رأي شماره 178055 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال مصوبه هاي شماره 2/6096 /ش مورخ 1384/12/20 و 1798/98/5 /ش مورخ 1398/2/10 شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس تحت عنوان عوارض حق مشرفيت

شماره 0106704 - 1403/2/10 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390000178055مورخ 1403/1/28 با موضوع: «اطلاق مصوبات شماره 2/6096/ش مورخ 1384/12/20 و شماره 1798/98/5/ش مورخ 1398/2/10 شوراي اسلامي شهر مشهد كه تحت عنوان عوارض حق مشرفيت به تصويب رسيده، در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/1/28 شماره دادنامه: 140331390000178055 شماره پرونده: 0106704 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي رسول خاندان تبريزي با وكالت آقاي احمد اسدي طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس موضوع شكايت و خواسته: ابطال مصوبه هاي شماره 2/6096 /ش مورخ 1384/12/20 و 1798/98/5 /ش مورخ 1398/2/10 شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس تحت عنوان عوارض حق مشرفيت گردش كار: آقاي احمد اسدي به وكالت از شاكي به موجب دادخواستي ابطال مصوبه هاي شماره 2/6096 /ش مورخ 1384/12/20 و 1798/98/5 /ش مورخ 10/2/1398 شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه : " شهرداري مشهد با اجازه حاصله از مصوبات شوراي اسلامي شهر مشهد كه در ستون خواسته قيد شده است مبادرت به اخذ مبلغ 99 ميليون تومان از موكل بابت حق مشرفيت يا مرغوبيت نموده است در حالي كه مصوبه مذكور بر خلاف قانون بوده است و اخذ هرگونه وجهي از شهروندان بابت حق تشرف يا مرغوبيت به استناد قانون راجع به لغو حق مرغوبيت مصوب سال 1360 بر خلاف قانون مي باشد . شوراي نگهبان به استناد نامه شماره 3424 مورخ 1367/12/10 اخذ مبالغي تحت عنوان حق مشرفيت يا مرغوبيت از شهروندان را صراحتاً خلاف شرع اعلام نموده است . نمونه آراء صادره قبلي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در باب ممنوعيت اخذ عوارض مشرفيت يا مرغوبيت يا هر عنوان ديگري با همين مفهوم دادنامه شماره 42 ـ 1368/7/17 و 218 ـ 1387/4/9 و 961ـ 1401/5/25 مي باشد ." در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي وكيل شاكي ارسال شده بود، وي به موجب لايحه اي كه به شماره 2997 /101 مورخ 1402/3/9 ثبت دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شده اعلام كرده است كه: " الف ـ اخذ هرگونه وجهي از افراد عامه بدون مجوز قانوني و شرعي از مصاديق قاعده فقهي اكل المال بالباطل مي باشد و باطل و غير شرعي است كه اين موضوع در نامه شوراي نگهبان به شماره 3424 مورخ 1367/12/10 به صراحت آمده است و غير شرعي بودن اخذ اين گونه وجوه از مردم احراز گرديده است . ب ـ از طرف ديگر با عنايت به آراي ذكر شده از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مبني بر غيرقانوني بودن اخذ عوارض تمديد پروانه اخذ وجوه مذكور بر خلاف ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت سال 1380 نيز مي باشد. همچنين با توجه به حكم مقرر در تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب سال 1389 مبني بر ممنوعيت دريافت هرگونه وجه، كالا يا خدمات، مازاد بر حكم مقنن در قبال ارائه خدمات توسط مراجع مذكور در قوانين ياد شده، اخذ عوارض حق مشرفيت بدون ارائه هيچ گونه خدمتي از سوي شهرداري خلاف قانون است. لذا هيچ توجيهي براي اخذ اين وجوه پذيرفته نيست. در هر حال وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هرگونه وجه در قبال استفاده از تسهيلات و خدمات، اختصاص به قوه مقننه و يا مأذون از قبل قانونگذار دارد. به طور كلي ذكر اين نكته لازم است كه شوراي نگهبان در پاسخ به نامه شماره 18175/د ـ 41ـ 1383/6/29 رياست ديوان عدالت اداري طي نظريه شماره 9486 /30 /83 ـ 1383/11/7 چنين اظهار نظر مي كند «اجراي مصوبه ابطال شده و نيز تصويب مصوبه اي با همان مضمون و يا مبتني بر همان ملاكي كه موجب ابطال است مانند عدم وجود مجوز قانوني و بدون اخذ مجوز جديد بوده و برخلاف نظريه تفسيري شماره 1279 /21 /80 ـ 1380/2/18 شوراي نگهبان مي باشد.» همان طور كه ملاحظه مي گردد شوراي نگهبان صراحتاً اعلام نموده مصوبه جديد كه با همان مضمون مصوبه ابطال شده قبلي يا مبتني بر همان ملاكي كه موجب ابطال شده از تاريخ تصويب باطل بوده و فاقد اثر مي باشد. مگر نه اين است كه وفق صدر ماده 92 قانون ديوان عدالت اداري سال 1392 چنانچه مصوبه اي در هيأت عمومي ابطال شود، رعايت مفاد رأي هيأت عمومي در مصوبات بعدي الزامي است، از سوي ديگر مواد 301، 302، 303 قانون مدني و قاعده «اكل مال به باطل» از سوي شهرداري ها و شوراها بر موضوع حاكم است . ملك موكل اينجانب به مساحت 2700 متر مربع از گذشته در حاشيه بزرگراه به عرض 60 متر قرار داشته است كه موكل مقدار 840 مترمربع از زمين خود را به شهرداري واگذار مي كند و بدين ترتيب با احداث لاين كندرو به عرض 5 متر، ملك موكل در حاشيه لاين كندرو قرار مي گيرد و به همين دليل شهرداري براي اعطا پايانكار از موكل حق مشرفيت را اخذ نموده است كه اين اقدام برخلاف قانون بوده است چرا كه اولاً ملك موكل از قبل در حاشيه بزرگراه بوده و ملك وي تنها عقب نشيني داشته. لذا اين موضوع باعث ايجاد دوباره اخذ حق مشرفيت براي شهرداري نمي گردد و حق مشرفيت زماني است كه ملكي كه قبلاً در مجاورت خيابان نبوده با تعريض يا احداث راه و تخريب ملك مجاور آن در حاشيه قرار بگيرد و بر اثر اين همجواري با معبر اصلي و خيابان ارزش افزوده پيدا نمايد. لذا بر فرض صحت و قانوني بودن اخذ حق مشرفيت ملك موكل بنده از شمول دريافت اين عوارض خارج مي باشد ثانياً ملك موكل از حاشيه خيابان 60 متري به حاشيه خيابان 5 متري تنزل پيدا كرده است و هيچ گونه ارزش افزوده اي پيدا نكرده بلكه بالعكس موكل متضرر نيز شده است. لذا با توجه به مراتب فوق از محضرتان تقاضاي رسيدگي و صدور حكم مقتضي به شرح ستون خواسته را دارم ." متن مصوبه هاي مورد شكايت به شرح زير است : " الف ـ مصوبه شماره 2/6096 /ش مورخ 1384/12/20 شوراي اسلامي شهر مشهد عوارض حق مشرفيت شهردار محترم مشهد جناب آقاي مهندس بني هاشمي سلام عليكم با احترام، لايحه شماره 46815 /21 مورخ 1384/10/25 در ارتباط با عوارض حق مشرفيت در جلسه غير علني مورخ 3/11/1384 شوراي اسلامي شهر مطرح گرديد و به شرح زير به تصويب رسيد. لازم به ذكر است مصوبه مورد اشاره به موجب نامه شماره 1/91196 مورخ 1384/11/13 به تأييد استانداري محترم خراسان رضوي نيز رسيده است. بديهي است مصوبات قبلي در اين خصوص ملغي و عوارض جديد طبق ماده 16 آئين نامه اجرايي قانون تجميع عوارض از ابتداي سال 85 قابل وصول خواهد بود . ماده واحده: به شهرداري مشهد اجازه داده مي شود از مالكان كليه اراضي و املاكي كه براثر اجراي طرح هاي احداث تعريض، توسعه و اصلاح معابر و ميادين در بر گذر احداثي، اصلاحي، تعريض و يا توسعه واقع مي شوند براي يك بار در هنگام اجراي طرح هاي فوق، برابر بندهاي ذيل، عوارض حق مشرفيت دريافت نمايد . 1ـ عوارض حق مشرفيت عبارت است از P 5 به ازاي هرمتر مربع در باقيمانده پلاك در مسير (مشروط بر اينكه از 50 درصد ارزش افزوده ايجاد شده تجاوز ننمايد.) 2ـ چنانچه عوارض حق مشرفيت ملكي، بيش از غرامت مقدار در مسير بود باقيمانده عوارض حق مشرفيت در موقع انتقال يا صدور پروانه حسب مورد به نرخ زمان انتقال يا صدور پروانه به ميزان بدهي نامبرده اخذ گردد . 3ـ در صورتي كه مالكي كه ملك او در اولويت تحصيل حريم مي باشد و حاضر به توافق با شهرداري بوده به نحوي كه به جاي پرداخت بهاي ملك، معادل غرامت، تراكم و امتياز دريافت نمايد مي بايست عوارض حق مشرفيت معادل بند يك را تماماً به شهرداري پرداخت و يا معادل عوارض فوق از امتياز وي كسر گردد . 4ـ پلاك هايي كه وفق دستورالعمل كميسيون ماده پنج شوراي عالي شهرسازي و معماري از طريق دريافت امتياز نسبت به رعايت ميزان در مسير اقدام مي نمايند از پرداخت اين عوارض معاف مي باشند . 5 ـ املاك و اراضي كه دفعتاً و پس از اجراي طرح تعريض معابر بدون هيچ گونه خسارتي در حاشيه اين گونه معابر (يا بوستان هاي بيش از يك هكتار) قرار مي گيرد در هنگام تجديد بنا يا فروش (هر كدام كه زودتر اتفاق افتاده) مي بايست معادل مساحت پلاك هايي كه براساس حد نصاب تفكيك منطقه در حاشيه معبر جديد واقع مي شوند به ازاي هرمترمربع P 8 عوارض مشرفيت پرداخت نمايد.(مشروط بر اينكه از 50 درصد ارزش افزوده ايجاد شده تجاوز ننمايد.) تذكر: در اين مصوبه، منظور p در قبل از تعريض است. ـ رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد ب ـ مصوبه شماره 1798/98/5 /ش مورخ 10/2/1398 شوراي اسلامي شهر مشهد جناب آقاي كلائي شهردار محترم مشهد مقدس موضوع: اصلاح مصوبه شماره 2/6096 /ش مورخ 1384/12/20 سلام عليكم؛ با احترام، لايحه شماره 246250 /21 مورخ 1397/12/15 با موضوع اصلاح مصوبه شماره 2/6096 /ش مورخ 1384/12/20 (عوارض حق مشرفيت) در جلسه علني مورخ 1398/2/9 شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس مطرح شد و به شرح زير به تصويب رسيد . مصوبه شماره 2/6096 /ش مورخ 1384/12/20 (عوارض حق مشرفيت) شوراي اسلامي شهر به شرح زير اصلاح شد . ماده واحده (اصلاحي) شهرداري مشهد مقدس مكلف است از تاريخ ابلاغ قانوني اين مصوبه، از مالكان املاكي كه در اثر اجراي طرح هاي احداث، توسعه و تعريض معبر يا ميدان (توسط شهرداري) در حاشيه معبر اصلاحي قرار مي گيرد. عوارض بر حق مشرفيت برابر فرمول زير دريافت نمايد . 0.1 ) × A ـ = (0.12 عوارض بر حق مشرفيت V 1 = ارزش روز ملك قبل از تعريض (موضوع مصوبه شماره 15810/97 /ش مورخ 1397/9/20 ) V 2 = ارزش روز ملك قبل از تعريض (موضوع مصوبه شماره 15810/97 /ش مورخ 1397/9/20 ) A = طول بر پس از رعايت بر اصلاحي (متر) S = مساحت عرصه پس از رعايت بر اصلاحي (مترمربع) تبصره: مالكان املاكي كه مطابق مصوبات شوراي اسلامي شهر در خصوص املاك در مسير، از طريق دريافت امتياز، نسبت به رعايت ميزان در مسير، اقدام مي نمايند، مشمول پرداخت اين عوارض نمي شوند . بديهي است اين مصوبه با رعايت قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران لازم الاجراست. ـ رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس " در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب لايحه شماره 26943/1401/6 /ش مورخ 1341/12/20 توضيح داده است كه : " الف ـ پاسخ به اظهارات شاكي در خصوص غيرشرعي بودن اخذ عوارض بر حق مشرفيت 1ـ چند سال پس از تصويب قانون راجع به لغو حق مرغوبيت مصوب 1360/8/28 وزير وقت كشور طي نامه شماره 1085/1/3/34 ـ 1369/1/19 از محضر مقام معظم رهبري (مدظله العالي) در خصوص ممنوعيت يا جواز اخذ عوارض حق مشرفيت سوال كردند كه ايشان طي نامه شماره 1551 /1 ـ 1369/2/18 بدين شرح اعلام نظر فرمودند: «در اينكه ارزش افزوده ناشي از عبور خيابان از نزديكي يك ملك متعلق به صاحب آن ملك است نبايد هيچ شكي داشت. اما دولت يا شهرداري مي تواند در صورت تصويب مجلس يا هر مقام قانوني ماليات ببندد، هم بر اين ارزش افزوده و هم براي ملكي كه خيابان جديدي از آن عبور كند.» پس از آن مجدداً طي نامه شماره 100 /103451 /د41 - 1391/8/9 از محضر ايشان در خصوص مفهوم ماليات و مقام صالح به وضع آن پرسش شد كه مسأله به نظر فقهاي شوراي نگهبان احاله گرديد. نهايتاً به دنبال صدور نظريات متعارض شوراي نگهبان و توجهاً به حكم مقرر در بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مبني بر تأييد صحت اخذ عوارض بر ارزش افزوده اراضي و املاك ناشي از طرح هاي توسعه شهري، رياست ديوان عدالت اداري طي نامه شماره 9000 /210 /37605 /200 مورخ 1394/3/12 ، نظر نهايي فقهاي شوراي نگهبان را نسبت به اينكه آيا وضع و اخذ عوارض حق مشرفيت مغاير موازين شرع مي باشد يا خير، استعلام نمود كه وفق نامه شماره 1660 /102 /95 مورخ 1395/5/2 نظر فقهي نهايي اين شورا بدين شرح اعلام شد: «اخذ حق مشرفيت ـ كه همان حق مرغوبيت است ـ شرعاً حرام مي باشد ولي جعل عوارض بر اين حق ـ در فرض وجود حق جعل عوارض توسط مقنن ـ شرعاً مانعي ندارد.» بدين توضيح كه بين حق مشرفيت كه همان حق مرغوبيت و ارزش افزوده است و بين عوارض بر حق مشرفيت فرق است و اخذ حق مشرفيت حرام بوده ولي اخذ عوارض بر حق مشرفيت مانعي ندارد. ارزش افزوده در اينجا از اموال مالك است و مانند ساير اموال او جعل عوارض بر آن در صورت وجود مجوز قانوني محذوري ندارد. بنابراين شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس وفق اين نظر فقهي، «عوارض بر حق مشرفيت» را به صورت جعل عوارض بر ارزش افزوده طي مصوبه شماره 1798/98/5 /ش مورخ 1398/2/10 به تصويب رسانيده و بر اساس همين مصوبه در تاريخ 1399/1/10 مبلغ 063 /231 /994 ريال بابت عوارض بر حق مشرفيت از شاكي اخذ نموده است. بنابر توضيحات فوق، بديهي است مستندات شاكي در اين خصوص مربوط به پيش از اظهارنظر نهايي مشاراليه بوده است و لذا ادعاي ايشان مبني بر غيرشرعي بودن عوارض بر حق مشرفيت مردود مي باشد . 2ـ وفق قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها مصوب سال 1401 مجلس شوراي اسلامي كه به تأييد شوراي نگهبان نيز رسيده است و دستورالعمل اجرايي موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون ياد شده، «عوارض ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي عمران شهري» به عنوان يكي از عناوين عوارض قابل وصول توسط شهرداري ها تعيين گرديده است. در خصوص شاخص هاي تدوين اين عوارض، قانونگذار «ضريبي از ارزش افزوده ايجاد شده ناشي از اجراي طرح عمراني توسط شهرداري» و در خصوص ضوابط ترتيبات وصول اين عوارض قانونگذار ذكر نموده است: «اين عنوان عوارض از اراضي و املاكي كه بر اثر اجراي طرح هاي احداث يا تعريض معابر براي آن ها ارزش افزوده ايجاد مي گردد، حداكثر به ميزان 40 درصد ارزش افزوده ايجاد شده براي يك بار قابل وصول مي باشد.» بنابراين از آنجا كه اين عوارض در قوانين ملي و عناوين عوارض سال 1401 نيز به تصويب رسيده و مبناي اخذ عوارض شهرداري هاي كل كشور در سال 1402 مي باشد، هيچ شكي در شرعي و قانوني بودن عنوان آن وجود ندارد. ضمناً در همين قانون به صراحت قيد گرديده است كه شهرداري مي تواند «ضريبي از ارزش افزوده ايجاد شده ناشي از اجراي طرح عمراني توسط شهرداري» را به عنوان عوارض از مالك اخذ نمايد . 3ـ اشاره شاكي به مصوبات ابطال شده ساير شهرها در اين خصوص، اساساً قابل تسري به مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد نمي باشد؛ چرا كه آن آراء جنبه نسبي دارند و مصوبه معترض عنه در هيچ زماني توسط مرجع ذيصلاح ابطال نشده و داراي اعتبار و حيات حقوقي است . ب ـ پاسخ به اظهارات شاكي در خصوص ارزش افزوده پيدا نكردن ملك فرض شاكي در خصوص اينكه تعريض سبب ايجاد ارزش افزوده نمي شود مگر اينكه سبب شود، «ملكي كه قبلاً در مجاورت خيابان نبوده با تعريض يا احداث راه و تخريب ملك مجاور آن در حاشيه قرار بگيرد»، فرض صحيحي نيست. افزايش عرض معبر مي تواند سبب ارتقاء نقش معبر و ايجاد ارزش افزوده براي املاك مجاور گردد. اين موضوع در دستورالعمل اجرايي موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها نيز مورد تأكيد قرار گرفته است و در خصوص ترتيبات وصول اين نوع عوارض ذكر شده است، «بر اثر اجراي طرح هاي احداث يا تعريض معابر ارزش افزوده ايجاد گردد.»همچنين لازم به ذكر است طبق طبقه بندي سلسله مراتب شوراي عالي شهرسازي و ترافيك، ملك شاكي در مجاورت معبر «شرياني درجه يك ـ بزرگراه» قرار دارد و طبق ضوابط در اين راه ها سطح دسترسي حداقل و سهم حركت عبوري در حداكثر است و نيز بر اساس دفترچه معيارها، ضوابط و مقررات طرح جامع شهر مشهد، هرگونه دسترسي مستقيم سواره به بزرگراه ها و هرگونه پارك خودرو در حاشيه آن ممنوع است. بنابراين مي توان عنوان نمود در صورتي كه معبر كندرو ناشي از تعريض، در مجاورت ملك شاكي ايجاد نگردد، ملك ايشان قابليت دسترسي سواره از بر ملك در مجاور بزرگراه را ندارد. با احداث معبر كندرو ملك ايشان علاوه بر مزاياي استقرار در مجاورت معبر 100 متري (به جاي 60 متري)، امكان استفاده از معبر كندرو احداثي و دسترسي مستقيم سواره به ملك از حاشيه آن و حتي امكان پارك حاشيه اي خودرو را خواهد داشت. در نتيجه به واسطه اجراي طرح تعريض معبر و احداث كندرو، براي ملك ايشان ارزش افزوده ايجاد شده است . النهايه با عنايت به مراتب معنونه و مستندات مارالذكر صدور حكم شايسته مورد استدعاست ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/1/28 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي با توجه به اينكه قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102 /38310 مورخ 1402/6/13 در رابطه با جنبه شرعي مقررات مشابه مورد شكايت اعلام كرده است: «با استظهار اينكه مواد مورد شكايت به قرينه عنوان دو ماده و ساير مواد مذكور، عوارض بر حق مشرفيت است (مگر اينكه خلاف آن احراز شود) مواد مورد شكايت في نفسه خلاف شرع شناخته نشد، لكن اطلاق دريافت وجوه مذكور در مواردي كه علي رغم افزايش قيمت منطقه اي، قيمت ملك مورد نظر افزايش نداشته است و دخالت دادن افزايش ايجاد نشده در ملك در وضع عوارض بر آن مصداق، خلاف شرع است»، بنابراين در اجراي حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، اطلاق مصوبات شماره 2/6096 /ش مورخ 1384/12/20 و شماره 1798/98/5 /ش مورخ 1398/2/10 شوراي اسلامي شهر مشهد كه تحت عنوان عوارض حق مشرفيت به تصويب رسيده، در حد مقرر در نظريه مذكور فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري