رأي شماره 381870 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال اطلاق بخشنامه شماره 457255/80 مورخ 1401/5/11 معاون شهرسازي و معماري شهرداري تهران

شماره105714 - 1402/3/3 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140231390000381870 مورخ 1402/2/19 با موضوع: «اطلاق بخشنامه شماره 457255/80 مورخ 1401/5/11 معاون شهرسازي و معماري شهرداري تهران در مواردي كه با وجود اقدام به موقع شهروندان به دليل تأخير كاركنان شهرداري در محاسبه عوارض و خودداري آن ها از انجام وظايف خود در عمل حقوق اشخاص تضييع مي گردد ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يدالله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/2/19 شماره دادنامه: 140231390000381870 شماره پرونده: 0105714ـ 0105992 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: آقاي محمد محمدي و تشكل مردمي پيشگيري و مبارزه با فساد طرف شكايت: شهرداري تهران موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 457255/80 ـ1401/5/11 معاون شهرسازي و معماري شهرداري تهران و ابطال نامـه هاي شماره 545910/813 ـ 1401/6/5 و 613822/813ـ1401/6/19 سرپرست اداره كل تدوين ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازي و معماري شهرداري تهران گردش كار: شاكيان به موجب دادخواست ها و لوايح رفع نقص با متن مشابه ابطال بخشنامه شماره 457255/80 ـ1401/5/11 معاون شهرسازي و معماري شهرداري تهران و ابطال نامه هاي شماره 545910/813 ـ 1401/6/5 و 613822/813 ـ 1401/6/19 سرپرست اداره كل تدوين ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازي و معماري شهرداري تهران را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده اند كه: "بخشنامه شماره 457255/80 ـ 1401/5/11 معاون شهرسازي و معماري شهرداري تهران بنا به دلايل ذيل خلاف قانون است: اولاً ـ اثر بخشنامه ناظر به آينده است و نمي تواند عطف به ماسبق شود. ثانياً ـ دريافت مابه التفاوت عوارض جديد فاقد مجوز و مبناي قانوني است و حاصل تصميم يك جلسه دورهمي است. ضمناً كساني كه قبلاً پروانه شهرسازي را دريافت كرده اند وجوه عوارض را به صورت كامل پرداخت كرده اند و مشمول دريافت عوارض جديد نمي شوند. علاوه بر اين بخشنامه هاي مورد شكايت درباره آن دسته از پروانه هاي شهرسازي است كه داراي مهلت يك ساله براي اخذ پروانه ساخت يا مهلت اعتبار آنها براي اخذ پروانه ساخت از تاريخ 1398/12/1 به بعد بوده است در حالي كه پروانه شهرسازي شاكي از نوع دو مرحله اي و فاقد هرگونه مهلت بوده است. علت صدور بخشنامه كمك به شرايط سخت اقتصادي مردم و شرايط بحراني كرونا اعلام شده است ولي به جاي كمك به مردم اخذ عوارض هنگفت مطرح شده است. متعاقب استعلام وضعيت صدور پروانه از اداره كل تدوين ضوابط شهرداري، اداره كل مذكور طي شماره 545910/813 ـ 1401/6/5 اعلام مي دارد هرچند پروانه شهرسازي فاقد مدت اعتبار هست و مشمول بخشنامه جديد عوارض روز نمي شود ولي با توجه به اطلاع رساني مورخ 1399/12/4 شاكي مي بايست تا پايان سال 1399 براي اخذ پروانه ساخت اقدام مي نمود و اقدام ديگري متصور نيست. پس از پيگيري اداره كل تدوين پاسخ قبلي خود را اصلاح و از اعلام ابطال پروانه شهرسازي عدول و طي شماره 613822/813 ـ 1401/6/19 اعلام مي نمايد كه با اخذ مابه التفاوت عوارض حداكثر تا تاريخ 1401/6/31 اقدام شود كه متناقض پاسخ قبلي است. بنابراين بخشنامه مورخ 1401/5/11 به دليل غيرقانوني بودن و تصميمات اداري كه طي دو فقره نامه اعلام شده به دليل اعتبار امر مختومه «داشتن پروانه شهرسازي و پرداخت وجوه قانوني زمان صدور پروانه» قابل ابطال مي باشند. بنابراين بخشنامه شماره 457255/80 ـ1401/5/11 معاون معماري و شهرداري تهران كه مبادرت به افزايش عوارض پروانه هاي قبلي نموده است خارج از وظيفه و برخلاف قانون مي باشد (برخلاف بند 16 تبصره 4 ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي) و از طرفي درباره پروانه هاي شهرسازي مدت دار هست و تعميم دادن اين بخشنامه خلاف قانون به پروانه هاي فاقد مدت نيز خلاف ديگري هست كه در نظر اداره كل تدوين ضوابط شهرداري اعلام شده است." متن مقرره هاي مورد شكايت به شرح زير است: "الف ـ بخشنامه شماره 457255/80 ـ1401/5/11 معاونت شهرسازي و معماري شهرداري تهران شهرداران محترم مناطق 1 الي 22 موضوع: تمديد بند 8 سومين صورتجلسه هم انديشي مناطق 22 گانه مورخ 1400/10/6 تا تاريخ 1401/6/31 پيرو ابلاغيه شماره 80/1164074 ـ 1400/11/24، به پيوست نامه شماره 50/420190 ـ 1401/5/4 معاون هماهنگي و امور مناطق شهرداري تهران در خصوص تمديد مهلت بند 8 مصوبات سومين جلسه هم انديشي شهرداران مورخ 1400/10/6 تا تاريخ 1401/6/31 مبني بر «در ارتباط با صدور پروانه ساخت جهت پرونده هايي كه داراي پروانه شهرسازي بوده اند؛ ليكن با توجه به شيوع ويروس كرونا و طولاني شدن زمان بررسي پرونده ها در سازمان نظام مهندسي، كميته نما و ..... در مهلت مقرر يك ساله در پروانه شهرسازي موفق به اخذ پروانه ساخت نشده اند و به استناد تبصره الحاقي ماده 24 مصوبه شوراي اسلامي شهر تهران تحت عنوان «الحاقيه دوم به مصوبه بسته محرك در شرايط سخت اقتصادي و نيز در شرايط بحراني ناشي از گسترش ويروس كرونا» ضمن رعايت صرفه و صلاح شهرداري تهران تا تاريخ 1401/6/31، صدور پروانه ساخت براي پروانه هاي شهرسازي كه مهلت اعتبار آنها جهت اخذ پروانه ساخت از تاريخ 1398/12/1 به بعد بوده است ميسر گردد» جهت آگاهي و دستور اقدام لازم ارسال مي گردد. لذا شايسته است دستور فرماييد پرونده هاي مشمول اين بند بررسي و اقدامات زير در خصوص آنها صورت پذيرد: • در ارتباط با صدور پروانه ساخت پرونده هايي كه تا پايان سال 1400 مطابق با بند 8 مصوبات سومين جلسه انديشي شوراي شهرداران ابلاغي به شماره 80/1164074 ـ 1400/11/24 نسبت به پرداخت عوارض مابه التفاوت اقدام نموده و به علت تداخل با روزهاي پاياني سال موفق به اخذ پروانه نگرديده اند، اقدام لازم صورت پذيرد. عوارض متعلقه به پروانه هاي شهرسازي پرونده هاي مشمول اين بند كه در مهلت مقرر تا پايان سال 1400 اقدامي جهت محاسبه و پرداخت عوارض مشمول آنها صورت نپذيرفته است، به قيمت روز محاسبه و پس از كسر عوارض پرداختي پروانه يادشده، فرم اعلام عوارض غير سيستمي جهت ايجاد دستور دريافت دستي در سيستم جامع مالي با امضاي شخص شهردار منطقه معاونت مالي و اقتصاد شهري اداره كل تشخيص و وصول درآمد منعكس گردد. ـ معاون شهرسازي و معماري شهرداري تهران ب ـ نامه شماره 545910/813 ـ 1401/6/5 اداره كل تدوين ضوابط معاونت شهرسازي شهرداري تهران جناب آقاي مهندس ناظم رضوي شهردار محترم منطقه 20 موضوع: ملك به شماره پرونده 200069129 بازگشت به نامه شماره 52017949 مورخ 1401/5/26 و پيرو نامه شماره 8131221733 مورخ 1399/12/4 در خصوص صدور پروانه مساحت ملك به شماره پرونده 200069129 به آگاهي مي رساند: علي رغم عدم درج عبارت «اختيار پروانه شهرسازي جهت اخذ پروانه ساخت يك سال مي باشد» در چاپ پروانه شهرسازي شماره 200025322 مورخ 1397/6/6 و در توضيحات پروانه ياد شده، لكن با توجه به اطلاع رساني صورت گرفته وفق مفاد نامه شماره 8131221733 مورخ 1399/12/4 جهت صدور پروانه ساخت تا پايان سال 1399 اين كه پروانه شهرسازي موصوف مشمول مفاد بند 8 صورتجلسه هم انديشي شوراي شهرداران مورخ 1400/10/6 نمي گردد، اقدامي در خصوص صدور پروانه ساخت آن از طرف اين اداره كل متصور نمي باشد. ـ سرپرست اداره كل تدوين ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازي و معماري شهرداري تهران ج ـ نامه شماره 613822/813 ـ 1401/6/19 اداره كل تدوين ضوابط معاونت شهرسازي شهرداري تهران جناب آقاي مهندس ناظم رضوي شهردار محترم منطقه 20 موضوع: ملك به شماره پرونده 200069129 بازگشت به نامه شماره 520/20621 ـ 1401/6/8 و پيرو نامه شماره 545910/813 مورخ 1400/6/5 در خصوص صدور پروانه ساخت ملك به شماره پرونده 200069129، با عنايت به مفاد نامه عطفي مبني بر طولاني شدن روند پروانه ساخت به دليل ماندگاري در مراحل نظام مهندسي و كميته نما شايسته است دستور فرمائيد مطابق با ابلاغيه شماره 80/657255 ـ 1401/5/11 معاون شهرسازي و معماري در ارتباط با تمديد مهلت بند 8 مصوبات سومين جلسه هم انديشي شهرداران مورخ 1400/10/6 تا تاريخ 1401/6/31، ضمن لحاظ نمودن هرگونه عوارضي كه مازاد بر مصوبات شوراي اسلامي شهر تهران در خصوص افزايش سطح اشغال و تراكم ساختماني در زمان صدور پروانه شهرسازي 1397/6/6 در عوارض ملك لحاظ و محاسبه گرديده است، موضوع بررسي و اقدام لازم وفق ضوابط صورت پذيرد. ـ سرپرست اداره كل تدوين ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازي و معماري شهرداري تهران" در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس مركز حقوقي شهرداري تهران به موجب لايحه شماره 1378730 مورخ 1401/12/20 توضيح داده است كه: "به طور كلي شهرداري ها با هدف نظم بخشيدن به بناهاي در حال ساخت، مكلفند در پروانه هاي ساختماني صادره ضمن اعلام مهلت اعتبار پروانه جهت شروع عمليات ساختماني، نسبت به ثبت مهلت قانونـي لازم جهت اتمام عمليات ساختمانـي نيز اقـدام نمايند. در شهرداري تهران مباني تعيين اين ضوابط توسط شوراي اسلامي شهر تهران و معاونت شهرسازي و معماري تهيه و تدوين مي گردد. كما اينكه برابر مصوبه ابلاغي به شماره 160/2531/33579 ـ 1397/11/15 تحت عنوان «عوارض مجوز افزايش مهلت شروع و اتمام عمليات ساختماني» با استناد به بند 16 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدي و تبصره1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1387، شهرداري تهران مجاز است از ابتداي سال 1398 نسبت به صدور «مجوز افزايش مهلت شروع و اتمام عمليات ساختماني» و «انواع گواهي ساختماني» با اخذ عوارض به شرح ذيل اقدام نمايد. بديهي است عوارض نوسازي املاك مشمول اين مصوبه مطابق تبصره دوم ذيل ماده 29 قانون نوسازي و عمران شهري مصوب 1347 و اصلاحات بعدي آن محاسبه و اخذ خواهد شد.» برابر بند 3 ذيل ماده 1 همين مصوبه مهلت اعتبار پروانه ساختماني و مهلت شروع عمليات ساختماني را 12 ماه از تاريخ صدور پروانه تعيين نموده است و مدت اتمام عمليات ساختماني جهت پروانه هاي ساختماني تك مرحله اي و دو مرحله اي به طور مجزا تعيين نموده است. لذا بنا بر مصوبات و ضوابط پيش گفته در صورتي كه شهروندان بنا به دلايل مذكور (مشكلات ناشي از كرونا و طولاني شدن زمان بررسي پرونده ها در سازمان نظام مهندسي، كميته نما و ...) در مهلت مقرر يكساله در پروانه شهرسازي موفق به اخذ پروانه ساخت نشده اند، با توجه به اتمام مهلت پروانه هاي ياد شده، مالكين موظف به ثبت درخواست مجدد پروانه شهرسازي يا تخريب و نوسازي با ضوابط و مقررات جاري (طرح تفصيلي، عوارض و ...) و سير مجدد مراحل صدور پروانه بودند كه همانطور كه فوقاً نيز معروض گرديد اين مهم با توجه به نياز فعلي شهروندان موضوع جلسه هم انديشي شهرداران و بند 8 مصوبه مورخ 1401/10/6 گرديد. به موجب اين مصوبه ضمن رعايت صرفه و صلاح شهرداري تهران و تا پايان سال 1400 صدور پروانه ساخت براي پروانه هاي شهرسازي كه مهلت اعتبار آن ها جهت اخذ پروانه ساخت از تاريخ 1398/12/1 به بعد بوده است، ميسر است. شايان ذكر است با توجه به حجم بالاي پرونده هاي داراي اين مشكل، اين مهم طي ابلاغيه هاي شماره 80/1164074 ـ 1400/11/24 و 457255/80 ـ1401/5/11 معاونت شهرسازي و معماري جهت اجرا به شهرداري هاي مناطق ابلاغ شده است. بنابراين بر مصوبه مرقوم كه تأكيدي بر مصوبات پيشين است، ايرادي وارد نيست. چنانكه ملاحظه مي فرمايند اين بخشنامه داراي دو بخش مجزا است. صرفاً طبق بخش دوم اين بخشنامه براي آن دسته از پروانه هاي شهرسازي مشمول كه اقدامي جهت محاسبه و پرداخت عوارض متعلقه ننموده اند عوارض آنها به قيمت روز محاسبه و پس از كسر عوارض پرداختي، براي آن ها اقدام لازم صورت مي پذيرد. به عبارت بهتر و به رغم آنچه كه در دادخواست تقديمي اشاره شده است معاونت شهرسازي و معماري شهرداري تهران با صدور اين بخشنامه در صدد دريافت عوارض جديد و يا مازاد نمي باشد بلكه از آنجا كه پروانه هاي ساخت اين دسته از املاك بنا به دلايل ياد شده صادر نگرديده و بنابر فاصله زماني ياد شده بين دو پروانه ساخت و شهرسازي، صرفا ًعوارض پروانه ساخت بنا بر تغييرات جديد ايجاد شده در نقشه هاي ساختماني و يا به دليل عدم پرداخت عوارض ساختماني توسط متقاضيان مجدداً محاسبه و از ايشان اخذ مي گردد. بديهي است عوارض موصوف به هيچ عنوان داراي آيتم و عنوان جديدي جز آنچه در مصوبات شوراي اسلامي شهر تهران و يا ضوابط و مقررات شهرسازي عنوان شده است، نداشته و داراي مباني قانوني به شرح پيش گفته است. مضافاً اينكه بخشنامه مورد وصف اساساً درصدد تسري ضوابط مقرر به كليه املاك و يا پروانه هاي ساختماني صادر شده بنا بر روال عادي نمي باشد، بلكه مؤكداً اضافه مي نمايد اين بخشنامه با ذكر منابع قانوني اتخاذ تصميم در صدر بخشنامه، صرفاً جهت كمك به آن دسته از شهرونداني صادر شده است كه در زمان اعتبار ضوابط قانوني مربوط به صدور پروانه ساختماني در دو مرحله (پروانه شهرسازي و پروانه ساخت) موفق به اخذ پروانه ثانويه نشده اند، تا با پرداخت عوارض صدور پروانه ساختماني (همانند ساير املاك) از حقوق شهروندي خود بهره مند شوند." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/2/19 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي الف. برمبناي بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392، يكي از جهات رسيدگي به شكايات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آيين نامه ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و شهرداري ها و مؤسسات عمومي غيردولتي ناظر به موردي است كه مقررات مذكور به دليل خودداري دستگاه ها و نهادهاي موضوع اين بند از انجام وظايف خود موجب تضييع حقوق اشخاص شود. با توجه به حكم قانوني فوق و با عنايت به اينكه بر اساس بخشنامه شماره 457255/80 مورخ 1401/5/11 معاون شهرسازي و معماري شهرداري تهران مقرر شده است كه عوارض مربوط به پروانه هاي شهرسازي كه در مهلت مقرر اقدامي جهت محاسبه و پرداخت آنها نشده است، بايد به قيمت روز محاسبه و پرداخت گردند و اين حكم هم شامل فروضي است كه در آن تأخير در محاسبه و پرداخت از سوي شهروندان صورت مي گيرد و هم شامل مواردي است كه تأخير مزبور مستند به عملكرد كاركنان شهرداري است، بنابراين اطلاق بخشنامه شماره 457255/80 مورخ 1401/5/11 معاون شهرسازي و معماري شهرداري تهران در مواردي كه با وجود اقدام به موقع شهروندان به دليل تأخير كاركنان شهرداري در محاسبه عوارض و خودداري آن ها از انجام وظايف خود در عمل حقوق اشخاص تضييع مي گردد، مشمول حكم مقرر در بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 بوده و مستند بند قانوني مذكور ابطال مي شود. ب. براساس بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 رسيدگي به شكايات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آيين نامه ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و شهرداري ها و مؤسسات عمومي غيردولتي در مواردي كه مقررات مذكور به علّت مغايرت با شرع يا قانون و يا عدم صلاحيت مرجع مربوط يا تجاوز و يا سوء استفاده از اختيارات يا تخلّف در اجراي قوانين و مقررات يا خـودداري از انجـام وظايف مـوجب تضييع حقوق اشخاص مي شود، از جملـه صلاحيت ها و وظايف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري است. نظر به اينكه نامه هاي شماره 545910/813 مورخ 1401/6/5 و شماره 613822/813 مورخ 1401/6/19 سرپرست اداره كل تدوين ضوابط، نظارت و صدور پروانه معاونت شهرسازي و معماري شهرداري تهران درخصوص املاك مشخصي با شماره پرونده هاي معين صادر شده است، بنابراين نامه هاي مزبور واجد جنبه موردي است و از مصاديق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 محسوب نمي شود و قابل طرح و رسيدگي در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيست و جهت رسيدگي به شعبه ديوان عدالت اداري ارجاع مي گردد. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين