رأي شماره 1189316 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع عدم ابطال بند 1 بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مديريت و منابع وزارت ورزش و جوانان در خصوص تعداد كارشناسان رسمي دادگستري به منظور تعيين قيمت پايه اجاره بها در اماكن ورزشي

مرجع تصويب: هيات عمومي ديوان عدالت اداري شماره ويژه نامه: 1730 چهارشنبه،3 آبان 1402 سال هفتاد و نه شماره 22891 تاريخ دادنامه: 1402/5/10 شماره دادنامه: 140231390001189316 شماره پرونده: 0200225 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت: وزارت ورزش و جوانان موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 1 بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مديريت و منابع وزارت ورزش و جوانان گردش كار: معاون حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 412813 مورخ 1401/12/24 اعلام كرده است كه : احتراماً بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مديريت و منابع وزارت ورزش و جوانان از جهت انطباق با قانون در اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت كه نتيجه آن به شرح ذيل جهت اقدام شايسته قانوني به حضور اعلام مي‌شود؛ به موجب تبصره 4 ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مقرر شده است: «تعيين ميزان اجاره و قيمت‌گذاري كليه اموال منقول و غيرمنقول در واحدهاي مشمول اين بند با لحاظ نمودن كاربري آن‌ها بر اساس متوسط نظر سه نفر كارشناس رسمي دادگستري صورت مي‌گيرد» و به موجب بند (الف) ماده 7 آيين نامه اجرايي ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (مصوب 1388/6/24 هيأت وزيران) مقرر شده است: «ميزان اجاره و قيمت‌گذاري ساختمان‌ها در واحدهاي مشمول اين آيين نامه با لحاظ نمودن كاربري آن‌ها بر اساس متوسط نظر سه نفر كارشناس رسمي دادگستري تعيين مي‌شود» اين در حالي است كه : بر اساس بند 1 بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مديريت و منابع وزارت ورزش و جوانان، ادارات كل تابعه براي سالن‌هاي فاقد تأسيسات برخلاف تبصره 4 ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و بند (الف) ماده 7 آيين نامه اجرايي، مبني بر اخذ نظريه سه نفر كارشناس رسمي دادگستري، نسبت به اخذ نظريه يك كارشناس رسمي براي تعيين قيمت پايه اجاره بهاء حكم شده است . بنا به مراتب بند 1 بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مديريت و منابع وزارت ورزش و جوانان مغاير تبصره 4 ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و بند (الف) ماده 7 آيين نامه اجرايي و خارج از اختيارات قانوني واضع تشخيص و ابطال آن (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) در هيأت عمومي ديوان مورد درخواست مي‌باشد ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " بند 1 بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مديريت و منابع وزارت ورزش و جوانان « در خصوص تعداد كارشناسان رسمي دادگستري به منظور تعيين قيمت پايه اجاره بها در اماكن ورزشي با توجه به استعلام صورت گرفته از اداره كل حقوقي و املاك در اين خصوص و جوابيه واصله به شماره 52/16211/د مورخ 1397/10/20 مقرر شد ادارات كل ورزش و جوانان استان‌ها به منظور كاهش هزينه‌ها و تسريع در انجام فرايند اخذ نظريه كارشناسي در قيمت‌گذاري اماكن حسب مورد و با توجه به موضوع مورد اجاره نسبت به اخذ نظريه يك كارشناس رسمي دادگستري و در مورد مجتمع‌ها يا اماكن داراي واحدها، تأسيسات و مستحدثات عديده ورزشي بنا به تشخيص مدير كل يا مرجع صالح از هيأت سه نفره كارشناس استفاده نمايد. ضمناً كارشناس يا كارشناسان مي‌بايست از طريق مكاتبه با كانون كارشناسان رسمي دادگستري يا مركز مشاوران حقوقي، وكلا و كارشناسان قوه قضائيه انتخاب شوند »." در پاسخ به شكايت مذكور، مدير كل حقوقي و املاك وزارت ورزش و جوانان به موجب لايحه شماره 52/2463/ص مورخ 1402/2/27 توضيح داده است كه : " به استحضار مي‌رساند : به موجب مفاد بند (د) ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، در اجراي بند (ب) ماده 64 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي، دستگاه‌هاي اجرايي مجازند مراكز و واحدهاي خدماتي، اجتماعي و رفاهي موجود يا نيمه تمام خود را به صورت اجاره به اشخاص حقيقي و حقوقي واگذار نمايند . استناد سازمان بازرسي كل كشور در موضوع متنازع فيه، ماده فوق‌الذكر بوده و اين در حالي است كه بخشنامه معترض‌عنه از اساس متكي به ماده 5 قانون الحاق 2 و آيين نامه اجرايي آن ( مصوب هيأت وزيران) صادر شده و از آنجا كه در مفاد ماده 5 قانون الحاق 2 و آيين‌نامه اجرايي آن، تعرضي به مسأله تعداد كارشناس يا كارشناسان نشده است، بنابراين به نظر مي‌رسد با اكتفا به قدر متيقن و از آنجا كه تعيين قيمت پايه بر اساس نظريه يك كارشناس رسمي دادگستري نيز ميسر است لذا بخشنامه مذكور از اين لحاظ مغايرت با قوانين و مقررات لازم‌الرعايه ندارد. فارغ از اين توضيحات، مفاد بخشنامه راجع به ارزيابي قيمت مجتمع‌ها يا اماكن داراي واحدها و تأسيسات عديده، ارجاع امر به هيأت سه نفره كارشناسي را پيش‌بيني نموده است كه از اين حيث با نظر سازمان بازرسي كل كشور همگام است. نكته حائز اهميت اينكه شاكي، در دادخواست تقديمي خود اعلام ننموده كه اجراي بخشنامه مورد شكايت، چه حقي از اشخاص حقيقي و يا حقوقي تضييع نموده يا تظلمي به ايشان وارد كرده كه تقاضاي ابطال آن را نموده‌اند . شايان ذكر است ماده 88 قانون تنظيم كه مستند دعوي سازمان بازرسي كل كشور مي‌باشد در سال 1380 مورد تصويب قرار گرفته ليكن ماده 5 قانون الحاق 2 كه اساس تنظيم بخشنامه اين وزارت مي‌باشد در سال 1393 مورد تصويب قرار گرفته و آخرين تصميم هيأت وزيران به ترتيبي است كه در اين ماده مقرر گرديده و به عنوان قانون مؤخر مورد ملاك و عمل قرار مي‌گيرد . ماده 64 قانون برنامه سوم توسعه كه مبناي صدور مجوز اجاره اماكن دولتي در ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت بوده است، در برنامه چهارم تنفيذ و از برنامه‌هاي پنجم و ششم توسعه حذف شده است . از اين رو ابتداي برنامه پنجم توسعه (سال 1390) عملاً اجاره اماكن دولتي وفق ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت انجام نمي‌شده و مجوز اجاره اماكن به صورت ساليانه در قوانين بودجه پيش‌بيني يا وفق ماده 43 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت انجام مي‌شده است . مضافاً اينكه ماده 5 آيين نامه اجرايي ماده 43 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت نيز مقرر داشته «ميزان اجاره بهاء با توجه به كاربري آن‌ها و بر اساس قيمت عادله روز به تشخيص كارشناس رسمي دادگستري تعيين خواهد شد .» همانگونه كه به استحضار رسيد در سال 1393 و با تصويب قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، دستگاه‌هاي اجرايي از جمله وزارت وزارت ورزش و جوانان وفق مفاد اين قانون مجاز به اجاره اماكن متعلق به خود به بخش غيردولتي شدند و از سال 1393 عملاً اجاره اماكن دولتي به استناد ماده 5 قانون الحاق 2 انجام مي‌شود و نه ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت؛ ضمن اينكه در ماده 5 قانون الحاق 2 و آيين نامه اجرايي آن، هيچ تكليفي براي دولت مبني بر تعيين اجاره بهاي پايه اماكن، توسط كارشناس يا كارشناسان رسمي دادگستري پيش‌بيني نشده است . به ترتيبي كه گذشت در هيچ يك از قوانين و مقررات مذكور الزامي براي تعيين قيمت معاملات دولتي توسط كارشناسان رسمي دادگستري وجود ندارد مگر اينكه موضوع به صورت خاص در قوانين همچون ماده 43 (يك كارشناس رسمي دادگستري) و ماده 88 (سه كارشناس رسمي دادگستري) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت تصريح شده باشد . علي ايحال با عنايت به مراتب معنونه فوق و با توجه به نسخ ضمني موضوع اجاره ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و اجاره اماكن دولتي از سال 1393 به استناد ماده 5 قانون الحاق 2 و عدم الزام دستگاه‌هاي اجرايي در اين قانون به اخذ نظر كارشناس يا كارشناسان رسمي دادگستري در تعيين اجاره بهاي اماكن لذا بديهي است كه بند يك بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاونت توسعه مديريت و منابع اين وزارت، نه تنها مغاير با قوانين و مقررات نبوده بلكه با ايجاد تكليف براي واحدهاي ورزشي استان خود در كسب نظر كارشناس يا كارشناسان رسمي دادگستري، صرفاً ابزاري براي نظارت بر عملكرد ادارات كل استاني ايجاد نموده كه در برگيرنده صرفه و صلاح دولت مي‌باشد و با توجه به قوانين و مستندات پيش‌گفته تقاضاي ابطال بند يك بخشنامه معترض‌عنه، فاقد وجاهت قانوني و محكوم به رد مي‌باشد ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/5/10 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي اولاً براساس بند (د) ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب سال 1380 مقرر گرديده بود: «در اجراي بند (ب) ماده (64) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران دستگاه هاي مشمول اين ماده مجازند مراكز و واحدهاي خدماتي، اجتماعي و رفاهي موجود و يا نيمه تمام خود را به صورت اجاره به اشخاص حقيقي و حقوقي موضوع بند (الف) واگذار نمايند» و به موجب تبصره 4 همين بند: «تعيين ميزان اجاره و قيمت‌گذاري كلّيه اموال منقول و غيرمنقول در واحدهاي مشمول اين بند با لحاظ نمودن كاربري آنها براساس متوسط نظر سه نفر كارشناس رسمي دادگستري صورت مي‌گيرد» و لذا براساس اين تبصره ميزان اجاره و قيمت‌گذاري اموال منقول و غيرمنقول صرفاً براساس متوسط نظر سه نفر كارشناس رسمي دادگستري تعيين مي‌شود و مزايده‌اي در اين خصوص برگزار نمي‌گردد. ثانياً براساس ماده 5 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب سال 1393 مقرر شده است: «به دستگاه هاي اجرايي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري اجازه داده مي‌شود واحدهاي خدماتي و رفاهي و مجتمع‌هاي فرهنگي، هنري و مازاد ورزشي را از طريق برگزاري مزايده به اشخاص صاحب صلاحيت بخش‌هاي خصوصي، تعاوني، شهرداري‌ها و دهياري‌ها با اولويت بخش تعاوني در شرايط برابر و در اماكن ورزشي در شرايط مساوي با اولويت فدراسيون هاي ورزشي، رده‌هاي مقاومت بسيج و هيأت‌هاي ورزشي استاني و شهرستاني به صورت اجاره واگذار نمايد. نظارت بر كاربري و استانداردهاي بهره‌برداري و خدمات‌رساني اين مؤسسات و همچنين رعايت حقوق مصرف‌كننده به عنوان بخشي از قرارداد في مابين برعهده دستگاه اجرايي مربوط است...» و لذا براساس اين ماده قيمت اجاره واحدهاي خدماتي و رفاهي و مجتمع هاي فرهنگي، هنري و مازاد ورزشي متعلّق به دستگاه‌هاي اجرايي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري از طريق برگزاري مزايده و پيشنهاد بالاترين قيمت صورت مي‌گيرد. بنا به مراتب مذكور و با عنايت به اينكه بخشنامه معترض‌عنه مستند به ماده 5 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب سال 1393 صادر شده و براساس ماده فوق برخلاف تبصره 4 بند (د) ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب سال 1380 قيمت اجاره واحدهاي خدماتي و رفاهي و مجتمع هاي فرهنگي، هنري و مازاد ورزشي متعلّق به دستگاه‌هاي اجرايي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري از طريق برگزاري مزايده و پيشنهاد بالاترين قيمت تعيين مي‌گردد و نه صرف متوسط نظر سه نفر كارشناس رسمي دادگستري و در اين حالت براي تعيين قيمت پايه جهت برگزاري مزايده ضرورتي به اخذ نظر سه كارشناس وجود ندارد و قيمت نهايي و ملاك اجاره اموال دولتي براساس پيشنهادات ارائه شده در مزايده تعيين مي‌گردد و در ماده 5 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب سال 1393 نيز قانونگذار حكم خاصي را درخصوص تعداد كارشناسان تعيين‌كننده قيمت اجاره مورد تصويب قرار نداده و با اين وصف حكم تبصره 4 بند (د) ماده 88 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب سال 1380 به موجب ماده 5 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب سال 1393 در موارد مغايرت نسخ شده است، لذا بند 1 بخشنامه شماره 2/29303/ص مورخ 1397/11/15 معاون توسعه مديريت و منابع وزارت ورزش و جوانان در راستاي رعايت صرفه و صلاح دولت و كاهش هزينه‌هاي آن بابت انجام امور كارشناسي و مستند به ماده 5 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب سال 1393 كه قانون حاكم بر امر اجاره واحدهاي خدماتي و رفاهي و مجتمع‌هاي فرهنگي، هنري و مازاد ورزشي متعلّق به دستگاه هاي اجرايي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري است، صادر شده و خارج از حدود صلاحيت‌هاي مرجع صادركننده آن نيست و ابطال نشد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم‌گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري