رأي شماره 3358866 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال ماده 9 تصويب نامه شماره 242034/ت59490هـ - 1401/12/27 هيأت وزيران

شماره دادنامه: 140231390003358866 تاريخ دادنامه: 1402/12/22 شماره پرونده: 0200262 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي بهمن زبردست طرف شكايت: نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 9 تصويب نامه شماره 242034/ت59490هـ-1401/12/27 هيأت وزيران گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال ماده 9 تصويب نامه شماره 242034/ت59490هـ-1401/12/27 هيأت وزيران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: " وفق ماده 45 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1400 «دولت موظف است از محل منابع حاصل از ماليات دريافتي سهم خود موضوع ماده 7 اين قانون، سالانه مجموع كمك هاي نقدي پرداختي به هر فرد تحت پوشش نهادهاي حمايتي را علاوه بر ساير افزايش هاي سنواتي، حداقل معادل نرخ ماليات بر ارزش افزوده افزايش داده و به منظور جبران ماليات دريافتي به افراد مذكور پرداخت نمايد. بر اين اساس دولت موظف است كه الف) كمك نقدي پرداختي به نيازمندان تحت پوشش را به اضافه افزايشي، حداقل معادل نرخ ماليات بر ارزش افزوده، بابت جبران ماليات بر ارزش افزوده دريافتي از آنان هنگام خرج كردن اين كمك پرداخت كند و ب) معادل همين افزايش جبراني را هم عيناً به ديگر نيازمنداني كه تحت پوشش نيستند پرداخت نمايد كه، ماليات بر ارزش افزوده مخارجشان، تا سقف كمك دولت به افراد تحت پوشش، جبران گردد. با توجه به تعيين مبلغ كمك جبراني بابت ماليات بر ارزش افزوده، آيين نامه اجرايي اين ماده هم بايد تنها «شامل چگونگي شناسايي اشخاص نيازمند و نحوه حمايت از آنها» و نه تعيين ميزان كمك جبراني مذكور باشد. با اين همه در آيين نامه اجرايي تصويب شده، علاوه بر «چگونگي شناسايي اشخاص نيازمند و نحوه حمايت از آنها»، مذكور در مواد 4 و 7 آيين نامه ساز و كار پيچيده اي هم جهت تعيين مبلغ كمك جبراني مربوط به ماليات بر ارزش افزوده نيازمندان غير تحت پوشش، بر مبناي تراكنش هاي بانكي مقرر شده از حيث تعيين مبلغي غير از آنچه مقنن در ماده 45 قانون ماليات بر ارزش افزوده مقرر نموده، يعني حداقل معادل نرخ ماليات بر ارزش افزوده مجموع كمك هاي نقدي پرداختي به هر فرد تحت پوشش نهادهاي حمايتي، هم اساساً مغاير اين ماده است. همچنين از آنجا كه در هر حال بخشي از مخارج همه افراد به صورت نقدي پرداخت مي شود و تراكنش هاي بانكي مربوط به خريد الزاماً نشان دهنده كل مخارجشان نيست و اينكه با توجه به سكونت شمار زيادي از نيازمندان در مناطق دور افتاده، نبود پوشش اينترنت يا قطعي مقطعي آن و عدم استفاده همه فروشندگان كالا و ارائه دهندگان خدمات از دستگاه كارتخوان، بخش بيشتري از مخارج آنان نقدي است. لذا تعيين ميزان كمك جبراني، بر اساس تراكنش هاي خريد قطعاً موجبات تضييع حقوق قانوني ايشان را فراهم خواهد كرد. جداي از اين ايراد كلي آيين نامه و مغايرت آن با قانون با توجه به آن كه بخشي از مخارج اعضاي هر خانوار نقدي است، لذا تعيين سقف حداكثر مقرر در ماده 9 آيين نامه نيز از جهت تعيين سقفي غير از آنچه مقنن در ماده 45 قانون ماليات بر ارزش افزوده مقرر نموده هم خلاف قانون بوده، هم موجبات تضييع بيشتر حقوق قانوني نيازمندان غير تحت پوشش سه دهك آخر را فراهم خواهد كرد. لذا بر اساس مجموع اين دلايل، درخواست ابطال از زمان تصويب حكم ماده 9 تصويب نامه مورد شكايت را در خصوص تعيين مبلغ كمك جبراني مربوط به ماليات بر ارزش افزوده نيازمندان غير تحت پوشش بر مبناي تراكنش هاي بانكي، به جاي مبلغ مقرر شده در ماده 4 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1400 همچنين تعيين سقف براي آن به دليل مغايرت با ماده مذكور و خروج از حدود اختيار قانوني دارم. " متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: " تصويب نامه شماره 242034/ت59490هـ-1401/12/27 ماده 9 - ميزان تراكنش هاي قابل قبول جهت بازپرداخت ماليات بر ارزش افزوده موضوع اين آيين نامه به اشخاص مشمول حداكثر به ميزان ميانگين خريد كالا و خدمات خانوار دهك سه است.- معاون اول رئيس جمهور " در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت به موجب لايحه شماره 51255/88550-1402/5/23 به طور خلاصه توضيح داده است كه: " ماده 45 قانون ماليات بر ارزش افزوده متضمن آن است كه در آيين نامه اجرايي، اولاً چگونگي شناسايي اشخاص نيازمندي كه تحت پوشش نهادهاي حمايتي نيستند، مشخص شود كه در اين خصوص ساز و كارهايي در مواد 2 تا 6 آيين نامه پيش بيني شده است و البته در ماده 4 بر اين نكته نيز تأكيد شده كه اشخاص نيازمند موضوع اين آيين نامه «جزو سه دهك پايين از جمعيت كشور قرار دارند.» ثانياً نحوه برخورداري اين اشخاص از حمايت موضوع اين ماده يعني برخورداري از دريافت حداقل معادل نرخ ماليات بر ارزش افزوده مشخص گردد. بر خلاف ادعاي شاكي مبني بر اينكه قانونگذار اجازه تعيين مبلغ كمك جبراني مربوط به ماليات بر ارزش افزوده نيازمندان غير تحت پوشش را به دولت نداده، عبارت «نحوه حمايت از آنها» صراحتاً بيانگر اين است كه قانونگذار به دولت تكليف نموده كه در آيين نامه اجرايي، نحوه برخورداري اين اشخاص از حمايت موضوع اين ماده را مشخص نمايد و بر همين اساس در ماده 7 آيين نامه دولت نحوه اجراي اين مهم را مشخص نموده و با توجه به اينكه در مورد اين دسته از افراد برخلاف دسته اول موضوع ماده 45 قانون ماليات بر ارزش افزوده كه مجموع كمك هاي پرداختي به آنها مشخص مي باشد، معياري از سوي قانونگذار تعيين نشده آن را درمقام اثباتي تابع دو مبناي نرخ مؤثر ماليات بر ارزش افزوده دهك هاي مورد نظر و مجموع تراكنش هاي قابل قبول هر خانوار مشمول نموده است. لذا اقدام دولت مغايرتي با قانون نداشته و خارج از حدود اختيارات نبوده و درخواست ابطال ماده 9 آيين نامه كه موضوع شكايت قرار گرفته نيز در همين راستا خالي از وجه به نظر مي رسد. در ماده مورد شكايت دولت قائل به اين شده كه با توجه به اطلاعات درآمد- هزينه خانوار، پيش بيني آن است كه خانوار دهك سه تا ميزان مشخصي در هر سال هزينه نمايد كه طبق تبصره 1 ماده 9 وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي سقف تراكنش قابل قبول براي دهك سه جمعيت كشور را به صورت سالانه از اطلاعات درآمد - هزينه خانوار مركز آمار ايران استخراج مي نمايد و چنانچه خانوارهايي كه در سه دهك پايين جمعيت كشور قرار دارند، از ميانگين خريد كالا و خدمات خانوار دهك سه، بيشتر تراكنش داشته باشند، اين بدان معنا خواهد بود كه دهك آن خانوار افزايش يافته و در نتيجه بايد از مشمولين آيين نامه كه طبق ماده 4 آيين نامه تعريف شده اند، خارج شود. از اين رو برخلاف ادعاي شاكي اولاً قانونگذار شناسايي اشخاص نيازمند را به آيين نامه اجرايي واگذار نموده و بر اين اساس دولت اشخاص مشمول حمايت ماده 45 قانون ماليات بر ارزش افزوده را سه دهك پايين جمعيت كشور دانسته و ثانياً نحوه حمايت را هم به آيين نامه محول نموده كه در اين باره دولت نحوه حمايت را تابع شرايط مذكور در ماده 7 و تبصره هاي آن دانسته و لذا ادعاي شاكي داير بر اينكه اقدام دولت مبني بر تعيين سقف حداكثر تراكنش قابل قبول از جهت تعيين سقفي غير از آنچه كه مقنن در ماده 45 قانون ماليات بر ارزش افزوده مقرر نموده خلاف قانون است و موجبات تضييع بيشتر حقوق قانوني نيازمندان غير تحت پوشش سه دهك آخر را فراهم خواهد كرد، خالي از وجه است و سقف حداكثر مقرر در ماده 9 آيين نامه در چارچوب اختيار قانوني دولت تعيين شده و معياري موجه و عقلايي براي تشخيص شمول يا عدم شمول عنوان شخص نيازمند موضوع حمايت مقرر در ماده 45 قانون است كه با توجه به ماده 4 آيين نامه سه دهك پايين جمعيت كشور تعريف شده است. اين نكته را هم نبايد از نظر دور داشت كه دولت بر خلاف ادعاي شاكي در جهت حفظ حقوق اين دسته از افراد عمل نموده و اگر تراكنش ها را به اعتبار متن دادخواست شاكي اعم از تراكنش هاي از طريق پايانه فروش (دستگاه هاي پوز) و درگاه هاي پرداخت اينترنتي متصل به شبكه شاپرك و تراكنش هاي خارج از اين دو طريق تعريف مي نمود، چه بسا اشخاص با ميزان تراكنش كمتري به سقف مقرر كه بر اساس اطلاعات درآمد - هزينه خانوار مركز آمار ايران تعريف شده رسيده و از شمول حمايت موضوع ماده 45 قانون خارج مي شدند. همچنين دولت در ماده 9 براي دهك هاي پايين تر اين امتياز را قائل شده كه ميزان تراكنش هاي قابل قبول را حداكثر به ميزان ميانگين خريد كالا و خدمات خانوار دهك سه دانسته است. بنا به مراتب فوق تقاضاي اتخاذ تصميم شايسته داير بر رد شكايت مطروحه مورد استدعاست. " هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/12/22 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است. راي هيأت عمومي اولاً قانونگذار در ماده 45 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب سال 1400 دولت را موظّف نموده است كه از محل منابع حاصل از ماليات سهم خود (ماده 7 قانون) سالانه به افزايش كمك هاي نقدي به هر فرد تحت پوشش نهادهاي حمايتي (علاوه بر ساير افزايش هاي سنواتي) حداقل معادل نرخ ماليات بر ارزش افزوده اقدام نمايد. ثانياً بدون اينكه بررسي شود كه آيا اين اشخاص اصولاً اقدام به خريد كالا و خدمت نموده‌اند يا خير، اين افزايش به ميزان حداقل ماليات بر ارزش افزوده براي جبران ماليات و ماليات بر ارزش افزوده بوده و در واقع اين امر مبناي اعطاي اين كمك است. ثالثاً قانونگذار در رابطه با ساير اشخاصي كه تحت پوشش نهادهاي حمايتي نيز نيستند، به دولت اختيار شناسايي و كمك به آنها را با همكاري نهادهاي حمايتي داده است. رابعاً آيين نامه يادشده بدون توجه به حكم اصلي و اوليه قانون كه افزايش بدون قيد و شرط بوده، در راستاي اختيار ذيل ماده 45 قانون ماليات بر ارزش افزوده تصويب شده و به صراحت در آن قيد شده است كه دولت موظّف است سالانه اين ميزان (حداقل به مقدار ماليات بر ارزش افزوده) را علاوه بر ساير افزايش ها به منظور جبران ماليات بر ارزش افزوده پرداخت نمايد و نه اينكه دولت مكلّف است پرداخت ماليات بر ارزش افزوده توسط اشخاص را بررسي نموده و ميزان تراكنش هاي آنها و ميانگين آن را مشخص كند. لذا با توجه به مراتب فوق، ماده 9 تصويب نامه شماره 242034/ت59490 هـ مورخ 1401/12/27 هيأت وزيران كه براساس آن مقرر شده است : «ميزان تراكنش هاي قابل قبول جهت بازپرداخت ماليات بر ارزش افزوده موضوع اين آيين نامه به اشخاص مشمول، حداكثر به ميزان ميانگين خريد كالا و خدمات خانوار دهك سه است»، از آن جهت كه اصولاً اشخاصي را كه فاقد تراكنش هستند از دايره حكم قانونگذار خارج نموده و با ماده 45 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب سال 1400 مغايرت دارد، مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين راي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/12) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است./ حكمتعلي مظفري رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري