رأي شماره 2283559 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: عدم تشخيص قابل طرح بودن فرع 1 از جزء (الف) و فرع 5 ازجزء (ب) قسمت 2-8 مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت در خصوص پرداخت 80 درصد مستمري متعلقه به تنها همسر، فرزند يا نواده بازمانده واجد شرايط، در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري

شماره0002395 - 1403/10/8 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390002283559 مورخ 1403/9/20 با موضوع: «فرع 1از جزء (الف) و فرع 5 از جزء (ب) قسمت 2ـ 8 مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت در خصوص پرداخت 80 درصد مستمري متعلقه به تنها همسر، فرزند يا نواده بازمانده واجد شرايط، قابل طرح در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تشخيص داده نشد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/9/20 - شماره دادنامه: 140331390002283559 شماره پرونده ها: 0002395,0002397،0002394،0002293،0002387،0002384،0002386 0002406،0002402،0002403،0002404،0002441،0002463،00024550002440،00024390002437،0002494 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: خانم ها سهيلا تميمي عرب زاده، هما خيري، صغري قشقايي، فروزان شكراللهي، مكيه قلعه گلابي، ناهيد محمدي اقدم، كوكب مشاوي، سارا كرمي، اكرم مالكي خاتوني، سهيلا اسمعيلي همامي، زهرا كشكي، بشرا موسوي شلحه، شهناز بازيار، شهين سعادت خواه، نسرين قنبري، طاهره حميد پور، زمزم حسين زاده رويس، صديقه امين رعايي جزئي طرف شكايت : وزارت نفت موضوع شكايت و خواسته: ابطال فرع 1 از جزء (الف) و فرع 5 از جزء (ب) قسمت 2 ـ 8 مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت در خصوص پرداخت 80 درصد مستمري متعلقه به تنها همسر، فرزند يا نواده بازمانده واجد شرايط گردش كار: شاكيان به موجب دادخواست ها و لايحه هاي تكميلي جداگانه اما با متن مشابه ابطال فرع 1 از جزء (الف) و فرع 5 از جزء (ب) قسمت 2 ـ 8 مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت در خصوص پرداخت 80 درصد مستمري متعلقه به تنها همسر، فرزند يا نواده بازمانده واجد شرايط را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده اند كه: "طرفين شكايت به استناد مقررات ملغي الاثر و فاقد اعتبار مندرج در فرع هاي (1) از جزء (الف) و (5) از جزء (ب) بخش 2 ـ 8 كتابچه «مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت» براي ساليان متمادي به جاي (100) درصد فقط (80) درصد مستمري متعله را به «تك همسر بازمانده» و «تنها فرزند يا نواده بازمانده واجد شرايط» پرداخت نموده است. هرچند طرفين شكايت بر اساس بخشنامه شماره م ت م س ا/159470 مورخ 1400/4/26 دبير شوراي اداري و استخدامي صنعت نفت، از مرداد ماه سال 1400 با پرداخت صد درصد مستمري به همسر تك بازمانده بازنشستگان متوفي اقدام خلاف قانون در خصوص پرداخت 80 درصد مستمري به همسر تك بازمانده متوفي را متوقف نمود. لكن اقدام غيرقانوني در خصوص پرداخت 80 درصد مستمري به تنها فرزند و نواده شرايط كماكان ادامه دارد. مضافاً اين كه مقررات پرداخت كامل مستمري بازنشستگان قبلاً در بخش 06ـ14 فصل چهاردهم «مجموعه مقررات اداري و استخدامي صنعت نفت» به تصويب شوراي اداري و استخدامي صنعت نفت رسيده بود و اساساً تصويب مجدد آن در شوراي مذكور با تأكيد بر پرداخت صد درصد مستمري از تاريخ ابلاغ به هيچ وجه موضوعيت نداشت. به استناد ماده (87) قانون استخدام كشوري مصوب 1345/3/31 و اصلاحات بعدي آن «تمام حقوق وظيفه يا حقوق بازنشستگي به تساوي بين وراث قانوني مستخدم تقسيم مي شود و سهم هر يك از وراث قانوني كه قطع مي شود به تساوي به سهام بقيه وراث افزوده مي شود». براساس تبصره اين ماده قانوني، «مقررات اين ماده در مورد افرادي كه قبل از اجرا شدن اين قانون فوت شده اند نيز لازم الاجراست.» از طرفي «مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت» هيچ جايگاه و تعريف مشخصي در اسناد بالادستي ندارد و مجموعه اي است كه در سال 1386 توسط تعدادي از كارشناسان با هدف گردآوري مجموعه مقررات بازنشستگي تهيه گرديد. اين مجموعه هيچ گاه به تصويب هيأت مديره شركت ملي نفت ايران/ شوراي اداري و استخدامي صنعت نفت نرسيده است و حتي پس از انتشار نيز هيچ گاه روزآمد نگرديده و امروز پس از گذشت حدود 14 سال بسياري از مفاد آن تغيير يافته لكن متأسفانه كماكان براساس مندرجات اين كتابچه عمل مي گردد. بسياري از مندرجات «مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت» ازجمله فرع هاي (1) از جزء (الف) و (5) از جزء (ب) بخش 2 ـ 8 كاملاً ملغي الاثر و فاقد اعتبار مي باشد و انطباقي با مقررات مندرج در «مجموعه مقررات اداري و استخدامي صنعت نفت» و مصوبات شوراي اداري و استخدامي صنعت نفت ندارد! در تبصره 1 بخش 2 ـ 8 «مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت» چنين عنوان شده است. «سهم هريك از بازماندگاني كه شرايط دريافت مستمري را از دست بدهد، مبلغ مذكور با توجه به درصدهاي فوق بين ساير بازماندگان واجد شرايط تقسيم خواهد شد.» مقررات مندرج در فرع هاي (1) از جزء (الف) و (5) از جزء (ب) بخش 2 ـ 8 كتابچه «مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت» در خصوص پرداخت 80 درصد از مستمري متعلقه در حق يك فرزند و همسر متوفي بازماندگان، در تناقض و تعارض آشكار با مفاد اين تبصره 1 مي باشد. لازم به ذكر است در زمان اشتغال كارمندان و تمام مقامات صنعت نفت به آنان مفاد بخش 06ـ14 فصل چهاردهم «مجموعه مقررات اداري و استخدامي صنعت نفت» به عنوان تنها مجموعه مقررات لازم الاجرا ابلاغ مي گردد: كه سهم همسران 80، هر فرزند واجد شرايط 30، سهم هريك از پدر، مادر، خواهر و برادر تحت تكلف 20 اعلام مي گردد. اما بعد از بازنشستگي و يا فوت بازنشسته، براي تضييع حقوق كارمندان و بازنشستگان و بازماندگان بر خلاف ابلاغيه هاي مذكور به مستندات و مجموعه مقرراتي ديگر نظير فرع هاي (1) از جزء (الف) و (5) از جزء (ب) بخش 2 ـ 8 «مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت» استناد و برخلاف قوانين و مقررات موضوعه 80 درصد از مستمري متعلقه را در حق يك فرزند و همسر متوفي بازماندگان پرداخت نمود! براساس بخش 06 ـ 14 فصل چهاردهم «مجموعه مقررات اداري و استخدامي صنعت نفت»، نسبت سهم مستمري ماهانه بازماندگان بازنشستگان متوفي: 80 سهم براي همسر (يا مجموع همسران)، 30 سهم براي هريك از فرزندان، 20 سهم براي هركدام از پدر يا مادر، خواهر و يا برادر (تحت تكفل در زمان حيات) تعيين گرديده است. نحوه اجراي ضوابط مندرج در بخش 06ـ14 فصل چهاردهم مجموعه مقررات اداري و استخدامي در صنعت نفت تا زماني كه تعداد بازماندگان 2 نفر يا بيشتر است كاملاً صحيح مي باشد لكن وقتي كه تعداد بازماندگان به يك نفر تنزل مي يابد، به جاي اين كه مجموع كل سهم را برابر با سهم اختصاص يافته به همسر بازمانده در نظر بگيرند، كل سهم را معادل 100 تلقي و بر اين اساس 80 درصد از مستمري را به تك بازمانده همسر پرداخت نموده و 20 درصد آن را بر خلاف ضوابط به نفع صندوق مصادره مي نمايند! به واقع مهم ترين علت عدم پرداخت مستمري كامل به تنها بازماندگان بازنشستگان متوفي در صنعت نفت، يكسان دانستن مفهوم سهم با مفهوم درصد ـ به طور كل ـ و برابر دانستن كل سهم با 100 وقتي فقط يك بازمانده وجود دارد ـ به طور اخص ـ مي باشد. هنگامي كه فقط يك همسر و يا يك فرزند به عنوان تك بازمانده وجود دارد مجموع كل سهم بازماندگان، به دليل عدم وجود هيچ بازمانده ديگر، دقيقاً با سهم همسر تك بازمانده برابر مي شود و نسبت سهم وي به كل سهم ها (يعني 80 تقسيم بر 80) برابر با 1 (يك) مي شود. اين بدين معني است كه بايد تمام مستمري به ميزان 100 درصد به تنها بازمانده پرداخت شود. همچنين استناد به دادنامه شماره 139 مورخ 1390/3/30 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بدين معنا نمي باشد كه كارمندان صنعت نفت در شمار مشمولين تأمين اجتماعي، استخدامي كشوري و يا قانون مديريت خدمات كشوري قلمداد شوند بلكه صرفاً براي خاطرنشان ساختن منطوق حاكم در پرداخت صد درصد مستمري به تنها بازماندگان بازنشستگان متوفي مي باشد. با عنايت به مراتب فوق اولاً: ترديدي وجود ندارد كه كارمندان صنعت نفت طبق موازين قانوني تابع مقررات خاص صنعت نفت موضوع ماده (10) قانون وظايف و اختيارات وزارت نفت مي باشند. ثانياً: خانواده كارمندان و بازنشستگان صنعت نفت نيز مشابه مشمولين ساير صندوق هاي بازنشستگي تحت حمايت قانون حمايت از خانواده مصوب 1391 كه از جمله قوانين آمره مي باشد؛ قرار دارند. ماده (48) قانون حمايت از خانواده به همه صندوق هاي كشوري، لشكري، تأمين اجتماعي و ساير صندوق هاي خاص ابلاغ گرديده است. به عبارت ديگر تمام صندوق هاي بازنشستگي صرف نظر از تفاوت در نظام هاي اداري و استخدامي، ملزم به رعايت الزامات اين ماده قانوني مي باشند. صندوق هاي بازنشستگي، پس انداز و رفاه كاركنان صنعت نفت نيز از جمله صندوق هاي خاص مي باشد كه مكلف به حمايت از خانواده در پرداخت مستمري به بازماندگان مي باشد. ثالثاً: به حكم مقرر در بند 4 ماده (48) قانون حمايت از خانواده اگر يكي از مستمري بگيران فوت شود يا فاقد شرايط استحقاقي دريافت مستمري گردد، سهم بقيه آنان با توجه به تقسيم بندي مذكور افزايش خواهد يافت و در هر حال بازماندگان بيمه شده از صد درصد مستمري بازماندگان متوفي استفاده خواهند نمود. علي هذا مقررات مندرج در فرع هاي (1) از جزء (الف) و (5) از جز (ب) بخش 2ـ 8 كتابچه «مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت» كه مبين پرداخت مستمري در حق يك فرزند و همسر متوفي به ميزان 80 درصد از مستمري بازماندگان متوفي مي باشد و در نتيجه بازماندگان متوفي از دريافت صد درصد مستمري استحقاقي متوفي محروم خواهند گرديد، خلاف حكم مقنن در قانون مذكور مي باشد. رابعاً: ماهيت و اعتبار قانوني «مجموعه مقررات اداري و استخدامي صنعت نفت» بر بند 4 ماده (2)، ماده (40) آيين نامه ماده (10) قانون وظايف و اختيار وزارت نفت، بخش 02ـ1 و قسمت 7ـ04ـ1 مجموعه مقررات اداري و استخدامي صنعت نفت استوار مي باشد در حالي كه «مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت» فاقد تعريف مشخص قانوني در اسناد بالادستي از جمله آيين نامه ماده (10) قانون وظايف و اختيارات وزارت نفت مي باشد. مضافاً با عنايت به ابلاغيه شماره 242176ـ20/2 مورخ 1395/5/26 وزير نفت در خصوص تصويب و ابلاغ آخرين «مجموعه مقررات اداري و استخدامي صنعت نفت» و تأكيد شوراي اداري و استخدامي صنعت نفت در بخش 06ـ1 فصل اول مجموعه مقررات اداري و استخدامي هرگونه مقررات مجري و مورد عمل در وزارت نفت و شركت هاي اصلي و فرعي تابعه و سازمان هاي ستادي مستقل كه مغاير با مقررات مندرج در «مجموعه مقررات اداري و استخدامي صنعت نفت» مي باشد، ملغي الاثر و فاقد اعتبار است و هيچ يك از مقامات و مسئولين نبايد تصميماتي اتخاد نمايند كه با مقررات اداري و استخدامي مندرج در اين مجموعه متناقض يا مغاير باشد. بنابراين فرع هاي (1) از جزء (الف) و (5) از جزء (ب) بخش 2ـ 8 كتابچه «مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت» با تبصره 1 بخش 2ـ 8 «مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت» و بخش 06ـ14 «مجموعه مقررات اداري و استخدامي صنعت نفت» مغاير مي باشد. خامساً: تنها مقررات معتبر و قابل استناد براي پرداخت مستمري بازماندگان مفاد بخش 06ـ14 «مجموعه مقررات اداري و استخدامي صنعت نفت» مي باشد و «تسهيم به نسبت» مبناي تعيين سهم هر يك از بازماندگان از كل مستمري بازنشسته متوفي مي باشد، «تسهيم به نسبت» يعني سهيم بودن در نسبت به طوري كه سهم هر كسي را با توجه به نسبت سهم او از كل سهم ها حساب كنيم، كل سهم ها نيز برابر است با مجموع سهم همه بازماندگان، بر اين اساس مجموع سهم همه بازماندگان با هر تركيبي اعم از يك بازمانده و يا بيشتر، هميشه با كل مستمري مساوي مي باشد. لذا از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به استناد بند 1 ماده (12)، مواد (13) و (88) قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1393 تقاضاي ابطال فرع هاي (1) از جزء (الف) و (5) از جزء (ب) بخش 2ـ 8 كتابچه «مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت» را دارد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "نامه شماره: 242176ـ20/2 - تاريخ: 1395/5/26 «ابلاغ مصوبه شوراي اداري و استخدامي صنعت نفت» مجموعه مقررات اداري و استخدامي حاضر مشتمل بر چهارده فصل به استناد ماده (20) آيين نامه نظام هاي اداري و استخدامي كاركنان صنعت نفت (موضوع ماده (10) قانون وظايف و اختيارات وزارت نفت ـ مصوب 1391/2/19 مجلس شوراي اسلامي) در جلسه مورخ 1395/3/18 شوراي اداري و استخدامي صنعت نفت مورد تأييد و تصويب قرار گرفت. تغييرات و اصلاحات بعدي مجموعه مقررات مذكور در چهارچوب موازين و اصول كلي آيين نامه فوق الاشاره منحصراً در شوراي اداري و استخدامي صنعت نفت مطرح و حسب مورد اتخاذ تصميم گرديده و ضمن درج در مجموعه مقررات به شركت ها اطلاع رساني خواهد شد. از تاريخ ابلاغ اين مجموعه مقررات (1395/5/26) كه همه صفحات آن توسط دفتر وزير مهرشده كليه اقدامات مرتبط با مقررات اداري و استخدامي در خصوص كاركنان صنعت نفت صرفاً در چهارچوب مجموعه مقررات پيوست قابل انجام بوده و هرگونه مقررات مجري و مورد عمل در وزارت نفت و شركت هاي اصلي و فرعي تابعه و سازمان هاي ستادي مستقل كه مغاير با مقررات ابلاغي پيوست مي باشد ملغي الاثر و فاقد اعتبار است. مديران عامل شركت ها و رؤساي سازمان هاي تابعه مسئول حسن اجراي موارد فوق بوده و نظارت مستمر بر حسن اجرا به عهده معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني است. ـ وزير نفت مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت ............................... 2 ـ 8 ـ ميزان و طرز تقسيم مستمري بازماندگان ميزان مستمري ماهانه قابل پرداخت بر اساس مقررات به بازماندگان واجد شرايط به شرح زير تقسيم و پرداخت خواهد شد. الف ـ همسر/همسران در صورتي كه بازماندگان واجد شرايط ديگري وجود نداشته باشد. (1) ـ يك همسر هشتاد (80) درصد مستمري متعلقه ........................... ب ـ همسر و فرزندان و والدين و ساير بازماندگان (5) ـ فرزند و يا نواده اي كه تنها بازمانده واجد شرايط باشد هشتاد (80) درصد مستمري" در پاسخ به شكايت مذكور، معاونت امور حقوقي و مجلس وزارت نفت به موجب لايحه شماره 74338 مورخ 1401/2/24 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "ماده 39 آيين نامه نظام هاي اداري و استخدامي صنعت نفت مقرر مي دارد: «به منظور نظارت بر حسن اجراي اين آيين نامه و تقويت اثر بخشي آن، رسيدگي و تصميم گيري در مورد طرح ها و پيشنهادات ارائه شده، انجام تغييرات و تعديلات مورد نظر مربوط به مقررات اداري و استخدامي صنعت نفت بر اساس موازين و مباني حاكم بر مفاد اين آيين نامه و همچنين ارائه پيشنهاد نهايي در خصوص تغيير و اصلاح مفاد آيين نامه حاضر بر اساس مفاد ماده 10 قانون شورايي متشكل از وزير نفت (رييس شورا)، معاون توسعه مديريت و سرمايه انساني رييس جمهور يا نماينده وي، مديران عامل چهار شركت اصلي و معاون توسعه سرمايه انساني و مديريت وزارت نفت به عنوان «شوراي اداري و استخدامي صنعت نفت» تشكيل مي گردد. لذا مصوبات صادره از شوراي اداري صنعت نفت در چهارچوب و موازين قانوني و ماده 10 وظايف و اختيارات وزارت نفت مي باشد. (اختياري به موجب قانون و مصوبات آن در حكم قانون است). در تأييد موارد فوق مزيد استحضار مفاد ماده (40) آيين نامه نظام هاي اداري و استخدامي صنعت نفت مقرر مي دارد: «مقررات اداري و استخدامي صنعت نفت كه تا تاريخ تصويب اين آيين نامه و در چهارچوب مفاد آن مجري و ملاك عمل بوده است. كماكان قابليت اجرا نخواهد داشت. تغييرات و اصلاحات بعدي مقررات مذكور در چهارچوب موازين و اصول كلي اين آيين نامه پس از تصويب در شوراي اداري و استخدامي موضوع ماده 39 فوق مجري مي گردد.» شايان ذكر است طي مصوبه شماره 242176ـ20/2 مورخ 1395/5/26 مجموعه مقررات اداري و استخدامي مشتمل بر چهارده فصل، به استناد ماده 40 آيين نامه نظام هاي اداري و استخدامي صنعت نفت (موضوع ماده 10 قانون وظايف و اختيارات وزارت نفت ـ مصوب 1391/2/19 مجلس شوراي اسلامي) در جلسه مورخ 1395/3/18 شوراي اداري و استخدامي صنعت نفت مورد تأييد و تصويب قرار گرفت. با استناد به موارد پيش گفته، در خصوص تسهيم مستمري ماهانه تك بازمانده موضوع ابلاغيه شماره م ت م س ا/159470 مورخ 1400/4/26 در شوراي اداري و استخدامي صنعت نفت مورد بررسي قرار گرفت و از تاريخ ابلاغ، ميزان مستمري تك بازمانده (صرفاً همسر) واجد شرايط در صورت تأييد مرجع مجاز مصرح در اساسنامه صندوق ها صد درصد (100 درصد) مي باشد. متعاقباً اين موضوع طي نامه شماره ت هـ م/173065 مورخ 1400/5/6 به تمامي شركت هاي تابعه ابلاغ گرديد. در خصوص خانم سهيلا تميمي عرب زاده طي نامه شماره 548590 مورخ 1400/12/28 موضوع اجرا شده و مابه التفاوت نيز از طريق صندوق ذي ربط پرداخت گرديده است، لذا موضوع شكايت شكات سالبه به انتفاء موضوع و در عمل منتفي مي باشد و لذا با توجه به تحصيل حاصل شدن خواسته، با استناد به بند (ج) ماده 53 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري تقاضاي رد شكايت مورد استدعاست." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/9/20 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي براساس بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 رسيدگي به شكايات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آيين نامه ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و شهرداري ها و مؤسسات عمومي غيردولتي در مواردي كه مقررات مذكور به علّت مغايرت با شرع يا قانون و يا عدم صلاحيت مرجع مربوط يا تجاوز و يا سوء استفاده از اختيارات يا تخلّف در اجراي قوانين و مقررات يا خـودداري از انجـام وظايف مـوجب تضييع حقوق اشخاص مي شود، از جملـه صلاحيت ها و وظايف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري است. با توجه به اين كه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري سابقاً و براساس دادنامه شماره 140109970905810767 الي 140109970905810783 مورخ 14014/21 خود اعلام كرده است كه تبصره 5 از قسمت 8 ـ3 مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت به دليل وضع مقررات بعدي توسط وزارت نفت در حال حاضر قابل استناد و اجرا نيست، بنابراين بر مبناي مفاد دادنامه مذكور، فرع 1 از جزء (الف) و فرع 5 از جزء (ب) قسمت 2ـ 8 مجموعه مقررات بازنشستگي كارمندان صنعت نفت نيز به دليل فقدان ماهيت الزام آور و قابل استناد از مصاديق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 محسوب نمي شود و رسيدگي به آن در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري قابل طرح نيست. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي