وزيران براي تأسيس مرجع اختصاصي را خارج از حدود اختيارات قوه مجريه در وضع مقرّرات دولتي تشخيص داد. راي ديوان ناظر به عدم اختيار قوه مجريه در وضع مقرّرات خاص براي ايجاد مراجع اختصاصي است و به تمامي جرايم و تخلّفاتي كه كاركنان تعزيرات حكومتي ممكن است مرتكب شوند تسري پيدا مي كند. پس از آن با تصميم نمايندگان ويژه رييس جمهور در كارگروه كنترل بازار در جلسه مورخ 1389/9/28 و اعمال اصلاحات جزيي، ماده 13 به شرح زير اصلاح شد: «به منظور رسيدگي به تخلّفات انتظامي رؤسا و اعضاي شعب و مأمورين سازمان تعزيرات حكومتي و بازرسي و نظارت، شعبه اي با عنوان «شعبه ويژه رسيدگي به تخلّفات انتظامي» در تهران تشكيل مي شود. شعبه مذكور داراي يك نفر رييس، دو مستشار و يك عضو علي البدل خواهد بود. اعضاي شعبه از قضات بازنشسته و رؤساي شعب (حداقل با ده سال سابقه تصدّي شعبه) خواهند بود كه با پيشنهاد وزارت دادگستري و تأييد رييس جمهور توسط وزير دادگستري به مدت پنج سال منصوب مي شوند. تبصره 1- تشكيل جلسه شعبه با حضور سه عضو و صدور راي با اكثريت آراء خواهد بود. تبصره 2- مجازات متخلّفين موضوع اين ماده طبق قوانين موضوعه خواهد بود. تبصره 3- آراي صادره قطعي است مگر در مواردي كه به تشخيص وزير دادگستري مغاير قانون باشد.» در اصلاحات جلسه وزراي عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك مورخ 1391/12/6، عبارت «مأمورين سازمان تعزيرات حكومتي و بازرسي و نظارت» حذف و رسيدگي شعبه ويژه منحصر به رؤسا و اعضاي شعب شد. همان گونه كه ملاحظه مي گردد مصوبه ابطال شده توسط هيات عمومي ديوان عدالت اداري با تجديد اختيارات قبلي براي ايجاد شعب ويژه رسيدگي به تخلّفات بخشي از كاركنان سازمان تعزيرات حكومتي، مجدداً تصويب و تكرار شده در حالي كه ايرادهاي قانوني هيات عمومي ديوان عدالت اداري در عدم وجود صلاحيت براي قوه مجريه جهت تأسيس مراجع اختصاصي به منظور رسيدگي به تخلّف كاركنان سازمان تعزيرات حكومتي، در مصوبه هاي اصلاحي همچنان به قوّت خود باقي است كه اين امر خلاف ماده (93) قانون ديوان عدالت اداري مي باشد. علاوه بر اين، ماده 18 قانون رسيدگي به تخلّفات اداري، كليه سازمان هاي دولتي را مشمول مقرّرات اين قانون دانسته است. به موجب اطلاق و عموم اين ماده، هر نوع مقرّره كه موجب محدوديت اختيارات هيات هاي رسيدگي به تخلّفات اداري سازمان هاي دولتي از جمله سازمان تعزيرات حكومتي شود مغاير اين ماده بوده و در نتيجه خارج از اختيار مرجع تصويب است. با توجه به ملاحظات فوق الذكر ملاحظه مي گردد كه براساس دادنامه شماره 235 مورخ 1379/8/1 هيات عمومي ديوان عدالت اداري، قوه مجريه صلاحيتي براي تأسيس مراجع اختصاصي به منظور رسيدگي به تخلّفات اداري و انتظامي كاركنان سازمان تعزيرات حكومتي ندارد و لذا تصويب مجدد چنين ساختاري كه بر اساس راي هيات عمومي ديوان ابطال گشته است، خلاف ماده (18) قانون رسيدگي به تخلّفات اداري و دادنامه شماره 235 مورخ 1379/8/1 هيات عمومي ديوان عدالت اداري مي باشد. بنا به مراتب ابطال ماده (13) آيين نامه قانون سازمان تعزيرات حكومتي مصوّب كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك هيات وزيران و دستورالعمل اين ماده مصوّب وزير دادگستري، به صورت فوق العاده و خارج از نوبت در هيات عمومي ديوان عدالت اداري مورد تقاضا است." متن مقرّره مورد شكايت به شرح زير است: " الف- تصويب نامه شماره 30790/ت 48713 ك مورخ 1392/2/15 اصلاح آيين نامه سازمان تعزيرات حكومتي مصوّب 1391/12/6 وزراي عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك هيات دولت تصويب نامه كميسيون موضوع اصل 138 قانون اساسي وزيران عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك در جلسه مورخ 1391/12/6 بنا به پيشنهاد سازمان تعزيرات حكومتي و به استناد اصل يكصد و سي هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و با رعايت تصويب نامه شماره 164082/ت 373 هـ مورخ 1386/10/10 تصويب نمودند: آيين نامه سازمان تعزيرات حكومتي، موضوع تصميم نامه شماره 40730 مورخ 1373/8/2 و اصلاحات بعدي آن به شرح زير اصلاح مي شود. ............................ 3- متن زير جايگزين ماده (13) مي شود: ماده 13- به منظور رسيدگي به تخلّفات انتظامي رؤسا و اعضاي شعب، شعبه اي به عنوان «شعبه ويژه رسيدگي با تخلّفات انتظامي» در تهران تشكيل مي شود. شعبه مذكور داراي يك نفر رييس، دو مستشار و يك عضو علي البدل خواهد بود. اعضاي شعبه از قضات شاغل مأمور و بازنشسته و رؤساي شعب (حداقل با ده سال سابقه تصدّي شعبه) خواهند بود كه با پيشنهاد وزارت دادگستري و تأييد رييس جمهور توسط وزير دادگستري به مدت 5 سال منصوب مي شوند. تبصره 1- تشكيل جلسه با حضور سه عضو و صدور راي با اكثريت آراء خواهد بود. تبصره 2- مجازات متخلّفين اين ماده براساس دستورالعملي خواهد بود كه با رعايت قوانين و مقرّرات مربوط به تصويب وزير دادگستري مي رسد. اين تصويب نامه در تاريخ 1392/2/7 به تأييد مقام محترم رياست جمهوري رسيده است. - معاون اول رييس جمهور ب- دستورالعمل اجرايي ماده 13 آيين نامه سازمان تعزيرات حكومتي فصل اول- كلّيات ماده 1- تعاريف الف- آيين نامه: منظور از آيين نامه در اين دستورالعمل، آيين نامه اصلاحي سازمان تعزيرات حكومتي مصوّب 1389/10/25 نمايندگان ويژه رييس جمهور در كارگروه كنترل بازار است. ........................... ماده 2- شعبه به صورت مستقل در ستاد سازمان از يك رييس و دو مستشار و يك عضو علي البدل كه با شرايط زير انتخاب مي شوند تشكيل مي گردد: الف- حداقل ده سال سابقه تصدّي شعبه داشته باشد. ......................... ماده 20- اگر محكومٌ عليه از تاريخ اجراي حكم ظرف مدّت دو سال مجدداً مرتكب يكي از تخلّفات انتظامي فوق شود به يك درجه مجازات شديدتر محكوم مي شود. ماده 21- شعبه مي تواند با توجه به حُسن خدمت، سوابق و موقعيت شغلي، فقدان سوء نيّت و نداشتن سابقه محكوميت انتظامي در مجازات متهم تخفيف دهد. ماده 22- اين دستورالعمل در 22 ماده و 18 تبصره در مورخ 1390/4/28 به تصويب وزير دادگستري رسيد." در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رييس جمهور) به موجب لايحه شماره 54426/104271 مورخ 1403/7/14 ، ضمن تأكيد بر مفاد تبصره 2 ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزيرات حكومتي مصوّب 1367/12/23 مجمع تشخيص مصلحت نظام، نامه شماره 14088 مورخ 1403/3/26 معاون حقوقي و امور مجلس وزارت دادگستري را ارسال كرده است كه متن آن نامه به طور خلاصه به قرار زير است: " بنا به دلايل ذيل، ادله ابرازي براي ابطال ماده 13 آيين نامه و دستورالعمل مورد اعتراض كامل نبوده و اين تلقي كه مصوبه هاي مذكور، به لحاظ صدور راي سابق الصدور هيات عمومي ديوان عدالت اداري مشمول ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري است برداشت صحيحي نيست و نمي تواند موجبي براي ابطال باشد: 1- از توجه به حكم مقرّر در ماده واحده قانون تعزيرات حكومتي مصوّب 1373/7/19 مجمع تشخيص مصلحت نظام استنباط مي شود كه مرجع عالي مذكور چنين اراده كرده است تا رسيدگي به تمام مسايل و امور مربوط به تعزيرات حكومتي كه تا تاريخ مصوبه مجمع در صلاحيت دادگاه هاي انقلاب بود (بازرسي و نظارت، رسيدگي به تخلّفات در صلاحيت سازمان به موجب قانون تعزيرات حكومتي و ديگر قوانين و همچنين رسيدگي به تخلّفات مجريان و مأموران تعزيرات) به دولت (قوه مجريه) محوّل گردد. از اين جهت هيات وزيران براساس تبصره 2 ماده واحده مذكور در حدود صلاحيت و اختيارات قانوني اقدام به تدوين و تصويب آيين نامه اجرايي سازمان تعزيرات كرده است. 2- مجمع تشخيص مصلحت نظام مرجع تصويب هر دو قانون تعزيرات حكومتي و قانون اصلاح قانون تعزيرات حكومتي است كه اين مهم مبيّن آن است كه مرجع وضع اين قوانين اراده بر ايجاد تشكيلاتي منحصر به فرد كرده است تا ضمن قضازدايي از كاهش پرونده هاي ورودي به قوه قضاييه جلوگيري كرده و از بروز هر گونه تخلّف در قلمرو تعزيرات حكومتي ممانعت نمايد. 3- سازمان تعزيرات حكومتي اساساً به تكاليف اداري و قضاوتي در حيطه صلاحيت قانوني، آگاه تر از هر مرجعي است با توجه به ساختار كاملاً دولتي آن و وظايف و تكاليف محوّله در رسيدگي قضاوتي به نحو شايسته تري به تخلّفات احتمالي مأموران و اعضاي شعب منصوب خود رسيدگي مي كند. اولاً بر طبق اين قاعده عقلي و منطقي كه اذن در شي، اذن در لوازم آن است، شعبه رسيدگي كننده كه از اختيارات مقام قضايي در رسيدگي برخوردار هستند، به عنوان مرجع اداري اختصاصي و در مرحله رسيدگي قضاوتي، مورد حمايت قانونگذار نيز قرار مي گيرد؛ اين پرسش مطرح خواهد شد كه چگونه ممكن است قانونگذار چنين اختيارات وسيعي را به مرجع قضاوتي و اعضاي شعب تعزيرات و شعب قاچاق آن داده باشد و حتّي اعمال بازبيني از آراء قطعي صادره از شعب قاچاق آن از طريق ديوان و ساير مراجع قضايي را ممنوع كرده باشد اما به تخلّفات اعضاي شعب كه در مقام رسيدگي، از اختيارات قضايي و اعمال آن به شرح مذكور برخوردار هستند در مرجعي كاملاً اداري رسيدگي كند. ثانياً- شعب سازمان چه در مقام رسيدگي به تخلّفات تعزيراتي و چه صنفي و چه تخلّفات قاچاق كالا و ارز در مقام رسيدگي به امور قضايي هستند و طبيعتاً مكلّف به رعايت قوانين و مقرّرات متخلّف و اعمال اصول دادرسي در رسيدگي به پرونده هاي مطرح شده در شعب خواهند بود. از اين جهت؛ الف- مرجع رسيدگي به تخلّفات انتظامي، طبيعتاً بايد از جنس مرجع رسيدگي كننده به تخلّفات تعزيراتي و قاچاق باشد و به لوازم حرفه اي و امور قضاوتي آشنا باشد؛ بنابراين همان طور كه رسيدگي به تخلّفات انتظامي مقام قضايي با مرجعي از جنس خود آن و به عنوان قاضي به تخلّف رسيدگي مي كند و اساساً مراجع تخلّفات اداري صالح به رسيدگي به تخلّفات انتظامي قضات و مراجع قضاوتي نيستند. در رسيدگي به تخلّفات انتظامي رؤسا، مستشاران و اعضاي شعب تعزيرات نيز مي بايست اشخاصي از جنس قضاوتي خود آنان به موضوع رسيدگي كنند. ب- مهمتر اين كه مرجع تخلّفات اداري با موضوعات قضايي، تقنيني و اصول دادرسي همچون اصل تناظر در رسيدگي هاي قضاوتي آگاه نيستند و از قواعد و منطق حقوقي نظير نسخ، تخصيص، اعتبار امر مختومه، قواعد فقهي و اصول عمليه همچون اصل برايت، استصحاب، اشتغال و ديگر اصول و قواعد حقوقي و فقهي كه در مقام رسيدگي بدان استناد مي شود سر رشته اي ندارد در نتيجه اقتضاء رسيدگي صحيح، اصولي و با رعايت موازين انصاف و عدالت اين است كه مرجع رسيدگي كننده به تخلّفات اعضاء شعب، خود نيز آگاه به لوازم حقوقي و قانوني رسيدگي قضاوتي باشد. بنابراين منطق پيش بيني مراجع رسيدگي به تخلّفات انضباطي با عنايت به موارد مذكور كاملاً روشن بوده و بداهت عقلي دارد و فقدان آن موجب آسيب به شأن و جايگاه سازمان و اعضاي شعب تعزيرات خواهد بود. 4- قانون اصلاح قانون تعزيرات مؤخر بر قانون رسيدگي به تخلّفات اداري است. مجمع تشخيص مصلحت نظام در سال 1373 آگاهانه و با علم به اين كه در سال 1372 قانون رسيدگي به تخلّفات اداري به تصويب رسيده است ساختار و تشكيلاتي متفاوت از ساختارهاي اجرايي كشور و براي وصول به اهداف خاص ايجاد كرده و همه ساز و كار نظارتي، اجرايي، قضاوتي براي نظارت بر بازار و همچنين كنترل و نظارت بر خود (مأموران و قضات شعب) را به خود اين سازمان واگذار كرده است. 5- از توجه به احكام قانون تعزيرات حكومتي و ماده واحده اصلاح اين قانون كاملاً بر مي آيد كه اراده دولت بر اين تعلّق گرفته است كه سازمان تعزيرات حكومتي نقش نظارتي و كنترلي بر امور اقتصادي در حيطه وظايف محوّله داشته باشد و طبيعتاً براي اجراي اين نقش نظارتي به ابزار و لوازمي نياز دارد و آن وجود مراجعي براي بازرسي و نظارت در امر مقابله پيش بيني با تخلّف تعزيراتي و مراجع رسيدگي كننده براي قضاوت و صدور راي بعد از احراز تخلّف خواهد بود؛ نظارت بر بازار مستلزم داشتن مأموراني براي ورود به امر نظارت بر بازار است و شرط اجراي دقيق تكاليف مذكور از سوي اين كاركنان، ديده باني و مراقبت بر فعاليت كاركنان سازمان متولّي امر نظارت است. بنابراين بر بازار و جلوگيري از تخلّفات اقتصادي و برخورد با آن متوقّف برداشتن نيروي انساني و همچنين لازمه اجراي صحيح وظايف و تكاليف مقرّر خواهد بود. در نتيجه و در صورتي كه نظارت بر مأموران و تخلّفات آنان جداي از نظارت بر بازار و تحت قواعد ديگري باشد مقصود غايي قانونگذار حاصل و محقّق نخواهد شد. 6- وجود مراجعي كه ضمن انجام وظايف قانوني و تكاليف محوّله بر رفتار مأموران خود نظارت و به تخلّفات انضباطي آنان رسيدگي مي كنند نشان مي دهد كه بر خلاف آن چه سازمان بازرسي كل كشور ادّعا كرده، سابقه و پيشينه تقنيني مستحكمي در نظام قوانين و مقرّرات كشور دارد و امري كاملاً مرسوم بوده و به هيچ عنوان عجيب و دور از منطق قانوني نيست. بنا به مراتب مذكور نظر به اين كه ماده 13 آيين نامه سازمان تعزيرات حكومتي در راستاي حكم مقرّر در ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزيرات حكومتي در سال 1373 مبني بر ايجاد سازمان و تشكيلاتي كه تحت نظارت دولت و با كمك مأموران و قضات رسيدگي كننده شعب، بر بازار و در قلمرو صلاحيت تعييني خود نظارت مي كند وضع شده است و اساساً رسيدگي مراجع انتظامي اعضاي شعب تعزيرات به تخلّفات انتظامي اعضاي مذكور مبتني بر منطق عقلي و برآمده از اين امر است كه قانونگذار از تصميمات و آراء صادره و خود مقام رسيدگي كننده براساس قانون نحوه اجراي محكوميت هاي مالي، قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز و ... حمايت كرده زيرا آراء و تصميمات صادره را لازم الاتباع و لازم الاجرا اعلام كرده است و همچنين با عنايت به اين كه مرجع رسيدگي كننده به تخلّف انتظامي به اصول قضايي، حقوقي و قانوني آگاه و رسيدگي آن مبتني بر فهم و تجربه عملياتي خود از فرآيند رسيدگي و لوازم حقوقي، اجرايي و قضايي حاكم بر آن است و مرجع تخلّفات اداري فاقد دانش حداقلي در رسيدگي به تخلّفات انتظامي اعضايي است كه به تخلّفات تعزيراتي و قاچاق كالا با همه پيچيدگي هاي خاصّ خود از حيث امور موضوعي و حكمي رسيدگي مي كنند. در نتيجه مقرّره مورد اعتراض با التفات به قانون و ملاحظات واقعي، اجرايي و قضايي حاكم بر زمان آن، تصويب شده است و در نتيجه خارج از حدود اختيار و مغاير قانون به شمار نمي آيد." هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/8/27 با حضور رييس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است. راي هيات عمومي هرچند براساس تبصره 2 ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزيرات حكومتي مصوّب 1373/7/19 مقرّر شده است كه: «سازمان، تشكيلات و عوامل نظارت و بازرسي، رسيدگي، صدور حكم و اجراي آن، تجديدنظر و رسيدگي به شكايات و شرح وظايف آنها، نحوه رسيدگي و ضوابط اجرايي، مالي و استخدامي (سازمان تعزيرات حكومتي) به موجب آيين نامه اي خواهد بود كه به تصويب هيات دولت مي رسد...»، ولي با توجه به اين كه برمبناي حكم مقرّر در ادامه تبصره مذكور صرفاً آن قسمت از فصل هاي سوم و چهارم قانون تعزيرات حكومتي مصوّب 1367/12/23 كه مغاير اين قانون است و تشكيلات موضوع آن لغو شده و قانونگذار به موجب ماده 18 قانون رسيدگي به تخلّفات اداري مصوّب سال 1372 كلّيه وزارتخانه ها، سازمان ها، مؤسسات و شركت هاي دولتي و ... را مشمول مقرّرات اين قانون اعلام كرده و براساس ماده 1 قانون مزبور نيز به منظور رسيدگي به تخلّفات اداري در هر يك از دستگاه هاي مشمول اين قانون هيات هايي تحت عنوان هيات رسيدگي به تخلّفات اداري كارمندان تشكيل شده است، لذا بر همين اساس و با توجه به اين كه سازمان تعزيرات حكومتي در شمار سازمان هاي دولتي قرار داشته و مشمول حكم مقرّر در مواد 1 و 18 قانون مذكور بوده و اين مواد قانوني براساس تبصره 2 ماده واحده قانون اصلاح قانون تعزيرات حكومتي لغو نشده است، در نتيجه وضع حكم مقرّر در ماده 13 آيين نامه سازمان تعزيرات حكومتي و دستورالعمل آن كه براساس آن به منظور رسيدگي به تخلّفات انتظامي رؤسا و اعضاي شعب، شعبه اي به عنوان «شعبه ويژه رسيدگي به تخلّفات انتظامي» علاوه بر هيات هاي رسيدگي به تخلّفات اداري كارمندان پيش بيني و تشكيل شده، مغاير با مواد 1 و 18 قانون رسيدگي به تخلّفات اداري مصوّب سال 1372 است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 ابطال مي شود. اين راي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است./ احمدرضا عابدي رييس هيات عمومي ديوان عدالت اداري