رأي شماره 2373346 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بند 9 مصوبه جلسه شماره 195 مورخ 1399/5/15 شوراي اسلامي شهر كرمانشاه

شماره 0300549 - 1403/10/15 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390002373346 مورخ 1403/10/4 با موضوع: «بند 9 مصوبه جلسه شماره 195 مورخ 1399/5/15 شوراي اسلامي شهر كرمانشاه در خصوص تعيين تكليف اراضي قولنامه اي (فاقد سند رسمي) از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مدير كل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/10/4 شماره دادنامه: 140331390002373346 شماره پرونده: 0300549 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر كرمانشاه موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 9 مصوبه جلسه شماره 195 مورخ 1399/5/15 شوراي اسلامي شهر كرمانشاه گردش كار: معاون حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 9130 مورخ 1403/1/18 اعلام كرده است كه: "بند (9) جلسه شماره 195 مورخ 1395/5/15 شوراي اسلامي شهر كرمانشاه مبني بر صدور پروانه ساختماني براي اراضي قولنامه اي از حيث انطباق با قانون در اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت كه نتيجه آن به شرح زير جهت استحضار و صدور دستور شايسته اعلام مي شود: 1 ـ شوراي اسلامي شهر كرمانشاه طي بند 9 جلسه شماره 195 مورخ 1395/5/15 ، لايحه شماره 101/7961 مورخ 1399/2/23 شهرداري كرمانشاه در خصوص اراضي قولنامه اي را مصوب نموده است. در لايحه مزبور به شهرداري كرمانشاه اجازه داده شده است كه در خصوص اراضي با سابقه ثبتي كه منشأ تصرفات متصرفان نيز قانوني است، ليكن به علت وجود حداقل يكي از موارد مندرج در قانون تعيين تكليف وضعيت ثبتي اراضي و ساختمان هاي فاقد سند رسمي صدور سند مالكيت مفروزي از طريق قوانين جاري براي آنها ميسور نمي باشد و اشخاص با اسناد عادي آنها را معامله نموده و يا بين وراث قانوني مالك اوليه تقسيم شده است. با رعايت شرايط 19 گانه پروانه ساختماني صادر نمايد لايحه شماره 101/7961 مورخ 1399/2/23 شهرداري كرمانشاه اشعار مي دارد: «به شهرداري كرمانشاه اجازه داده مي شود براي اراضي با سابقه ثبتي كه منشأ تصرفات متصرفان نيز قانوني است لكن به علت وجود حداقل يكي از موارد مندرج در قانون تعيين تكليف وضعيت ثبتي اراضي و ساختمان هاي فاقد سند رسمي، صدور سند مالكيت مفروزي از طريق قوانين جاري براي آنها ميسور نمي باشد و اشخاص با اسناد عادي آنها را معامله نموده و يا بين وراث قانوني مالك اوليه تقسيم شده است، به شرح و شرايط ذيل پروانه ساختماني صادر نمايد: 1 ـ اين لايحه براي زمين هايي كه در محدوده شهري و داراي كاربري مسكوني و قابليت تجاري مي باشد قابل اجرا است. 2 ـ تاريخ انجام معامله مندرج در برگ قولنامه بايستي پيش از تاريخ 1398/1/1 باشد. 3 ـ به منظور صدور پروانه ساختماني حداقل سه بر زمين (سه بعد از حدود اربعه زمين) بايستي تثبيت و تعيين تكليف شده باشد به عبارت ديگر اگر به معبر تعريف شده است معبر اجرا شده باشد و يا اگر به پلاك مجاور است احداث بنا انجام شده باشد به اين ترتيب: الف ـ براي اراضي كه بر اساس طرح تفصيلي مصوب داراي يك معبر دسترسي باشند الزاماً در دو حدود اربعه ديگر از زمين در وضع موجود احداث بنا انجام شده باشد. ب ـ براي اراضي كه براساس طرح تفصيلي مصوب داراي دو معبر دسترسي باشند، الزاماً هر سه معبر تثبيت و تعيين تكليف شده باشد. 4 ـ اخذ اقرارنامه و تعهد ثبتي از متقاضي پروانه مبني بر اين كه «متصرف قانوني و به عنوان مالكيت زمين مورد نظر بوده و در صورت هر گونه ادعا يا شكايت از ناحيه هر شخص حقيقي يا حقوقي (اعم از عمومي يا خصوصي) در كليه مراجع قانوني و قضايي و اداري شخصاً پاسخگو بوده و شهرداري هيچ گونه مسئوليتي نخواهد داشت. (فرم تعهدنامه براساس متن مصوبه شوراي عالي اداري به پيوست مي باشد.) 5 ـ متقاضي پروانه بايستي استشهاديه محلي ـ كه به امضاي حداقل چهار نفر از مالكين و مجاورين و عندالاقتضاء هيأت امناي مسجد محل و با شوراي اسلامي محله رسيده باشد ـ مبني بر تأييد تصرفات مالكانه متقاضي كه نشاني محل سكونت و كار شهود دقيقاً ذيل آن درج شده باشد ارائه نمايد. (فرم استشهاديه به پيوست مي باشد). 6 ـ نقشه دقيق محل مورد نظر با رعايت اصول مهندسي و يا استفاده از دستگاه GPS و يا قيد مختصات جغرافيايي موسوم به ( UTM ) به همراه سابقه نقل و انتقال زمين تا مرحله پلاك ثبتي و ملك پلاك ثبتي كه زمين مورد نظر در آن واقع شده توسط كارشناس رسمي دادگستري در رشته نقشه برداري و امور ثبتي تهيه و بعد از امضاء و مهر نقشه بردار مربوطه به پيوست تقاضانامه ارائه شود، در اين نقشه راه دسترسي زمين به خيابان يا معبر اصلي با قيد فواصل و مقياس دقيق بايستي درج شود. 7ـ چنانچه تاريخ مبايعه نامه ابرازي متقاضي بعد از 1398/9/1 باشد، داشتن كد رهگيري بنگاه معاملاتي تنظيم كننده مبايعه نامه الزامي است. 8 ـ استعلام از ادارات كل منابع طبيعي و راه و شهرسازي از حيث احتمال مالكيت دولت و نيز استعلام نوع زمين (موات و باير و داير) از كميسيون ماده 12 قانون زمين شهري قبل از صدور پروانه الزامي است. 9ـ رعايت ضوابط اداره كل ميراث فرهنگي و صنايع دستي و گردشگري الزامي است. 10 ـ تعيين فرجه زماني يك هفته اي براي اعلام پاسخ استعلام ادارات و دستگاه هاي ذي ربط و درج عبارت «عدم ارسال پاسخ در فرجه زماني يك هفته اي به منزله بلامانع بودن اقدام تلقي خواهد شد» در مكاتبات استعلام الزامي است. 11ـ مواردي كه قبلاً طي نامه شماره 4/41/45542 مورخ 1387/7/28 از معاونت امور عمراني استانداري ابلاغ گرديده به قوت خود باقيست. 12ـ در متن كليه پروانه هاي ساختماني عبارات زير با فونت درشت و جوهر قرمز رنگ درج شود: الف ـ صدور پروانه ساختماني هيچ گونه دلالتي بر تأييد مالكيت و تصرفات متقاضي ندارد. ب ـ در صورت ابلاغ هرگونه دستور توقف عمليات اجرايي از سوي مقامات ذي صلاح قضايي (دادسرا، دادگاه و ديوان عدالت اداري) شهرداري رأساً مي تواند ضمن تعليق پروانه صادره از ادامه عمليات اجرايي در هر مرحله كه باشد به نحو مقتضي جلوگيري كند و محدثات صورت گرفته به منزله ساخت و ساز غير مجاز بوده و پرونده به كميسيون ماده صد ارجاع خواهد شد. 13 ـ اخذ دو نسخه فتوكپي مصدق كليه قولنامه ها و مبايعه نامه ها و تقسيم نامه هاي ابرازي متقاضي و منضم آنها به پرونده مربوط به زمين الزامي است. 14 ـ همان گونه كه براي تراكم و سطح اشغال در كاربري مسكوني و تجاري برابر ضوابط طرح تفصيلي براي اراضي زير 1000 مترمربع اقدام مي شود. لذا براي اين گونه اراضي نيز با مساحت كمتر از 1000 مترمربع به شرح ذيل در شهرداري ذيل اقدام خواهد بود. الف ـ در كاربري مسكوني حداكثر سطح اشغال هر طبقه 60 درصد و حداكثر تراكم 120 درصد (دو طبقه و پيلوت) مي باشد. ب ـ در كاربري تجاري (قابليت تجاري) حداكثر تراكم يك طبقه و حداكثر سطح اشغال براي يك طبقه، برابر ضابطه مصوب تجاري مطابق مشخصات زمين مي باشد. 15ـ هرگونه تفكيك در خصوص اراضي فاقد سند رسمي فاقد وجاهت قانوني بوده و با متخلف برابر قانون برخورد خواهد شد. 16ـ صدور مجوز جهت اراضي قولنامه اي دو مرحله اي بوده و مرحله اول آن تحت عنوان پروانه شهرسازي (جهت پي كني) بوده و پس از اجرا و نبودن معارض پروانه اصلي صادر خواهد شد. 17ـ در خصوص رعايت موارد و ملاحظات قانوني (از جمله كليه رعايت جرائم، بلامانع آتش نشاني، رعايت تعريض و ... ) هر آن چه كه براي صدور پروانه املاك و اراضي داراي سند رسمي ملحوظ مي گردد براي اراضي قولنامه اي نيز الزامي است. 18ـ تصديق رسمي امضاي متقاضي و شهود در ذيل تقاضاي پروانه و استشهاديه تقديمي از سوي دفتر اسناد رسمي الزامي است. 19ـ در صورت وجود هرگونه ابهام يا اشكال در اعمال و تطبيق هر يك از بندهاي فوق، استعلام كتبي و موردي با ذكر دقيق مستندات ارائه شده از مديريت حقوقي و اجرائيات شهرداري الزامي است. بديهي است با ابلاغ اين دستورالعمل كليه دستورالعمل ها و بخشنامه ها و نامه هاي ابلاغي قبلي در خصوص صدور پروانه ساختماني به اراضي فاقد سند رسمي ملغي الاثر است.» 2 ـ مصوبه فوق الاشاره بنا به مراتب ذيل مغاير با قوانين و خارج از حدود اختيارات واضع مي باشد. چرا كه به استناد جزء (الف) بند 2 مصوبه سي و چهارمين جلسه مورخ 1371/8/13 شوراي عالي اداري شهرداري ها مكلفند حداكثر ظرف مدت هفت روز پس از دريافت فتوكپي مدارك مالكيت رسمي و ... مقدمات صدور پروانه ساختماني را از جمله بازديد محل و گزارش وضعيت موجود ملك، اعلام آمادگي تحويل نقشه هاي معماري و محاسباتي به متقاضي، فراهم نمايند و لايحه پيشنهادي مغاير با مصوبه مزبور مي باشد. همچنين هيأت عمومي ديوان عدالت اداري طي آراي شماره 846 مورخ 1387/12/11 با موضوع «ابطال مصوبه شماره 940/3 مورخ 1386/10/30 شوراي اسلامي شهر كامياران» و 9510090905800266 مورخ 1395/4/15 با موضوع ابطال مصوبه فرماندار شهرستان آبيك مبني بر صدور پروانه ساخت بر روي اراضي قولنامه اي صدور پروانه ساختماني براي اراضي قولنامه اي در محدوده شهر مغاير با مواد (22) و (46) قانون ثبت اسناد و املاك كشور مصوب سال 1326 و خارج از حدود صلاحيت و اختيارات شوراي اسلامي شهر مصرح در ماده (80) قانون تشكيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات و الحاقات بعدي اعلام شده است. شايان ذكر است؛ شوراي اسلامي شهر كرمانشاه به طور مشابه در سال 1398 طي تصويب بند 9 آيين نامه اجرايي شوراي معماري و شهرسازي و كميته فني شهرداري كرمانشاه به شهرداري مجوز صدور پروانه ساختماني داده است كه در اين خصوص نيز به واسطه شكايت بازرسي كل استان كرمانشاه، هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مبادرت به صدور دادنامه شماره 140009970905811074 مورخ 1400/4/8 داير بر ابطال بند 9 آيين نامه اجرايي مزبور متضمن صدور پروانه ساختماني براي اراضي قولنامه اي تحت شرايطي توسط شهرداري نموده است. بنا به مراتب فوق و از آن جا كه بند (9) جلسه شماره 195 مورخ 1399/5/15 شوراي اسلامي شهر كرمانشاه مبني بر صدور پروانه ساختماني براي اراضي قولنامه اي تحت شرايط 19 گانه توسط شهرداري با جزء (الف) بند 2 مصوبه سي و چهارمين 1371/8/13 شوراي عالي اداري، مواد (22) و (46) قانون ثبت اسناد و املاك كشور مصوب سال 1326 اصلاحات و الحاقات بعدي مغايرت داشته و به استناد آراي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره هاي 846 مورخ 1387/12/11 با موضوع «ابطال مصوبه شماره 940/3 مورخ 1386/10/30 شوراي اسلامي شهر كامياران»، 9510090905800266 مورخ 1395/4/15 با موضوع «ابطال مصوبه فرماندار شهرستان آبيك مبني بر صدور پروانه ساخت بر روي اراضي قولنامه اي» و 140009970905811074 مورخ 1400/4/8 مبني بر ابطال بندهاي 1، 2، 5، 6، 7، 8 و 9 آيين نامه اجرايي شوراي معماري و شهرسازي و كميته فني شهرداري كرمانشاه خارج از حدود صلاحيت و اختيارات شوراي اسلامي شهر مصرح در ماده (80) قانون تشكيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات و الحاقات بعدي دانسته شده است، فلذا در اجراي تبصره (2) بند «د» ماده (2) قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور و همچنين به استناد بند (1) ماده (12) و ماده (88) قانون ديوان عدالت اداري، ابطال بند (9) جلسه شماره 195 مورخ 1399/5/15 شوراي اسلامي شهر كرمانشاه، به صورت فوق العاده و خارج از نوبت در هيأت عمومي ديوان، از تاريخ تصويب مورد درخواست مي باشد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "معاونت محترم فني و شهرسازي با سلام و احترام، به پيوست تصوير لايحه شماره 7961/101 مورخ 1398/2/23 شهرداري كرمانشاه به شوراي محترم اسلامي شهر كرمانشاه و لايحه مصوب صورت جلسه يكصدو نود و پنجمين جلسه مورخ 1399/4/9 شوراي محترم جهت اطلاع و اقدام لازم به حضور ارسال گردد: بند 9 مصوب 195 دوره پنجم: لايحه شماره 1017961 مورخ 1399/2/23 شهرداري در خصوص لايحه پيشنهادي شهرداري درخصوص تعيين تكليف اراضي قولنامه اي (فاقد سند رسمي) مطرح و مورد موافقت قرار گرفت. نظريه فرمانداري در نامه شماره 7141/1/11396 مورخ 1399/4/23 بند 9: به دليل عدم ارائه مدارك و مستندات لازم اظهار نظر كارشناسي براي هيأت ميسور نمي باشد ضرورت دارد ضمن ارسال مدارك و مستندات نماينده مطلع شهرداري نيز جهت تبيين موضوع در جلسه هيأت شركت نمايند. نظريه جديد فرمانداري در نامه شماره 7141/1/14170 مورخ 1399/5/15 9 ـ به استناد بند 9 ماده 80 قانون شوراهاي اسلامي كشور مغايرت ندارد. ـ شهردار كرمانشاه" علي رغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به شوراي اسلامي شهر كرمانشاه تا زمان رسيدگي به پرونده در جلسه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري پاسخي از طرف آن مرجع واصل نشده است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/10/4 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً به موجب ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاك مصوب 1310/12/26 : «همين كه ملكي مطابق قانون در دفتر املاك به ثبت رسيد، دولت فقط كسي را كه ملك به اسم او ثبت شده و يا كسي را كه ملك مزبور به او منتقل گرديده و اين انتقال نيز در دفتر املاك به ثبت رسيده يا اين كه ملك مزبور از مالك رسمي ارثاً به او رسيده باشد، مالك خواهد شناخت» و براساس ماده 48 قانون ياد شده سندي كه مطابق مواد فوق بايد به ثبت برسد و به ثبت نرسيده، در هيچ يك از ادارات و محاكم پذيرفته نخواهد شد. ثانياً براساس آراء متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله دادنامه شماره 9510090905800266 مورخ 1395/4/15 و دادنامه شماره 140009970905811074 مورخ 1400/4/8 وضع مقرره درخصوص صدور پروانه براي اراضي قولنامه اي مغاير با قانون تشخيص و ابطال شده است. ثالثاً مستند به ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي شوراهاي اسلامي شهر فاقد هرگونه اختيار قانوني مبني بر تجويز صدور پروانه ساختماني براي شهرداري ها درخصوص اراضي قولنامه اي هستند. بنابراين با توجه به مراتب فوق، بند 9 مصوبه جلسه شماره 195 مورخ 1399/5/15 شوراي اسلامي شهر كرمانشاه خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين