رأي شماره 1394752 هيـأت تخصصي اداري و امورعمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: بخشنامه شماره 3131 /117 /د مورخ 8 /9 /1400 معاونت حقوقي و امورمجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي

هيأت تخصصي اداري و امور عمومي * شماره پــرونـــده: هـ ت/0200086 * شماره دادنامه سيلور: 140231390001394752 تاريخ: 31 /05 /1402 * شـاكي: آقاي حسين مختاري دوغائي * طرف شكايت: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي * مـوضـوع شكايت و خـواستـه: ابطال بخشنامه شماره 117/3131/د مورخ 8 /9 /1400 معاونت حقوقي و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به طرفيت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي به خواسته ابطال بخشنامه شماره 117/3131/د مورخ 1400/9/8 معاونت حقوقي و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است. متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي‌باشد : بخشنامه شماره 117/3131/د مورخ 1400/9/8 معاونت حقوقي و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي مطابق ضوابط موجود از جمله ماده 32 قانون آئين دادرسي دادگاههاي عمومي و انقلاب در امور مدني مصوب 1379 و بندهاي 1 و 5 قسمت هـ ماده 4 آئين‌نامه جامع مديريت دانشگاهها و موسسات آموزش عالي، پژوهشي، و فن آوري مصوب جلسه 684 مورخ 1389/12/10 شوراي عالي انقلاب فرهنگي، استيفاي منافع و حقوق موسسات دولتي در مراجع قانوني اعم از قضايي، اجرايي، اداري و ...) بر عهده نمايندگان حقوقي دستگاههاي اجرايي مي‌باشد و به تبع آن ضروري است مديران حقوقي موسسه كه مسئوليت مستقيم و بدون واسطه دفاع از حقوق دولت را در مراجع قضايي بر عهده دارند واجد شرايط نمايندگي حقوقي باشند تا امكان قانوني دفاع در مراجع قضايي براي موسسه فراهم گردد. بديهي است صرف وجود ديگر نمايندگان واجد شرايط در دواير حقوقي مسقط اين شرط اناسي و مبنايي در مديران حقوقي نخواهد بود . از سوي ديگر، مطابق دستورالعمل نحوه انتخاب و انتصاب مديران حرفهاي دارا بودن مدرك تحصيلي (حداقل ليسانس) در يكي از مقاطع و رشته‌هاي تحصيلي مندرج در شرايط احراز، يكي از شرايط انتصاب و انتخاب مديران حرفه‌اي مي‌باشد كه مديريت حقوقي دانشگاه‌ها، دانشكده‌ها و سازمانها، موسسات و مراكز وابسته نيز از اين مقوله مستثني نمي‌باشد . بر اين اساس و با لحاظ مصوبه فوق‌الاشعار و نظر به بخشنامه شماره 96481 مورخ 1400/8/29 معاون اول محترم رئيس جمهور به منظور ايجاد انسجام و مديريت كارآمد حقوقي در وزارت متبوع و موسسات تابعه و لزوم ارزيابي موثر و مستمر علمكرد ادارات حقوقي و نيز حساسيت و اهميت جايگاه مديريت حقوقي موسسه و تبعات ناشي از انتصاب اشخاص فاقد صلاحيت، دستور فرمائيد پيش از انتصاب مديران حقوقي، افراد مزبور به همراه كارنامه كاري ايشان براي بررسي به اين معاونت اعلام كردند . بديهي است در صورت انتصاب مديران بدون هماهنگي با معاونت حقوقي و امور مجلس وزارت متبوع، اين معاونت از هرگونه اقدام از جمله اظهار نظر، تهيه لايحه دفاعيه، پيگيري و ... در پرونده‌هاي حقوقي آن موسسه خودداري خواهد نمود. همچنين مقتضي است در صورت تصدي واحد حقوقي توسط افراد فاقد صلاحيت، ظرف يك هفته نسبت به معرفي فرد واجد شرايط اقدام لازم معمول گردد . دكتر حسنعلي غفاري ـ معاون حقوقي و امور مجلس * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت : معاونت حقوقي و امور مجلس وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشكي طي بخشنامه معترض‌عنه، دانشگاهها و موسسات تابعه خود را موظف كرده است كه پيش از عقد قرارداد با وكلاي دادگستري براي انجام امور حقوقي خود از اداره كل حقوقي و تنظيم مقررات معاونت مذكور مجوز اخذ كنند . دانشگاه‌هاي علوم پزشكي همچون دانشگاه‌هاي تابعه وزارت علوم، تحقيقات و فناوري مطابق با اصل تمركز زدايي فني، شخصيت حقوقي مستقل دارند و موسسه دولتي شناخته مي‌شوند. ماده 2 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386/7/8 نيز در تعريف موسسه دولتي بر استقلال حقوقي اين موسسات تاكيد مي‌كند. مفاد قانون تشكيل هيئت‌هاي امناي دانشگاهها و موسسات آموزش عالي و پژوهشي مصوب 1367/12/23 شوراي عالي انقلاب فرهنگي و ماده 1 قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور مصوب 1395/11/10 نيز مويد اين استقلال حقوقي در جميع ابعاد اداري، استخدامي، مالي و معاملاتي مي‌باشند . دانشگاههاي علوم پزشكي موظف اند مطابق سياست‌ها و خط مشي‌هاي كلي تعيين شده توسط وزارت متبوع عمل كنند و صلاحيت وزارت بهداشت راجع به دانشگاه‌هاي علوم پزشكي چيزي جز تعيين خط مشي‌هاي كلي موضوع بند 1 ماده 1 قانون تشكيلات و وظايف وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشكي مصوب 1367/3/3 نمي‌باشد و با توجه به مستندات قانوني مذكور و مقتضيات لازم جهت عدم تمركز فني اداري كه حقوقدانان حقوق عمومي و حقوق اداري متفقاً بر آنها نظر دارند دانشگاههاي علوم پزشكي در امور داخلي از جمله امور اداري و استخدامي خود داراي استقلال بوده و مطابق با آئين‌نامه‌هاي مصوب هيئت امنا يا قوانين و مقررات خاص انجام وظيفه مي‌كنند و وزارتخانه متبوع دولت صرفا صلاحيت نظارت اداري را بر اين موسسات دارد، لذا مكلف كردن دانشگاهها به اخذ مجوز از وزارت متبوع براي انعقاد قراردادهاي وكالت يا مشاوره حقوقي با وكلاي دادگستري وجهي ندارد به علاوه اينكه اين امر موجب طولاني شدن فرايندهاي معمول اداري، فوت وقت و فرصت و حتي احتمال از بين رفتن منابع و سرمايه دانشگاه در صورت تاخير در انجام استخدام وكيل يا مشاور حقوقي شود؛ همان چيزي كه ظاهرا مقام صادر‌كننده بخشنامه مورد شكايت از وقوع آن بيم دارد. همچنين تجربه انعقاد بعضي قراردادهايي كه به صرفه و صلاح موسسات تابع وزارت بهداشت نبوده است دليل موجهي براي ايجاد مانع در برابر امور اداري و اختلال در آن و افزايش بوروكراسي كه جلوگيري از آن مورد تاكيد سران نظام است نمي‌باشد؛ قوانين و مقررات اداري طرق مختلفي براي نظارت اداري و قضايي و امكان جبران ضررهاي منطقا مادي وارده به دولت و ادارات مشخص نموده است و مانع‌گذاري در مقابل روندهاي اداري توجيه منطقي و حقوقي و اقتصادي ندارد. با عنايت به موارد پيش‌گفته و مستندات قانوني و استدلالات مذكور به نظر مي‌آيد مقام صادر‌كننده بخشنامه از حدود صالحيت خود خارج شده و از اين بابت تقاضاي ابطال بخشنامه مورد شكايت را از هيئت عمومي محترم ديوان عدالت اداري خواستارم . * در پاسخ به شكايت مذكور، مدير كل حقوقي و تنظيم مقررات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي به موجب لايحه شماره 107/3265 مورخ 1401/12/22 بدين نحو پاسخ داده است كه : 1ـ در بخشنامه معترض‌عنه هيچگونه ممنوعيتي پيرامون انعقاد قرارداد با وكلاي دادگستري مشاهده نمي‌گردد و بخشنامه مورد اشاره در ارتباط با انتصاب مديران حقوقي دانشگاه‌ها و دانشكده‌هاي علوم پزشكي است. بنابراين با توجه به اينكه طرح دعوا در ديوان عدالت اداري و درخواست ابطال مصوبه يا مقرره دستگاه‌هاي دولتي مستلزم ارائه دليل دائر بر خلاف قانون يا شرع بودن مقرره معترض‌عنه و يا خارج از حدود اختيار بودن مرجع تصويب مصوبه مي‌باشد و شاكي متقاضي ابطال موضوعي گرديده (ممنوعيت انعقاد قرارداد با وكلا از سوي دانشگاه‌ها و دانشكده‌هاي علوم پزشكي) كه در اين بخشنامه هيچ اشاره‌اي به آن نشده است و شاكي در خصوص موضوع بخشنامه يادشده (نحوه) انتصاب مديران حقوقي دانشگاهها معترض نمي‌باشد صدور راي به رد شكايت مطروحه مورد تقاضا است . 2ـ صرف نظر از مراتب فوق در خصوص ادعاي مطروحه دائر بر ممنوع نمودن انعقاد قرارداد از سوي دانشگاهها و دانشكده‌هاي علوم پزشكي با وكلا توسط معاونت حقوقي و امور مجلس وزارت نيز شايان ذكر است؛ وزير محترم بهداشت درمان و آموزش پزشكي در تاريخ 1400/8/3 و طي حكم شماره 100/974 جناب آقاي دكتر غفاري را به عنوان معاون حقوقي و امور مجلس انتخاب نموده‌اند و ايشان نيز به موجب ابلاغ شماره 117/3514/د مورخ 1400/9/28 اينجانب را به عنوان سرپرست اداره كل حقوقي و تنظيم مقررات و متعاقباً به موجب ابلاغ شماره 117/4650/د مورخ 1400/12/11 به عنوان مدير كل حقوقي و تنظيم مقررات انتخاب نموده است. به موجب احكام ياد شده از جمله وظايف اينجانب سياست‌گذاري، برنامه‌ريزي و نظارت بر واحدهاي حقوقي دانشگاهها و مراكز وابسته، نظارت بر جريان رسيدگي‌هاي قضايي و حقوقي دانشگاهها و مراكز وابسته ايجاد وحدت رويه حقوقي از طريق صدور روش‌هاي اجرايي و دستورالعمل‌هاي وزارتي ارتقاء مهارت و دانش تخصصي كارشناسان حقوقي مي‌باشد. همچنين به موجب نامه شماره 100/1293 مورخ 1400/10/2 وزير محترم بهداشت حق اقامه دعوي و دفاع از دعاوي مطروحه در كليه مراجع قضايي با حق اعتراض به راي و ... با حق توكيل و تفويض اختيار به غير از ابتدا تا انتهاي پرونده‌هاي مطروحه در كليه مراحل رسيدگي صرفاً به اينجانب تفويض گرديده تا شخصاً يا توسط نمايندگان حقوقي و يا مجتمعاً و يا از طريق انعقاد قرارداد وكالت با وكلاي دادگستري براساس ضوابط مصوب هيات وزيران نسبت به استيفاي حقوق وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشكي سازمان‌ها، شركت‌ها، موسسات و واحدهاي تابعه و وابسته اقدام نمايم. اشاره مي‌نمايد وزير محترم بهداشت درمان و آموزش پزشكي تاكنون اختيار فوق را غير از اينجانب به هيچ يك از روساي دانشگاه‌ها و دانشكده‌هاي علوم پزشكي و خدمات بهداشتي درماني كشور و موسسات وابسته تفويض ننموده است، بنابراين با استناد به تفويض اختيار ياد شده هرگونه تصميم‌گيري در خصوص بكارگيري وكلاي دادگستري منوط به مجوز اداره كل حقوقي و تنظيم مقررات است . لذا با عنايت به اينكه انعقاد قرارداد وكالت با وكلاي دادگستري در خصوص تمامي پرونده‌هاي وزارت و واحدهاي تابعه از سوي وزير بهداشت صرفاً به اينجانب تفويض شده است و وظيفه سياست‌گذاري برنامه‌ريزي و نظارت بر واحدهاي حقوقي دانشگاهها و مراكز وابسته نيز از سوي معاون محترم حقوقي و امور مجلس وزير به مديركل حقوقي و تنظيم مقررات واگذار شده است، اينجانب در راستاي وظايف محوله موظف به نظارت بر عملكرد مديريت‌هاي حقوقي دانشگاه‌ها و دانشكده‌هاي علوم پزشكي جهت جلوگيري از انعقاد قراردادهاي نامتعارف و بي‌ضابطه با وكلاي دادگستري بدون رعايت صرفه و صلاح دولت و دانشگاه‌ها مي‌باشم . 3ـ در ارتباط با بخشنامه شماره 117/3131/د مورخ 1400/9/8 موضوع انتصاب مديران حقوقي دانشگاه‌ها و دانشكده‌هاي علوم پزشكي و خدمات بهداشتي درماني كشور نيز به استحضار مي‌رساند وفق ماده 32 قانون آيين دادرسي مدني نيز وزارتخانه‌ها، موسسات دولتي و وابسته به دولت، شركت‌هاي دولتي، نهادهاي انقلاب اسلامي و موسسات عمومي غير دولتي، شهرداري‌ها و بانك‌ها مي‌توانند علاوه بر استفاده از وكلاي دادگستري براي طرح هرگونه دعوا يا دفاع و تعقيب دعاوي مربوط از اداره حقوقي خود يا كارمندان رسمي خود با داشتن يكي از شرايط زير به عنوان نماينده حقوقي استفاده نمايند و در راستاي حفظ منافع دستگاههاي دولتي براي طرح هرگونه دعوا يا دفاع و تعقيب دعاوي مربوط مجوز استفاده از كارمندان رسمي ادارات حقوقي به عنوان نماينده حقوقي داده است . 4ـ در طرح طبقه‌بندي مشاغل وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشكي شغل كارشناس امور حقوقي پيش بيني شده است كه وظيفه شاغلين آن انجام امور حقوقي از قبيل تهيه و تنظيم لوايح قانوني تصويبنامه‌ها، اساسنامه‌ها آيين‌نامه‌ها دستورالعمل‌ها و گزارش‌هاي كارشناسي و پاسخگويي به استعلامات حقوقي و ارائه نظرات مشورتي و پيگيري دعاوي و اختلافات در مراجع قضايي، شبه قضايي و اداري از قبيل دعاوي حقوقي، كيفري، اداري و استخدامي، كار و كارگري، نظارت، طرح و تعقيب دعاوي كيفري و حقوقي عليه اشخاص حقيقي و حقوقي در جهت تأمين منافع و رعايت مسائل دانشگاه مي‌باشد. ضمناً شرايط احراز شغل كارشناس امور حقوقي نيز در كتاب طرح طبقه‌بندي مشاغل عمومي و اختصاصي مشخص شده است. همچنين با توجه به استقرار مديريت حقوقي در دانشگاه‌هاي علوم پزشكي و خدمات بهداشتي درماني كشور، مديران حقوقي اين واحدها بايد به موجب دستورالعمل، ارزيابي، انتخاب، انتصاب و توسعه مديران حرفه‌اي وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشكي شرايط احراز پست مديريت را داشته باشند . 5 ـ با توجه به اقدامات برخي از دانشگاهها و دانشكده‌هاي علوم پزشكي و خدمات بهداشتي درماني انتخاب مديران با مدارك غيرحقوقي از جمله پزشك در سمت مدير حقوقي دانشگاه و با عنايت به وظايف معاون محترم حقوقي و امور مجلس، وظيفه سياست‌گذاري، برنامه‌ريزي و نظارت بر واحدهاي حقوقي دانشگاهها و مراكز وابسته و اينكه مديران حقوقي موسسه مسئوليت مستقيم و بدون واسطه دفاع از حقوق دولت را در مراجع قضايي بر عهده دارند و بدون دارا بودن شرايط نمايندگي حقوقي امكان قانوني دفاع در مراجع قضايي ميسر نمي‌باشد و صرف وجود كارشناس حقوقي و وكيل در دوائر حقوقي مسقط اين شرط اساسي و مبنايي براي مديران حقوقي نمي‌باشد، به موجب بخشنامه ياد شده به دانشگاه‌ها و دانشكده‌ها علوم پزشكي واحدهاي تابعه اعلام شد جهت جلوگيري از انتصاب مديران حقوقي فاقد صلاحيت پيش از انتصاب، افراد مزبور با كارنامه ايشان به معاونت حقوقي و امور مجلس معرفي گردند. مضافاً اينكه در اين بخشنامه ممنوعيتي دائر بر انتخاب مدير حقوقي از سوي رئيس موسسه تصريح نگرديد و در اين بخشنامه اعلام شده است در صورت انتخاب مدير حقوقي بدون هماهنگي معاونت حقوقي و امور مجلس، معاونت از مساعدت حقوقي در پرونده‌هاي مطروحه آن دانشگاه معذور است و دانشگاه مسئول پرونده‌هاي مطروحه خود در مراجع قضايي است . 6 ـ در ارتباط با ادعاي شاكي دائر بر استقلال دانشگاه‌ها/دانشكده‌هاي علوم پزشكي نيز شايان ذكر است عليرغم استقلال وزارتحانه‌ها و دستگاه‌هاي دولتي، معاونت حقوقي رييس جمهور نيز سابقاً به موجب بخشنامه‌هاي شماره 44253/27433 مورخ 1390/2/10 و 96481 مورخ 1400/8/29، در اقدامي مشابه استفاده از نمايندگان حقوقي و وكلاي دادگستري را منوط به اخذ مجوز از معاونت حقوقي رئيس جمهور اعلام نمودند. وفق بخشنامه شماره 44253/27433 مورخ 1390/2/10 اعلام شده است: «دستگاه‌هاي اجرايي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري موظفند براي اقامه و تعقيب منظم دعاوي دولت حتي‌المقدور در اجراي ماده (32) قانون آيين دادرسي دادگاه‌هاي عمومي و نمايندگان قضايي تاييد صلاحيت شده بر اساس بخشنامه مذكور استفاده و براي پرداخت حق‌الزحمه آنان بر انقلاب از اساس قانون اجازه پرداخت پنجاه درصد از حق‌الوكاله‌هاي وصولي به نمايندگان قضايي و كارمندان مؤثر در پيشرفت دعاوي دولت اقدام نمايند . در صورت ضرورت انتخاب وكيل رسمي دادگستري يا استفاده از وكلا و مشاورين حقوقي قوه قضائيه و براي ايجاد هماهنگي و كسب مجوز از معاونت حقوقي رئيس جمهور استعلام شود» كه بخشنامه مزبور طي دادنامه شماره 1267 مورخ 1394/11/27 هيات عمومي ديوان عدالت اداري تاييد شده است. بنابراين چنانچه معاون حقوقي رياست جمهوري مي‌تواند در خصوص بكارگيري نمايندگان قضايي و وكلا در دستگاه‌هاي اجرايي كه هر كدام دستگاه دولتي مستقلي مي‌باشند نسبت به صدور بخشنامه اقدام نمايد، بديهي است بخشنامه معاونت حقوقي و امور مجلس اين وزارتخانه كه در راستاي نظارت بر واحدهاي حقوقي وابسته صادر شده است نيز لازم‌الاجرا مي‌باشد . با عنايت به مراتب فوق‌الذكر و با عنايت به اينكه خواسته شاكي ابطال بخشنامه يادشده از اين حيث كه دانشگاه‌ها و موسسات تابعه را موظف نموده پيش از عقد قرارداد با بر وكلاي دادگستري براي انجام امور حقوقي از اداره كل حقوقي و تنظيم مقررات مجوز اخذ نمايند، نموده است، لكن در بخشنامه معترض‌عنه چنين ممنوعيتي مشاهده نمي‌شود و موضوع بخشنامه ياد شده به هيچ وجه در خصوص وكلا و بكارگيري ايشان در دانشگاه‌ها و دانشكده‌هاي علوم پزشكي نمي‌باشد، صدور راي به رد دادخواست مطروحه مورد تقاضا است . * ادعاي مغايرت مصوبه با شرع، مطرح نگرديده است . * پرونده كلاسه 0107005 با خواسته "ابطال بخشنامه شماره 117/3131/د مورخ 1400/9/8 معاونت حقوقي و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي" در جلسه هيأت تخصصي اداري و امور عمومي مطرح و به شرح آتي رأي صادر شد: رأي هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري نظربه اينكه بر اساس بخشنامه مورد شكايت به دانشگاه‌ها و دانشكده‌هاي علوم پزشكي واحدهاي تابعه صرفاً اعلام شده جهت جلوگيري از انتصاب مديران حقوقي فاقد صلاحيت پيش از انتصاب و به منظور ايجاد انسجام و مديريت كارآمد حقوقي در وزارت متبوع و مؤسسات وابسته و لزوم ارزيابي مستمر و مؤثر عملكرد و با عنايت به حساسيت و اهميت جايگاه مديريت حقوقي افراد ياد شده به همراه سوابق و كارنامه خود به معاونت حقوقي و امور مجلس معرفي شوند و اساساً ممنوعيتي در خصوص انتخاب مديرحقوقي ايجاد نشده بلكه اعلام شده در صورت انتخاب مديرحقوقي بدون هماهنگي معاونت حقوقي و امور مجلس، مرجع ذيربط خود متولي و مسؤول پيگيري پرونده‌هاي مطرح شده در مراجع قضايي است در نتيجه بخشنامه شماره 117/3131/د مورخ 1400/9/8 معاونت حقوقي و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي متضمن حكمي مغاير ماده 1 قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور مصوب سال 1395 و نافي استقلال مالي، معاملاتي، اداري، استخدامي و تشكيلاتي دانشگاه‌ها، مراكز و مؤسسات آموزش عالي و پژوهشي نيست لذا با عنايت به مراتب مذكور مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري با آخرين اصلاحات و الحاقات سال 1402 رأي به رد شكايت صادر مي‌شود. اين رأي ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از سوي رياست ارزشمند و يا ده نفر از قضات گرانقدر ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است . رئيس هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري ـ دكتر زين‌العابدين تقوي