راي شماره 447752 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري، با موضوع: عدم ابطال تبصره 2 ماده 4 تصويب نامه شماره 241670/ت 59793هـ مورخ 1401/12/27 هيات وزيران

شماره دادنامه: 140431390000447752 تاريخ دادنامه: 1404/2/23 شماره پرونده : 0301338 مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي مجيد قرباني لاچواني طرف شكايت: نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته: ابطال تبصره 2 ماده 4 تصويب نامه شماره /241670ت 59793هـ مورخ 1401/12/27 هيات وزيران گردش كار: شاكي به موجب ابطال تبصره 2 ماده 4 تصويب نامه شماره /241670 ت 59793هـ مورخ 1401/12/27 هيات وزيران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: " 1- هيات وزيران در تاريخ 1401/12/27 تصويب نامه شماره 241670/ت 59793هـ را براساس اختيار حاصل از ماده 27 قانون ماليات بر ارزش افزوده تصويب كرده است. در ماده 27 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوّب 1400 صرفاً جهت تعيين معيارهاي سطح آلايندگي واحدها به هيات وزيران صلاحيت و اختيار اعطاء شده است؛ نه براي تعيين ضمانت اجراي تكليف خوداظهاري و ساير تكاليف مقرر در تبصره 2 ماده 4 تصويب نامه مورد شكايت. افزون به اين، آنچه در تبصره 2 ماده 4 تصويب نامه مزبور درج شده است، نه مصداق وضع تصويب نامه براي «انجام وظايف اداري» است، نه مصداق وضع تصويب نامه براي «تأمين اجراي قوانين» است و نه از مصاديق وضع تصويب نامه براي «تنظيم سازمان هاي اداري» محسوب مي شود. 2- در تبصره 2 ماده 4 تصويب نامه، مرجع تصويب كننده با تجاوز از حدود اختيار اعطاء شده به موجب ماده 27، براي «تكليف خود اظهاري» و دو تكليف ديگر ضمانت اجرا مقرر كرده است. عوارض مذكور در اين تبصره همان عوارض مندرج در ماده 27 قانون ماليات بر ارزش افزوده 1400 است كه به آن «عوارض سبز» گويند. اين عوارض طبق ماده 27 به عهده واحدهاي آلاينده است. شرط لازم براي تحميل آن بر واحدهاي آلاينده اين است كه بدواً سازمان حفاظت محيط زيست بر اساس شاخص هاي آلايندگي واحد موردنظر را آلاينده تشخيص دهد، سپس تشخيص سازمان كتباً به واحد مورد نظر ابلاغ گردد و مهلتي متعارف براي رفع آلايندگي به واحد صنعتي اعطاء شود؛ اگر در اين مهلت واحد مزبور آلايندگي را رفع نكند بر اساس ماده 27 قانون ملزم به پرداخت عوارض سبز است. در تبصره 2 ماده 4 تصويب نامه، هيات وزيران بدون آن كه مجوز قانوني وجود داشته باشد، دامنه عوارض سبز را توسعه داده و با عنوان ضمانت اجرا براي تكليف خود اظهاري و دو تكليف ديگر، آن دسته از واحدهاي صنعتي را كه بعد از تصويب شدن مصوبه فوق از عمل به تكليف خود اظهاري به هر دليل اجتناب كرده اند، بدون هر مقدمه اي ملزم به پرداخت عوارض سبز دانسته است. به اين ترتيب در تبصره مذكور حكمي حتي شديدتر از آنچه در خود قانون آمده است، مقرر شده؛ همان طور كه بيان شد طبق ماده 27 قانون ماليات بر ارزش افزوده 1400 واحد آلاينده در صورتي مشمول عوارض سبز است كه بعد از اخطار سازمان در مهلت مقرر آلايندگي را رفع نكند، در حالي كه بر اساس تبصره مزبور واحد صنعتي به محض عدم اجراي تكليف خود اظهاري و ساير تكاليف بدون آن كه نيازي به ارسال اخطاريه از جانب سازمان و دادن مهلت معقول براي عمل به تكليف باشد، مشمول «عوارض سبز» است. 3- حكم مقرر در تبصره 2 ماده 4 تصويب نامه فوق مخالف است با ممنوعيت مقرر در ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده 1387. لازم است ذكر شود با وجود تصويب و لازم الاجرا شدن قانون ماليات بر ارزش افزوده 1400، ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده سال 1387 نسخ نشده است. طبق بند 1 ماده 55 قانون ماليات برارزش افزوده مصوب 1400، حكم مقرر در ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده 1387 به قوّت خود باقي و هنوز لازم الاجرا است. با توجه به نكات فوق تصويب تبصره 2 ماده 4 تصويب نامه شماره 241670/ت 59793هـ مورخ 1401/12/27 خارج از حدود اختيارات هيات وزيران و مخالف با ماده 27 قانون ماليات برارزش افزوده 1400، ماده 50 قانون ماليات برارزش افزوده 1387 و اصل 138 قانون اساسي است؛ لذا با استناد به اصل 170 قانون اساسي و مواد 12 و 13 قانون ديوان عدالت اداري، ابطال تبصره مذكور از تاريخ تصويب را از آن مرجع عالي استدعا دارد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: " تصويب نامه شماره 241670/ت 59793هـ تاريخ 1401/12/27 وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي- وزارت صنعت، معدن و تجارت وزارت كشور- وزارت امور اقتصادي و دارايي- وزارت نفت سازمان حفاظت محيط زيست- سازمان ملي استاندارد ايران هيات وزيران در جلسه 1401/12/21 به پيشنهاد كارگروه متشكل از نمايندگان سازمان حفاظت محيط زيست و وزارتخانه هاي بهداشت، درمان و آموزش پزشكي، صنعت، معدن و تجارت، كشور و امور اقتصادي و دارايي (سازمان امور مالياتي كشور) و به استناد اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و ماده (27) قانون ماليات بر ارزش افزوده- مصوب 1400- معيارهاي تعيين سطح آلايندگي واحدهاي توليدي صنعتي، معدني و خدماتي آلاينده را به شرح زير تصويب كرد: معيارهاي تعيين سطح آلايندگي واحدهاي توليدي، صنعتي، معدني و خدماتي آلاينده ..................................... ماده 4- عدد شاخص آلايندگي واحدهاي مشمول نصب سامانه پايش بر خط يا انجام خوداظهاري مستند به ارايه نتايج حاصل از پايش، به شرح جدول زير محاسبه مي شود: نحوه تعيين شاخص آلايندگي واحد ..................................... تبصره 2- واحدهايي كه از انجام خوداظهاري، ارايه اطلاعات الزامي يا ايجاد امكان نمونه گيري و آزمايش در مهلت مقرر استنكاف مي كنند، در اولين دوره بعد از تصويب اين آيين نامه، مشمول پرداخت عوارض با نرخ نيم درصد (0/5%)، دوره دوم مالياتي مشمول پرداخت عوارض با نرخ يك درصد (1%) و از دوره سوم به بعد مشمول پرداخت عوارض با نرخ يك و نيم درصد (1/5%) خواهند شد. ....................... - معاون اول رييس جمهور" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رييس جمهور) به موجب لايحه شماره 55241/175225 مورخ 1403/11/15 ، نامه هاي شماره 91/150278 مورخ 1403/8/19 وزارت امور اقتصادي و دارايي و 12090 مورخ 1403/5/30 سازمان ملّي استاندارد ايران را به پيوست ارسال كرده است كه متن نامه ها به شرح زير مي باشد: الف: سرپرست معاونت امور حقوقي و مجلس وزارت امور اقتصادي و دارايي به موجب لايحه شماره 91/150278 مورخ 1403/8/19 ، به پيوست نامه شمار ه /200/15721 ص مورخ 1403/8/9 رييس كل سازمان امور مالياتي كشور را ارسال كرده است كه خلاصه متن آن نامه به شرح زير است: " شاكي مدعي است؛ اولاً مقرره فوق بر خلاف ماده (27) قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1400، كه صرفاً اختيار تعيين معيارهاي سطح آلايندگي واحدها را به هيات وزيران اعطاء كرده است، براي تكليف خوداظهاري و استنكاف از ارايه اطلاعات الزامي يا ايجاد امكان نمونه گيري و آزمايش در مهلت مقرر، ضمانت اجرا پيش بيني نموده است. ثانياً در مقرره مورد شكايت بر خلاف ماده (50) قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوّب 1387، مبادرت به وضع عوارض بدون مجوز قانوني شده است. اين در حالي است كه؛ تلقّي شاكي بر اين است كه ماهيت جزء معترضٌ عنه، ضمانت اجرا براي برخي مؤديان است. در حالي كه با مداقه در ماده 27 قانون ماليات بر ارزش افزوده: 1- اولاً عبارت «.... براساس معيارهايي نظير شدّت، مدّت نوع و مكان آلايندگي ......» با ذكر كلمه «نظير» معيارها را حصري ندانسته و با تمثيلي دانستن آن به عنوان مثال از چهار معيار ذكر نام كرده است و ممنوعيّت براي وضع معيار جديد لحاظ نكرده است . 2- ثانياً با ذكر عبارت «مكان آلايندگي» در ماده (27) قانون فوق الذكر در كنار سه معيار ديگر، به طور صريح «مكان آلايندگي» به عنوان معياري براي تعيين نرخ عوارض سبز شناخته شده است و طبعاً مكان آلايندگي غيرقابل رصد كه امكان بازرسي را فراهم ننمايند، از خطر (ريسك) آلايندگي بالاتري به نسبت مكان هايي كه امكان بازرسي از آنها فراهم مي شود (مكان هاي قابل رصد)، برخوردار هستند و وضع نرخ متفاوت جهت عوارض سبز اين مكان ها كاملاً موجه مي باشد. بنابراين لحاظ عنوان معيار «مكان آلايندگي» از صلاحيت هاي مصرّح قانوني براي تعيين ميزان نرخ عوارض سبز تلقّي مي شود." ب: معاون توسعه مديريت امور حقوقي و مجلس سازمان ملّي استاندارد ايران به موجب لايحه شماره 12090 مورخ 1403/5/30 به طور خلاصه توضيح داده است كه: " 1- در دادخواست مطروحه اشاره شده است كه حدود صلاحيت هيات وزيران بر اساس ماده 27 قانون ماليات بر ارزش افزوده، صرفاً تعيين معيارهاي سطح آلايندگي واحدها مي باشد، در حالي كه مطابق صراحت ماده 27 قانون اخير الذكر علاوه بر صلاحيت هيات وزيران در تصويب معيارهاي تعيين سطح آلايندگي؛ تشخيص واحدهاي توليدي، صنعتي، معدني و خدماتي آلاينده نيز به سازمان محيط زيست واگذار شده است. در واقع هم تعيين، هم تشخيص و احراز معيارهاي سطح آلايندگي در حيطه صلاحيت اجزاء قوه مجريه مي باشد . 2- در دادخواست اشاره شده است هيات وزيران با تجاوز از حدود اختيار خود به موجب ماده 27 قانون ماليات بر ارزش افزوده در مصوبه خود براي «خود اظهاري» ضمانت اجرا مقرر نموده است؛ در حالي كه مطابق تبصره 4 ماده 11 قانون هواي پاك، كلّيه مراكز، واحدهاي صنعتي و توليدي حسب تشخيص سازمان محيط زيست مكلّف به نمونه برداري و اندازه گيري آلودگي هوا در فاصله زماني ممكن و در چهارچوب «خود اظهاري» شده اند . همچنين واحدهاي توليدي، صنعتي، معدني و خدماتي آلاينده، در اجراي تبصره (11) ماده 27 قانون ماليات بر ارزش افزوده را به منظور ارتقاي كمّي و كيفي پايش هاي محيط زيست و كاهش عوامل آلوده كننده و مخرب ملزم به اجراي طرح «خود اظهاري» محيط زيست هستند. چنان كه واحدهاي مشمول مكلّفند اظهارنامه آلايندگي (عوارض سبز) مربوط به دوره مالياتي را ظرف مهلت مشخص را ارايه نمايند. در واقع عدم خود اظهاري واحدهاي توليدي، صنعتي، معدني و خدماتي در فاصله زماني مقرر نيز به منزله عدم رعايت مهلت زماني تعيين شده موضوع ماده 27 قانون ماليات بر ارزش افزوده قابل ارزيابي بوده و بر اساس معيارهاي قانوني در نظر گرفته شده در همين ماده قانوني، نظير شدّت، مدّت، نوع و مكان آلايندگي با نرخ هاي قانوني، مشمول عوارض سبز مي باشد. بنابراين بر خلاف موضوع مطروحه در دادخواست نه تنها هيات وزيران از صلاحيت هاي قانوني خود عدول نداشته است، بلكه ضمانت اجراي ماده قانوني اخيرالذكر در خود قانون مزبور در نظر گرفته شده است." هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/2/23 با حضور رييس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است. راي هيات عمومي براساس ماده 27 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب سال 1400: «واحدهاي توليدي، صنعتي، معدني و خدماتي آلاينده كه به تشخيص سازمان حفاظت محيط زيست، حدود مجاز و استانداردهاي زيست محيطي را رعايت نمي كنند، در صورتي كه در مهلت زماني كه توسط سازمان مزبور براي آنها تعيين مي شود، نسبت به رفع آلايندگي خود اقدام ننمايند، براساس معيارهايي نظير شدّت، مدّت، نوع و مكان آلايندگي با نرخ هاي نيم درصد، يك درصد و يك و نيم درصد به مأخذ فروش كالا يا خدمات، مشمول عوارض سبز مي شوند. اين حكم در مورد كلّيه واحدهاي آلاينده اعم از واحدهاي معاف و غيرمعاف، صادراتي و واحدهاي مستقر در مناطق آزاد تجاري - صنعتي و مناطق ويژه اقتصادي جاري است. معيارهايي كه در تعيين سطح آلايندگي واحدها، مبناي عمل سازمان محيط زيست قرار مي گيرد، حداكثر سه ماه پس از لازم الاجرا شدن اين قانون، توسط كارگروهي متشكل از نمايندگان سازمان حفاظت محيط زيست و وزارتخانه هاي بهداشت، درمان و آموزش پزشكي، صنعت، معدن و تجارت، كشور و امور اقتصادي و دارايي (سازمان) تهيه مي شود و به تصويب هيات وزيران مي رسد...» نظر به اين كه حكم تبصره 2 ماده 4 آيين نامه معيارهاي تعيين سطح آلايندگي واحدهاي توليدي، صنعتي، معدني و خدماتي آلاينده (موضوع تصويب نامه شماره 241670/ت 59793هـ مورخ 1401/12/27 هيات وزيران) مبني بر اين كه: «واحدهايي كه از انجام خوداظهاري، ارايه اطلاعات الزامي يا ايجاد امكان نمونه گيري و آزمايش در مهلت مقرر استنكاف مي كنند، در اولين دوره بعد از تصويب اين آيين نامه، مشمول پرداخت عوارض با نرخ نيم درصد (0/5%)، دوره دوم مالياتي مشمول پرداخت عوارض با نرخ يك درصد (1%) و از دوره سوم به بعد مشمول پرداخت عوارض با نرخ يك و نيم درصد (1/5%) خواهند شد.» در چهارچوب ماده 27 قانون ماليات بر ارزش افزوده در راستاي تعيين معيارهاي شمول عوارض سبز بر مكان آلايندگي به تصويب رسيده، در حدود اختيارات هيات وزيران وضع شده و با قانون نيز مغايرتي ندارد و ابطال نشد. اين راي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است./ احمدرضا عابدي رييس هيات عمومي ديوان عدالت اداري