رأي شماره 2524400 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال رديف 18 مصوبه مورخ 1401/3/30 سومين جلسه كميسيون نظارت استان قم

شماره 0106564 - 1402/10/6 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390002524400 مورخ 1402/9/28 با موضوع: «رديف 18 مصوبه مورخ 1401/3/30 سومين جلسه كميسيون نظارت استان قم در زمينه نظارت و بازرسي از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مدير كل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/9/28 - شماره دادنامه: 140231390002524400 شماره پرونده: 0106564 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي حسين چنگيزي طرف شكايت: 1 ـ وزارت صنعت، معدن و تجارت 2 ـ سازمان صنعت، معدن و تجارت استان قم موضوع شكايت و خواسته: ابطال رديف 18 مصوبه مورخ 1401/3/30 سومين جلسه كميسيون نظارت استان قم گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال رديف 18 مصوبه مورخ 1401/3/30 سومين جلسه كميسيون نظارت استان قم را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه شماره 1046 ـ 1393/6/24 حكم به ابطال مقرره اي مشابه با مقرره مورد شكايت در اين پرونده صادر كرده است: 1 ـ مطابق صريح بند (ش) ماده 37 قانون نظام صنفي، بازرسي از واحدهاي صنفي از وظايف واحد بازرسي و نظارت اتاق اصناف هر شهرستان و در سطح واحدهاي غيرصنفي بر عهده سازمان حمايت از مصرف كنندگان و توليدكنندگان و سازمان هاي صنعت، معدن و تجارت سراسر كشور مي باشد. 2 ـ مطابق اصول حقوقي و قواعد تقنيني هرگونه اختيار و وظايفي كه به موجب قانون به عهده مرجعي قرار داده مي شود قابل واگذاري و تفويض به ديگري نيست و با توجه به بندهاي مختلف ماده 30 قانون نظام صنفي، هيچ تجويز يا تكليفي براي اتحاديه ها من باب به كارگيري يك بازرس متخصص و متعهد پيش بيني نشده است. 3 ـ مفاد نظامات مابه النزاع به وضوح حكايت از وجود يك تحريف آشكار در تبصره 2 ماده 31 و ماده 37 مكرر قانون نظام صنفي دارد كه موجب تحميل هزينه هاي اضافي به اتحاديه ها شده است. 4 ـ مقرره مورد شكايت خلاف اصل 58 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و تعدي به اصل تفكيك و استقلال قواي سه گانه كشور و نتيجتاً هتك اعتبار قانون است. 5 ـ هر يك از اعضاي هيأت مديره اتحاديه ها و هيأت رئيسه اتاق هاي اصناف شهرستان وفق مقررات ماده 76 قانون نظام صنفي نسبت به وجوه و اموال اتحاديه، اتاق اصناف شهرستان و وجوهي كه در اجراي اين قانون و ساير قوانين و مقررات در اختيار آنان قرار مي گيرد امين محسوب مي شوند و در صورتي كه آنان از اختيارات قانوني خود تخطي كنند وفق قوانين جزايي كشور من جمله ماده 674 قانون مجازات اسلامي مي توانند حسب مورد با مسئوليت كيفري يا مدني به تشخيص و تصميم دادگاه صالح مواجه شوند. با ديدگاهي فني و عاري از نظرهاي شخصي به طور قطع و يقين ملاحظه مي شود نحوه عمل واضعين مصوبات معترض عنه و سير تصويب آن در وضع حقوق مضاعف بر قانون نظام صنفي از مصاديق بارز قانونگذاري و خارج از صلاحيت كميسيون نظارت مركز استان قم و دبيرخانه هيأت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كشور بوده است چرا كه مراجع مزبور با دستاويز قرار دادن «اهميت تنظيم بازار و نقش اساسي اتحاديه هاي صنفي در توزيع و نظارت بر كالاها» به قلمرو قانون توسعه داده و عملاً وظايف ذاتي و مهم واحد بازرسي و نظارت اتاق اصناف شهرستان را ناديده گرفته و اسقاط نموده اند. مع الوصف به تجويز اصول 170 و 173 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و مستنداً به مواد 12، 13، 88 و 92 قانون ديوان عدالت اداري ابطال تصميم مندرج در رديف 18 مصوبات سومين جلسه كميسيون نظارت مورخ 1401/3/30 استان قم از تاريخ تصويب مورد استدعاست." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: رديف 18 مصوبه مورخ 1401/3/30 سومين جلسه كميسيون نظارت استان قم رديف موضوعات مطروحه مصوبات مستندات قانوني مسئول پيگيري يا اجراي مصوبه 18 طرح ويژه نظارتي اتحاديه هاي صنفي بر واحدهاي صنفي با توجه به اهميت تنظيم بازار و نقش اساسي اتحاديه ها در توزيع و نظارت بر كالاها و نيز ضرورت نظارت اتاق اصناف بر عملكرد اتحاديه هاي صنفي طرح نحوه بازرسي اتحاديه هاي صنفي بر عملكرد واحدهاي تحت پوشش و كنترل فعاليت آنها در تاريخ 1401/3/30 به تصويب كميسيون نظارت رسيد و مقرر شد اتاق اصناف در چارچوب بند (الف) ماده 37 قانون نظام صنفي نسبت به نظارت بر عملكرد اتحاديه ها اقدام نمايد. مراحل طرح: 1) اعلام و به روزرسـاني قيمت كالا و خـدمات صنفي تـوسط كميسيـون نظارت (اولويت يك نرخ گذاري)، كميته نرخ گذاري (اولويت دو نرخ گذاري) و اتحاديه هاي صنفي با هماهنگي اتاق اصناف و انجمن حمايت از حقوق مصرف كنندگان (اعلام نرخ عرف خدمات صنفي جهت اولويت سه نرخ گذاري) به مدت 3 ماه 2) پيگيري اتحاديه ها از واحدهاي صنفي مبني بر درج قيمت كالا (الصاق برچسب روي كالا يا نصب تابلو) و خدمات ارائه شده (با نصب بنر يا تابلو) و ارائه فاكتور فروش و نظارت بر انجام اين امر به همراه بازرس واحد بازرسي و نظارت اتاق اصناف و ارائه اخطار مكتوب به صورت ارشادي به واحدهاي صنفي متخلّف به مدت يك ماه 3) همراهي بازرس اتحاديه با بازرس واحد بازرسي و نظارت اتاق اصناف جهت برخورد با واحدهاي صنفي متخلّف پس از اتمام مهلت يك ماهه الزامات طرح: 1) هر اتحاديه موظّف است تا 500 عضو يك بازرس متخصص و متعهد به كارگيري نمايد. بديهي است به ازاي تعداد اعضاي بيشتر از 500 عضو، هيأت مديره اتحاديه تصميم گيري خواهد نمود. به طوري كه بازرسان بتوانند در سال 2 نوبت از يك واحد صنفي بازرسي نمايند. 2) انتخاب بازرس با معرفي اتحاديه و تأييد صلاحيت وي توسط اتاق اصناف صورت مي پذيرد و اين بازرس ملزم به همراهي با واحد بازرسي و نظارت اتاق اصناف جهت بازرسي از واحدهاي صنفي همان اتحاديه بوده و اتحاديه موظّف است هزينه بكارگيري بازرس را در بودجه ساليانه خود پيش بيني نمايد. كارت شناسايي بازرسي توسط كميسيون نظارت صادر خواهد شد. 3 ) اتحاديه هاي صنف سوهان و شيريني، نانوايان سنتي و ماشيني، خواربار و لبنيات، اغذيه فروشان، چلوكباب و تالارهاي پذيرايي، بنكداران عمده فروشان مواد غذايي، عرضه كنندگان مواد پروتئيني، كبابي، توليدكنندگان پوشاك، فروشندگان پوشاك، كيف و كفش، فروشندگان لوازم خانگي، فروشندگان لوازم يدكي اتومبيل، مصنوعات پلاستيك و فروشندگان ميوه و تره بار، تعويض روغن و لاستيك فروشان، فروشندگان مصالح ساختماني و خدمات خشكشويي در اولويت اجراي طرح و همراهي با واحد بازرسي و نظارت اتاق اصناف مي باشند. 4) گزارش عملكرد اجراي اين طرح بايستي توسط اتحاديه به اتاق اصناف ارسال و اتاق نيز به صورت ماهانه به كميسيون نظارت ارائه نمايد. 5 ) كشف تخلّفات در چارچوب فصل هشتم قانون نظام صنفي بوده و اولويت بازرس علاوه بر نظارت بر قيمت كالا و خدمات و صدور فاكتور، نظارت در زمينه اخذ مجوز فروش فوق العاده و حراج، گزارش كمبود كالا يا گراني و علل آن فعاليت واحد صنفي در چارچوب مجوز صادره مي باشد. بند (هـ) ماده 49 قانون نظام صنفي اتاق اصناف در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل سازمان صنعت، معدن و تجارت استان قم به موجب لايحه شماره 11322046 ـ 1401/12/1 توضيحاتي داده كه خلاصه آن به قرار زير است: "برابر بند (ط) ماده 30 قانون نظام صنفي يكي از وظايف اتحاديه هاي صنفي تشكيل كميسيون هايي من جمله كميسيون بازرسي واحدهاي صنفي مي باشد كه وظايف كميسيون مذكور در ماده 11 آيين نامه اجرايي تبصره 2 بند (ط) ماده 30 قانون مارالذكر برشمرده شده و در بند 2 آن به همكاري لازم با واحدهاي بازرسي و نظارت اتاق اصناف شهرستان و يا اداره صنعت، معدن و تجارت جهت بازرسي واحدهاي صنفي اشاره شده است. همچنين با تأمل در عنوان كلي بند4 ماده فوق مبني بر انجام ساير امور ارجاعي از سوي اتحاديه مي توان انجام بازرسي از واحدهاي صنفي را نيز مشمول آن دانست. لازم به ذكر است برابر بند 1 ماده 3 آيين نامه اجرايي فوق، اعضاي كميسيون ياد شده 3 تا 5 نفر بوده كه از ميان اعضاي داراي پروانه كسب معتبر و آگاه به مسائل صنفي انتخاب مي گردند. علاوه بر موارد فوق مي توان به ماده 5 اساسنامه الگوي اتحاديه هاي صنفي موضوع تبصره 1 ماده 21 قانون نظام صنفي نيز اشاره كرد كه در آن به صراحت به تلاش براي بهبود محيط كسب و كار، با دستگاه هاي دولتي و انجام وظايف مقرر در قانون و مقررات نظام صنفي به عنوان اهداف تشكيل اتحاديه ها اشاره شده است. برابر بند (و) ماده 30 قانون نظام صنفي، تنظيم بودجه سال بعد و تسليم ان تا آخر دي ماه هر سال به اتاق اصناف شهرستان جهت رسيدگي و تصويب از وظايف اتحاديه هاي صنفي مي باشد. مستحضريد بودجه اتحاديه ها در حقيقت پيش بيني درآمدها، منابع تأمين اعتبار و هزينه ها مي باشد كه براي انجام وظايف و تكاليف قانوني مندرج در قانون نظام صنفي و ديگر قوانين مرتبط مي بايست با رعايت مقررات مربوطه هزينه گردد و از جمله آنها هزينه لازم براي تشكيل كميسيون بازرسي واحدهاي صنفي (موضوع تبصره 2 بند (ط) ماده 30 قانون نظام صنفي و آيين نامه اجرايي آن) مي باشد به ويژه اينكه در ماده 15 آيين نامه اجرايي تبصره 2 بند (ط) ماده 30 قانون نظام صنفي به پيش بيني بودجه هر كميسيون و حق الزحمه اعضاي آنها در بودجه ساليانه تأكيد گرديده، لذا ادعاي شاكي در اين خصوص فاقد وجاهت قانوني مي باشد. همچنين لازم به ذكر است در خصوص عدم تأمين اعتبار ادعايي از سوي ايشان نيز دليلي ارائه نگرديده است. وفق بند (ج) ماده 49 قانون نظام صنفي يكي از وظايف كميسيون هاي نظارت رسيدگي و بازرسي عملكرد اتحاديه هاي صنفي و اتاق اصناف شهرستان و تطبيق دادن اقدامات انجام شده آنها با قوانين و مقررات مي باشد. همچنين برابر قسمت اخير ماده 50 قانون ياد شده، رئيس كميسيون نظارت شهرستان مركز استان (با نظر به اينكه كميسيون نظارت شهرستان قم در حقيقت كميسيون نظارت شهرستان مركز استان قلمداد مي شود) موظف است با تشكيل جلسات و گردهمايي و اتخاذ تدابير لازم زمينه انجام دادن امور را فراهم نمايد. در همين راستا كميسيون نظارت شهرستان قم به تاريخ 1401/3/30 تشكيل جلسه داده و برابر بند 18 مصوبه مورد اعتراض و با نظر به اهميت و نقش مهم اتحاديه هاي صنفي در تنظيم بازار و توزيع و نظارت بر كالاها مقرر گرديد هر اتحاديه موظف است تا 500 عضو، يك نفر بازرس متخصص و متعهد به كارگيري نمايد و برابر قسمت اخير بند ذيل عنوان الزامات طرح مقرر گرديده اتحاديه موظف است هزينه به كارگيري بازرس را در بودجه ساليانه خود پيش بيني نمايد لذا اقدام كميسيون نظارت شهرستان قم در راستاي بند (ج) ماده 49 و ماده 50 قانون نظام صنفي بوده و هيچ گونه تخطي از آنها صورت نگرفته است. در خصوص مصوبه معترض عنه اولاً: در تبصره 1 ماده 7 آيين نامه اجرايي ماده 45 قانون نظام صنفي آمده بود «كليه اتحاديه هاي صنفي به ازاء هر 500 عضو موظفند حداقل حقوق و مزاياي يك نفر بازرس را به حساب مجمع امور صنفي واريز نمايد.» با نظر به اينكه منابع مالي مجامع امور صنفي در قانون نظام صنفي مصوب 1382 از سوي مقنن تعيين و محدود گرديده بود و از آنجا كه تبصره فوق در حقيقت ايجاد منبع جديد مالي براي مجامع امور صنفي بوده و مرجع وضع كننده نيز از اختيار لازم در اين زمينه برخوردار نبود نهايتاً به موجب دادنامه شماره 1046 ـ 1393/9/24 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري باطل گرديد. ثانياً: با تأمل در بند 18 مصوبه 1401/3/30 كميسيون نظارت شهرستان قم به ويژه بندهاي 1 و 2 ذيل عنوان الزامات طرح، هر اتحاديه موظف است تا 500 عضو، يك نفر بازرس متخصص و متعهد به كارگيري نمايد و برابر قسمت اخير بند 2 مصوبه فوق اتحاديه موظف است هزينه به كارگيري بازرس را در بودجه ساليانه خود پيش بيني نمايد. لذا مصوبه مورد اعتراض داراي دو قسمت مي باشد: 1 ـ به كارگيري يك نفر بازرس به ازاء هر 500 عضو اتحاديه: اين قسمت از مصوبه مورد اعتراض در حقيقت در راستاي ماده 50 و بند (چ) ماده 49 قانون نظام صنفي و بند 2 ماده 11 آيين نامه اجرايي تبصره 2 بند (ط) ماده 30 قانون ياد شده مي باشد. 2 ـ پيش بيني حقوق بازرس تعيين شده در بودجه اتحاديه ذيربط: اين قسمت منطبق بر ماده 15 آيين نامه اجرايي تبصره 2 بند (ط) ماده 30 قانون نظام صنفي مي باشد مضافاً اينكه متضمن ايجاد منبع جديد مالي براي اتاق اصناف يا اتحاديه صنفي نبوده و كاملاً متفاوت با مفاد تبصره 1 ماده 7 آيين نامه اجرايي ماده 45 قانون ياد شده ابطالي به موجب دادنامه 1046 ـ 1393/6/24 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مي باشد. در پايان با نظر به مراتب فوق رد شكايت مطروحه را خواستاريم." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/9/28 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً قانونگذار در ماده 30 قانون نظام صنفي كشور به بيان وظايف و اختيارات اتحاديه هاي صنفي پرداخته و در بند (ط) اين ماده نيز تشكيل كميسيون هاي رسيدگي به شكايات، حل اختلاف و بازرسي واحدهاي صنفي را پيش بيني كرده است و در ماده 2 آيين نامه اجرايي تشكيل كميسيون هاي اتحاديه صنفي (موضوع تبصره 2 بند (ط) ماده 30 قانون نظام صنفي) مصوب 1394/5/7 وزير صنعت، معدن و تجارت نيز كميسيون رسيدگي به شكايات، كميسيون حل اختلاف و كميسيون بازرسي واحدهاي صنفي پيش بيني شده و در مواد 5 الي 8 و همچنين ماده 11 آيين نامه مذكور هم وظايف اين كميسيون ها بيان شده و در ماده 15 آيين نامه مزبور نيز بودجه كميسيون و حق الزحمه اعضاي آن مورد اشاره قرار گرفته است. بنا به مراتب فوق و با توجه به اينكه در قانون نظام صنفي و آيين نامه اجرايي تشكيل كميسيون هاي اتحاديه صنفي مصوب سال 1394 درخصوص موضوع بازرسي واحدهاي صنفي ، بودجه و هزينه هاي مربوط به آن تعيين تكليف شده، بنابراين تعيين تكاليف مقرر در رديف 18 مصوبه مورخ 1401/3/30 كميسيون نظارت استان قم در زمينه نظارت و بازرسي خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين