رأي شماره 1543468 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 21 تعرفه شماره 101 ـ 97 از مصوبه شوراي اسلامي شهر خارگ تحت عنوان مباني، ضوابط آيين نامه تعرفه هاي درآمد شهرداري خارگ ابلاغي به شماره 9/610 ش خ مورخ 1396/11/12

شماره 0206595 – 1404/7/1 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390001543468 مورخ 1404/6/25 مبني بر: بند 21 تعرفه شماره 97-101 از مصوبه شوراي اسلامي شهر خارگ تحت عنوان مباني، ضوابط آيين نامه تعرفه هاي درآمد شهرداري خارگ از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مدير كل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/6/25 شماره دادنامه: 140431390001543468 شماره پرونده: 0206595 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: شركت نفت فلات قاره ايران طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر خارگ موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 21 تعرفه شماره 101 ـ 97 از مصوبه شوراي اسلامي شهر خارگ تحت عنوان مباني، ضوابط آيين نامه تعرفه هاي درآمد شهرداري خارگ ابلاغي به شماره 9/610 ش خ مورخ 1396/11/12 گردش كار: شركت نفت فلات قاره ايران به موجب دادخواستي ابطال بند 21 تعرفه شماره 97-101 از مصوبه شوراي اسلامي شهر خارگ تحت عنوان مباني، ضوابط آيين نامه تعرفه هاي درآمد شهرداري خارگ ابلاغي به شماره 9/610 ش خ مورخ 1396/11/12 را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "بند مورد شكايت مستند به ادله زير مغاير با قوانين و خارج از حيطه اختيارات شوراي اسلامي شهر در وضع عوارض و مغاير با شرع انور مي باشد: 1ـ در آراء مختلف هيئت عمومي ديوان از جمله رأي شماره 587 مورخ 1383/11/25 تصريح شده است كه «جرائم مندرج در تبصره هاي ماده 100 قانون شهرداري در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلّفات ساختماني مورد نظر مقنّن بوده و انواع مختلف عوارض قانوني در حقيقت از نوع حقوق ديواني ناشي از اعمال مجاز محسوب مي شود». بند 21 مصوبه شوراي اسلامي شهر خارگ، فارغ از اين كه ساخت و ساز غيرمجاز به كميسيون ماده 100 ارجاع و با رأي كميسيون مذكور بناي احداثي ابقاء و رأي بر جريمه صادر شده باشد، علي الاطلاق كلّيه مستحدثات را مشمول پرداخت عوارض احداث بنا دانسته است. بنابراين، اطلاق مصوبه مذكور در اين كه حتّي در صورت عدم تصميم گيري كميسيون ماده 100 يا عدم صدور رأي بر جريمه و يا حتّي در مواردي كه رأي بر تخريب صادر مي شود، مالك را ملزم به پرداخت عوارض دانسته است، خلاف قوانين از جمله ماده 100 قانون شهرداري و تبصره هاي آن و خارج از حدود اختيارات شوراي اسلامي شهر مقرّر در ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراها است. 2ـ استدلال بند 21 مصوبه در اين كه كلّيه مستحدثات فاقد پروانه را اعم از اين كه رأي بر ابقاي آن صادر شده يا نشده باشد، مشمول عوارض شمرده است، «ايجاد عارضه» مي باشد كه تعريف، مبناي قانوني و منطقي و مفهوم آن روشن و مشخص نيست. 3ـ اطلاق ذيل بند 21 مصوبه مبني بر عدم استرداد عوارض دريافتي حتّي در صورت عدم ابقاي بنا و صدور رأي بر تخريب، عملاً به مفهوم مجازات مالك بيش از ميزاني است كه قانون مقرّر كرده است و ظاهراً شوراي اسلامي شهر خارگ بين جريمه به عنوان مجازات تخلّف و عوارض به عنوان حقوق ديوان ناشي از اعمال مجاز (و مثبت) تفاوتي قائل نيست. 4ـ چنانچه در كميسيون ماده صد به پرونده رسيدگي و رأي مبني بر تخريب صادر شود، مالكي كه اقدام به تخلّف ساختماني كرده است، بايد عوارض ساختماني را بپردازد كه تخريب و قلع شده است و اطلاق مصوبه مبني بر اين كه مالك در اين صورت هيچ حقّي ندارد، مغاير با شرع است؛ چرا كه شخص به پرداخت عوارضي ملزم شده است كه مشمول آن نبوده و ناشي از فعل و اقدام وي نيست. در نتيجه وصول چنين عوارضي، به موجب آيات لا تاكلوا اموالكم بينكم بالباطل (بقره 188)، ان ا... ليس بظلام للعبيد (حج 10) و ما ا... يريد ظلما للعالمين (آل عمران 108) مصداق «ظلم»، «دارا شدن غير عادلانه و بلاجهت» و «اكل مال به باطل» خواهد بود كه با مباني شرعي در تعارض است. همچنين از اين حيث كه بين شخصي كه ملك وي با اخذ جريمه ابقاء مي شود و شخصي كه با رأي كميسيون مستحدثات او تخريب مي شود، تفاوتي قائل نشده است، با «عدل و مساوات» و «حرمت تبعيض بلاجهت و ناروا» به حكم عقل و ادله نقلي شرعي (از جمله آيات 58 سوره نساء: و اذا حكمتم بين الناس ان تحكموا بالعدل و آيه 8 سوره مائده: يا ايها الذين آمنو كونوا قوامين ا... شهدا بالقسط و لا يجزمنكم شنان قوم علي الا تعدلوا اعدلوا هو اقرب للتقوي و اتقوا الله ان الله خبير بما تعملون و آيه 26 سوره «ص» : يا داوود انا جعلناك خليفه في الارض فاحكم بين الناس بالحق) مغاير است. 5 ـ بر اساس مصوبه مورد اعتراض «در صورت صدور رأي تخريب يا برگشت به حالت اوليه، مبلغ عوارض پرداخت شده به علت اين كه مربوط به عارضه ايجاد شده مي باشد به هيچ عنوان مسترد نخواهد شد»، غير شرعي است؛ چرا كه موجب قاعده فقهي «من له الغنم فعليه الغرم» هر شخصي كه سود و منفعت نصيب او مي شود، غُرم (تأديه عوارض) بر عهده اوست. در مصوبه مذكور، اطلاق و شمول پرداخت عوارض احداث بنا، نسبت به شخصي كه رأي تخريب براي بناي وي صادر شده است (و طبيعتاً نفعي حاصل نكرده است)، فاقد مبناي شرعي است. با عنايت به مراتب فوق مستدعي است با توجه به مغايرت مصوبه تعرفه درآمد شوراي اسلامي شهر خارگ با قوانين و خروج از حدود اختيارات (ماده 100 قانون شهرداري و ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراها) و مغايرت با شرع به جهت «وجوب رعايت مساوات در حكم»، «حرمت شرعي تبعيض بلاوجه و ناروا»، «قاعده فقهي نفي ظلم»، «لزوم اقامه قسط و عدل» و «حرمت دارا شدن غيرعادلانه»، بند 21 مصوبه موضوع خواسته از زمان تصويب ابطال گردد." در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيئت عمومي ديوان عدالت اداري براي شاكي ارسال شده بود، وي به موجب لايحه اي كه به شماره 4386965 مورخ 1402/10/3 ثبت دفتر انديكاتور هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شده توضيح داده است كه: "به استحضار مي رساند مصوبه مورد اعتراض به شماره تعرفه 97-101 و شماره ابلاغ 9/610 ش خ مورخ 1396/11/13 مي باشد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "تعرفه 97-101 پيشنهاد شهرداري و تصويب شوراي اسلامي شهر خارگ شماره ابلاغ مصوبه: 9/610 ش خ ـ تاريخ ابلاغ مصوبه: 1396/11/12 نام تعرفه: مباني، ضوابط آيين نامه تعرفه هاي درآمد شهرداري خارگ (2) ............................. بند21: كلّيه املاك واقع در محدوده و حريم شهر كه بدون اخذ مجوّز از شهرداري مبادرت به احداث، تفكيك، اقدام عمراني و يا هرگونه عمليات ساخت و ساز ديگر نمايند، به علت عارضه ايجاد شده موظّف به پرداخت تعرفه درآمد مربوطه به حساب شهرداري مي باشند و عوارض و بهاي خدمات آنها قابل پيگيري و وصول خواهد بود. ضمناً پرداخت تعرفه هيچ گونه حقّي براي اين گونه املاك ايجاد ننموده و پرداخت بهاي تعرفه به منزله قانوني بودن تخلّف انجام شده و يا مجوّز نخواهد بود و پرونده مربوطه به طور جداگانه در كميسيون (100) قانون شهرداري مطرح خواهد شد و در صورت صدور رأي تخريب يا برگشت به حالت اوليه، مبلغ عوارض پرداخت شده به علّت اين كه مربوط به عارضه ايجاد شده مي باشد به هيچ عنوان مسترد نخواهد شد. وليكن در صورت صدور رأي مبني بر ابقاء ملك عوارض پرداخت شده به عنوان عوارض مستحدثاتي كه كميسيون ماده (100) نسبت به ابقاء آن رأي صادر نمود، خواهد بود. ضمناً ساير عوارض قانوني مترتب بر آن قابل وصول مي باشد. ـ شهرداري خارگ ـ شوراي اسلامي شهر خارگ ـ فرمانداري بوشهر" در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر خارگ به موجب لايحه شماره 1157/ش خ مورخ 1402/9/12 توضيحاتي داده است كه خلاصه آن به قرار زير است: "1ـ فلسفه ذاتي عوارض علاوه بر ايجاد درآمد براي انجام خدمات عمومي شهرداري ها، در رابطه با رفع عارضه هاي ايجاد شده مي باشد كه اين موضوع مقوله اي جدا از ماده 100 است و هر شخصي كه مبادرت به احداث سازه اي مي نمايد مكلّف به پرداخت عوارض مترتب بر آن است و حتّي در زماني كه ساختمان هاي قديمي تخريب و پروانه ساختمان جديد براي آنان صادر مي گردد، عوارض پرداختي گذشته آنان مربوط به ساختمان قبلي بوده و به غير از عوارض تغيير كاربري كه مربوط به قبل از هر پروانه ساختمان است، به هيچ عنوان در محاسبات جديد لحاظ نمي گردد و يكي از مراتب فحواي مصوبه اين شورا از همين موضوع نشأت گرفته است. 2ـ در هنگامي كه شخصي قصد احداث بنايي داشته باشد به شهرداري مراجعه و ضمن پرداخت عوارض مبادرت به دريافت پروانه ساختمان مي نمايد. اين موضوع از دو قسمت مجزّا تشكيل شده است. قسمت اول مربوط به وظايف شهرداري در بند 24 ماده 55 قانون شهرداري است كه عنوان مي دارد «صدور پروانه براي كلّيه ساختمان هايي كه در شهر مي شود» و در آن بند اشاره اي به عوارض ننموده است و در قسمت دوم كه براساس تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها و ساير قوانين، آيين نامه ها و دستورالعمل ها است كه عنوان مي دارد «درآمد از عوارض محلي وجوهي است كه براي تأمين بخشي از هزينه هاي شهر و روستا براي مواردي اعم از اراضي، مستحدثات، تأسيسات، تبليغات معابر و ... ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري و ... تعيين مي گردد» و اين موضوع در مقابل قسمت اول اشاره اي به پروانه ساختمان نداشته و ارتباطي با آن ندارد و در واقع يكي از اثرات مثبت پرداخت عوارض قبل از احداث بنا، پروانه ساختمان و بعد از احداث بنا، آراء كميسيون ماده 100 است و اخذ عوارض پيش از طرح موضوع در كميسيون ماده 100 در واقع مربوط به مستحدثات است كه قبل از طرح در كميسيون ماده 100 به جهت بناي احداث شده قابل مطالبه مي باشد. با مداقه در تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار اين موضوع روشن است كه عوارض بر اراضي، مستحدثات، تأسيسات، تبليغات معابر و ... ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري تعلّق مي گيرد كه براي بسياري از آنها مجوّز صادر نمي گردد و جهت تخلّفاتي مانند تخلّفات اراضي و تبليغات معابر و ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري، مقرّراتي در ماده 100 قانون شهرداري وجود ندارد و پس از هرگونه اقدامي در رابطه با آنها، عوارض آنان وصول مي گردد. در اين رابطه در بند 16 ماده 80 قانون موسوم به شوراها عنوان شده است «تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن در نظر گرفتن سياست عمومي دولت كه از شوراي وزارت كشور اعلام مي شود» و در اين بند نيز ارتباطي في مابين عوارض و مجوّزهاي صادره عنوان نشده است. 3ـ لازم به ذكر است كه در مصوبه اين شورا كاملاً مشخص است عوارض به جهت احداث بنا مطالبه و اخذ شده است كه همان گونه كه شاكي عنوان نموده اند از مراتب عنواني در دادنامه شماره 587 مورخ 1383/11/25 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري است. 4ـ استدلال شاكي و برداشت ناصواب از مصوبه اين شورا عملي خلاف اصول مسلم حقوقي است. چرا كه به هيچ عنوان موضوع جريمه كه از اختيارات كميسيون ماده 100 است، نمي باشد و در واقع قانونگذار اختيار تصويب جريمه را براي شوراهاي اسلامي قائل نشده كه شاكي به آن مستمسك شده است و مصوبه صرفاً در خصوص عوارض احداث بنا است. حال با توجه به موارد عنوان شده در فوق و نظر به اين كه كلّيه اقدامات شوراي اسلامي شهر خارگ در تصويب بند 1 مصوبه 101ـ 97 مطابق مقرّرات بوده و عمل خلاف مقرّراتي صورت نپذيرفته است، تقاضاي رد شكايت شركت نفت فلات قاره ايران و تأييد اقدامات اين شورا مورد استدعاست. در پاسخ به موارد عنواني از سوي شاكي در خصوص خلاف موازين شرع بند 21 مصوبه 97-101 به شماره ابلاغ 9/610 ش خ مورخ 1396/11/12 شوراي اسلامي شهر خارگ و به جهت رد آن مراتب به شرح ذيل به استحضار مي رسد. 1ـ همان گونه كه مستحضريد منابع درآمدي حكومت اسلامي بر دو قسمت است كه مشتمل بر درآمدهاي عمومي در اسلام و درآمدهاي حقوق موضوعه است. درآمدهاي اسلامي بر دو مبناي مهم استوار است كه در تفسير نمونه اين دو مبنا بيان شده است كه عبارتند از: يك ـ پرداخت هايي كه مربوط به حكومت اسلامي است و متعلّق به آن (خمس). دوـ آنچه كه با پرداخت، جزء اموال عمومي جامعه اسلامي محسوب مي شود. (زكات). و درآمدهاي موضوعه كه بر پايه قانون اساسي و شرع مقدّس اسلام در مجلس شوراي اسلامي تصويب و توسط شوراي نگهبان با اين دو پايه مطابقت و تأييد مي گردد. عوارض شهرداري ها نيز بر همين مبنا در بند 16 ماده 80 قانون موسوم به شوراها و ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده و قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها و ساير قوانين مرتبط كه به تأييد شوراي نگهبان رسيده است مصوّب مي گردد. لهذا اصل مصوبه مورد مناقشه نيز همين مراحل را سپري و با اين وصف مطابق با موازين شرع مقدّس و منطبق با مراتب واجب در آيه شريفه 188 سوره مباركه بقره و دارا شدن مال حق و روا است. شاكي سعي نموده موضوع شكواييه خود را به طريقي عنوان نمايد كه كلّيه اقدامات خود در ساخت بدون مجوّز را مشروع و دريافت عوارض شهرداري را نامشروع جلوه دهند و بر خلاف فحواي فرمايشات مقام معظّم رهبري كه فرموده اند عوارض شهرداري بايد پرداخت گردد، عمل نموده است. بنابراين با اين ترتيب كلّيه اقدامات انجام شده در تصويب اين مصوبه كه با عبور از صافي دقيق و روشن شرع مقدّس اسلام انجام شده است، مشروع و خلاف موازين شرع نمي باشد. 2ـ عدم پرداخت عوارض نوعي ستم به همه كساني است كه شاكي عوارض آنها را پرداخت ننموده و دريافت خدماتي است كه عموم مردم هزينه آن را پرداخت نموده اند و به نوعي اكل بالباطل انجام داده اند. لذا پُر مسلم است كه پس از هرگونه ساخت و سازي، ذي نفع ملزم به پرداخت عوارض مترتب بر آن بوده و بر خلاف نظر شاكي نه اين كه اخذ عوارض ستم و ستمكاري نيست، بر عكس عدم اخذ آن ستم و ستمكاري به عموم مردم است. 3ـ در هر صورت اين شورا به جهت رعايت عدالت مبادرت به تصويب اين مصوبه نموده و ديوان عدالت اداري و شوراي نگهبان نيز با عدالت و مطابقت موضوع با موازين شرعي مبادرت به صدور رأي و نظر خواهند نمود. 4ـ شاكي به قاعده فقهي «من له الغنم فعليه الغم» اشاره دارد كه دقيقاً منظور مصوبه است و نظر به اين كه مستحدثات توسط ايشان انجام شده است، عوارض مترتب بر آن نيز بر عهده ايشان مي باشد. در اين رابطه آراء متعدّدي از سوي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري صادر كه شاكي نيز به يكي از آنها اشاره نموده و آن دادنامه 587 است كه عنوان داشته عوارض از حقوق ديواني است و با اين ترتيب جرايم ماده 100 قانون شهرداري را از عوارض منفك نموده است. در خاتمه با توجه به اين كه كلّيه اقدامات صورت پذيرفته از سوي شوراي اسلامي شهر خارگ مطابق با موازين شرع و رعايت قوانين و مقرّرات بوده است، تقاضاي اعلام عدم مغايرت بند 21 مصوبه 97-101 به شماره ابلاغ 9/610 ش خ مورخ 1396/11/12 شوراي اسلامي شهر خارگ با موازين شرع مورد استدعاست." هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/6/25 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي اولاً به موجب ماده 100 قانون شهرداري: «مالكين اراضي و املاك واقع در محدوده شهر يا حريم آن بايد قبل از هر اقدام عمراني يا تفكيك اراضي و شروع ساختمان از شهرداري پروانه اخذ نمايند. شهرداري مي تواند از عمليات ساختماني ساختمان هاي بدون پروانه يا مخالف مفاد پروانه به وسيله مأمورين خود اعم از آن كه ساختمان در زمين محصور يا غيرمحصور واقع باشد جلوگيري نمايد» و برمبناي تبصره 1 همين ماده در رابطه با كلّيه املاكي كه بدون پروانه شهرداري ساختمان آنها احداث يا شروع به احداث شده باشد به تقاضاي شهرداري موضوع در كميسيون هايي مركب از نماينده وزارت كشور به انتخاب وزير كشور و يكي از قضات دادگستري به انتخاب وزير دادگستري و يكي از اعضاي انجمن شهر با انتخاب انجمن مطرح مي شود و در صورتي كه تصميم كميسيون بر قلع تمام يا قسمتي از بنا باشد مهلت مناسبي كه نبايد از دو ماه تجاوز كند تعيين مي نمايد و شهرداري مكلّف است تصميم مزبور را به مالك ابلاغ كند و هرگاه مالك در مهلت مقرّر اقدام به قلع بنا نكند، شهرداري رأساً اقدام كرده و هزينه آن را طبق مقرّرات آيين نامه اجرايي وصول عوارض از مالك دريافت خواهد نمود. لذا با توجه به اين كه قانونگذار به شرح موازين قانوني مذكور در خصوص نحوه رسيدگي به تخلّفات ساختماني تعيين تكليف نموده و از طرفي اخذ عوارض توسط شهرداري بابت ساختمانهاي داراي تخلّف ساختماني قبل از طرح در كميسيون ماده 100 قانون شهرداري و اتّخاذ تصميم قطعي در خصوص آن فاقد مجوز قانوني است، لذا بند 21 تعرفه شماره 97-101 از مصوبه شوراي اسلامي شهر خارگ تحت عنوان مباني، ضوابط و آيين نامه تعرفه هاي درآمد شهرداري خارگ خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي