رأي شماره 1616740 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال ماده 1 و بند 1 ماده 2 از توافق نامه «تفويض بخشي از اختيارات شوراي برنامه ريزي و توسعه استان» مورخ 1403/5/27 ابلاغي تحت نامه شماره 80/97098 مورخ 1403/5/30 وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس هيئت مقرّرات زدايي و بهبود محيط كسب و كار

شماره 0304017 - 1404/7/15 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390001616740 مورخ 1404/7/1 مبني بر: ماده 1 و بند 1 ماده 2 از توافق نامه تفويض بخشي از اختيارات شوراي برنامه ريزي و توسعه استان مورخ 1403/5/27 ابلاغي تحت نامه شماره 80/97098 مورخ 1403/5/30 وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس هيئت مقررات زدايي و بهبود محيط كسب و كار به كارگروه هاي زير مجموعه اين شورا از جمله كارگروه زيربنايي، توسعه روستايي، عشايري، شهري و آمايش سرزمين و محيط زيست، از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/7/1 شماره دادنامه: 140431390001616740 شماره پرونده : 0304017 مرجع رسيدگي : هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي طاهر اسدي كناري طرف شكايت : وزارت امور اقتصادي و دارايي موضوع شكايت و خواسته : ابطال ماده 1 و بند 1 ماده 2 از توافق نامه «تفويض بخشي از اختيارات شوراي برنامه ريزي و توسعه استان» مورخ 1403/5/27 ابلاغي تحت نامه شماره 80/97098 مورخ 1403/5/30 وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس هيئت مقرّرات زدايي و بهبود محيط كسب و كار گردش كار : شاكي به موجب دادخواستي ابطال ماده 1 و بند 1 ماده 2 از توافق نامه «تفويض بخشي از اختيارات شوراي برنامه ريزي و توسعه استان» مورخ 1403/5/27 ابلاغي تحت نامه شماره 80/97098 مورخ 1403/5/30 وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس هيئت مقرّرات زدايي و بهبود محيط كسب و كار را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "اولاً در خصوص بند 1 ماده 2، پروژه هاي وابسته به كشاورزي فقط شامل گلخانه، پرورش دام، طيور و آبزيان نمي باشد. در صورتي كه صنايع كشاورزي مانند كارخانه توليد خوراك دام و طيور و آبزيان و كارخانجات شاليكوبي، جوجه كشي، سورتينگ مركبات، سورتينگ سبزي و صيفي جات و ... تمام اين موارد و موارد ديگر شامل پروژه هاي وابسته به كشاورزي مي باشد كه وفق تبصره 4 ماده 1 قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغي مصوّب 1385 احداث گلخانه ها، دامداري ها، مرغداري ها، پرورش ماهي و ساير توليدات كشاورزي و كارگاه هاي صنايع تكميلي و غذايي در روستاها بهينه كردن توليدات بخش كشاورزي بوده و تغيير كاربري محسوب نمي شود. موارد مذكور از شمول اين ماده مستثني بوده و با رعايت ضوابط زيست محيطي با موافقت سازمان هاي جهاد كشاورزي استان ها بلامانع مي باشد. متأسفانه در بند 1 ماده 2 توافق نامه مورد اشاره مشمول توافق نامه نشده است كه اين مقرره باعث ايجاد تبعيض و نابرابري گرديده است كه خلاف بند 9 اصل 3 و اصل 19 قانوني اساسي مي باشد. آراي متعدّدي در خصوص منع تبعيض و نابرابري در هيأت ديوان [عمومي] عدالت اداري به شماره آراي 9709970905812082 الي 9709970905812086 مورخ 1397/11/30 و 9110090905800514 مورخ 1391/7/24 صادر گرديده است. اصل تساوي افراد در برابر قانون و دادگاه و نيز تساوي قانوني و حقوقي افراد در شرايط يكسان، از مسلّمات نظام حقوقي اسلام است. آيات و احاديث نازل شده در خصوص عدل و برابري و عدم تبعيض به شرح زير است: ـ لاينهيكم اللّه عن الذين لم يقاتلوكم في الدين ولم يخرجوكم من دياركم ان تبّروهم و تقسطوا اليهم ان اللّه يحب المقسطين؛ ـ ثلاثة اشياء يحتاج الناس طرا اليها: الامن والعدل والخصب؛ ـ الناس يستغنون اذا عدل بينهم و تنزل السماء رزقها وتخرج الارض بركتها باذن اللّه؛ ـ اذا حكموا بغير عدل ارتفعت البركات؛ ـ من عمل بالعدل حصن اللّه ملكه. ثانياً: در خصوص ماده 1 موافقت نامه به استحضار مي رساند قانونگذار در ماده 5 قانون نظام جامع دامپروري شرايط و صلاحيت قانوني صدور مجوّز را اعلام نموده و در قانون مذكور موافقت با صدور مجوّزهاي بخش كشاورزي اماكن دامي (دام، طيور، آبزيان) را بر عهده سازمان نظام مهندسي كشاورزي و منابع طبيعي و سازمان نظام دامپزشكي قرار داده است و در قانون مذكور اختياري در خصوص موافقت يا مخالفت شوراي برنامه ريزي استان ننموده است. همچنين به استناد تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغي مصوّب 1385 تشخيص موارد ضروري تغيير كاربري اراضي زراعي و باغ ها در هر استان به عهده كميسيوني مركب از رئيس سازمان جهاد كشاورزي، مدير امور اراضي، رئيس سازمان مسكن و شهرسازي، مديركل حفاظت محيط زيست آن استان و يك نفر نماينده استاندار مي باشد كه به رياست سازمان جهاد كشاورزي تشكيل مي گردد و قانونگذار اختياري به شوراي برنامه ريزي استان در خصوص موافقت يا مخالفت نداده است. ثالثاً قانونگذار وفق بند (ب) ماده 31 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مصوّب 1395/11/10 مجلس شوراي اسلامي وظايف شوراي برنامه ريزي استان را صراحتاً مشخص نموده است و در قانون مذكور اختياري در خصوص موافقت يا مخالفت با صدور مجوّزهاي سرمايه گذاري بخش خصوصي اعم از بخش كشاورزي و اماكن دامي ننموده است. لذا ماده 1 مصوبه مذكور خلاف قانون و خارج از اختيارات مي باشد. علي هذا با عنايت به اينكه مقرره مذكور خلاف قانون و شرع و خارج از حدود اختيارات مي باشد، درخواست ابطال آن را خواستارم." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "نامه شماره 80/97098 تاريخ 1403/5/30 برادر ارجمند جناب آقاي دكتر وحيدي ـ وزير محترم كشور برادر ارجمند جناب آقاي دكتر بذرباش ـ وزير محترم راه و شهرسازي برادر ارجمند جناب آقاي دكتر نيكبخت ـ وزير محترم جهاد كشاورزي موضوع: توافق نامه تفويض بخشي از اختيارات شوراي برنامه ريزي و توسعه استان باسلام و احترام همان گونه كه مستحضريد؛ شوراي برنامه ريزي و توسعه استان (موضوع ماده 31 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مصوّب 1395/11/10 مجلس شوراي اسلامي) از جايگاه بالايي براي تصميم گيري در استان ها برخوردار است و اجراي بسياري از پروژه ها و طرح هاي سرمايه گذاري در استان منوط به تأييد شوراي مذكور است؛ لذا پس از تهيه دستورالعمل «مراحل مجوّزهاي مرتبط با استقرار فعاليت ها، احداث بنا و تأسيسات و بهره برداري از زمين» و بررسي و اصلاح فرآيند آن، فرآيند شوراي برنامه ريزي و توسعه استان به عنوان آخرين مرحله مورد توجه قرار گرفت. در اين زمينه مشخص شد به دليل طولاني و بعضاً تكراري بودن مراحل بررسي پروژه ها، صدور مجوّز شوراي برنامه ريزي و توسعه استان براي متقاضيان با تأخير و دشواري هاي بسياري همراه است كه اين مجوّز را به گلوگاه توسعه فعاليت اقتصادي تبديل نموده است. لذا با هدف خدمت رساني هرچه بهتر و سريعتر به مردم، تسهيل فرآيند صدور مجوّز شوراي مذكور در دستوركار قرار گرفت. متعاقب پاسخ مثبت معاون محترم حقوقي رئيس جمهور، طي نامه شماره 53843/13274 مورخ 1403/2/1 و با استفاده از ظرفيت قانوني موجود در تبصره 1 ماده 31 قانون فوق الذكر با هماهنگي مديران و معاونين آن وزارت، پيشنهاد تفويض بخشي از اختيارات شوراي مذكور به كارگروه زيربنايي، توسعه روستايي، عشايري، شهري و آمايش سرزمين (موضوع آيين نامه شماره 29018/ت54487هـ مورخ 1398/3/12 مصوّب هيئت محترم وزيران) مورد توافق قرار گرفت كه در نهايت با همراهي و همدلي جنابعالي، توافق مذكور به امضاء رسيد. لذا خواهشمند است دستور فرماييد، توافق نامه پيوست به منظور اجرا به واحدهاي زير مجموعه ابلاغ گردد. ـ وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس هيئت مقرّرات زدايي و بهبود محيط كسب و كار توافق نامه مورخ 1403/5/27 «تفويض بخشي از اختيارات شوراي برنامه ريزي و توسعه استان » مقدمه با عنايت به اهداف دولت مردمي سيزدهم و در راستاي آرمان هاي رئيس جمهور شهيد مبني بر خدمت رساني هر چه بهتر و سريعتر به مردم، تسهيل فرآيند صدور مجوّز پروژه هاي سرمايه گذاري استان ها در شوراي برنامه ريزي و توسعه استان و كارگروه هاي ذيل آن در دستوركار قرار گرفت. طي بررسي به عمل آمده مشخص شد به دليل طولاني و بعضاً تكراري بودن مراحل فرآيند مذكور، صدور مجوّز شوراي برنامه ريزي و توسعه استان براي متقاضيان با دشواري ها و تأخيرهاي زيادي همراه است كه اين مجوّز را به گلوگاه توسعه كسب و كار در استان ها تبديل نموده است. لذا با هدف رفع موانع موجود و تسهيل فرآيند مذكور، تعدادي از دستگاه هاي اجرايي متناظر شوراي برنامه ريزي و توسعه استان در سطح ملّي، توافق نامه اي را به شرح زير منعقد نمودند: .............................. روش اجرايي: طرفين توافق نامه متعهّد مي شوند؛ به واحدهاي استاني خود تكليف نمايند كه در شوراي برنامه ريزي و توسعه استان موضوع قانون و مقرّرات صدرالذكر در چهارچوب اين توافق نامه به شرح زير عمل شود: ماده (1): براساس اين توافق نامه، بخشي از اختيارات شوراي برنامه ريزي و توسعه استان در خصوص موافقت با صدور مجوّز پروژه هاي سرمايه گذاري به كارگروه زيربنايي، توسعه روستايي، عشايري، شهري و آمايش سرزمين و محيط زيست تفويض مي شود. شوراي برنامه ريزي و توسعه استان موظّف است؛ در اولين جلسه خود پس از ابلاغ اين توافقنامه، سند تفويض اختيارات يادشده به كارگروه مذكور را تهيه و ابلاغ نمايد. ماده (2): پروژه هاي سرمايه گذاري و فعاليت اقتصادي قابل تفويض از شوراي برنامه ريزي و توسعه استان به كارگروه زيربنايي، توسعه روستايي، عشايري، شهري و آمايش سرزمين و محيط زيست در سطح استان ها، اعم از پروژه هاي واگذاري اراضي ملّي و دولتي با تغيير كاربري اراضي زراعي و باغي عبارتند از: 1ـ پروژه هاي وابسته به كشاورزي شامل گلخانه، پرورش دام، طيور و آبزيان با هر مقياس كه مشمول مطالعات ارزيابي زيست محيطي (رده (7) واحدهاي توليدي و صنعتي) نباشند. 2ـ ساير پروژه ها با حداكثر پنج هكتار كه مشمول مطالعات ارزيابي زيست محيطي (رده (7) واحدهاي توليدي و صنعتي و رده (5) واحدهاي خدماتي) نباشند. تبصره: مفاد اين ماده نافي اختيارات كميسيون هاي واگذاري اراضي و تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ كاربري اراضي نمي باشد. .............................. ـ وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس هيئت مقرّرات زدايي ـ وزير راه و شهرسازي و رئيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ـ وزير كشور ـ وزير جهاد كشاورزي ـ معاون سياستگذاري اقتصادي ـ معاون شهرسازي و معماري ـ معاون عمراني ـ رئيس سازمان امور اراضي كشور ـ رئيس مركز بهبود محيط كسب و كار و دبير هيئت مقرّرات زدايي ـ مديركل دفتر نظارت بر طرح هاي توسعه و عمران ـ مديركل دفتر فنّي و برنامه ريزي عمراني " در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل دفتر حقوقي وزارت امور اقتصادي و دارايي به موجب لايحه شماره 91/82406 مورخ 1404/5/21، نامه شماره 80/80430 مورخ 1404/5/19 رئيس مركز ملّي پايش و بهبود محيط كسب و كار وزارت امور اقتصادي و دارايي منضم به نامه شماره 80/97098 مورخ 1404/4/22 معاون سياست گذاري و راهبري اقتصادي وزارت امور اقتصادي و دارايي را ارسال كرده است كه متن آن نامه ها اجمالاً به قرار زير است: "پيرو دادخواست شاكي و پرسش مبني بر اين كه «آيا تاكنون توافق نامه موضوع شكايت، منجر به مقرره لازم الاجرايي شده است يا خير»، به اطّلاع مي رساند، در اين خصوص، پيش از اين طي نامه شماره 80/60927 مورخ 1404/4/22، با معاون امور حقوقي و مجلس مكاتبه صورت گرفته است متن نامه بدين شرح است كه: جلسه اي در تاريخ 1404/2/13 با حضور دستگاه هاي ذي ربط براي بررسي مفاد توافق نامه مذكور برگزار گرديد. براساس صورت خلاصه مذاكرات اين جلسه (به شماره نامه 80/29525 مورخ 1404/2/24)، برخي ايرادات در متن توافق نامه احراز گرديد و بر اين اساس، دبيرخانه هيئت مقرّرات زدايي (با توافق دستگاه ها)، تصميم به اصلاح توافق نامه مذكور گرفت؛ تا به موجب ماده 85 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاح توسط مرجع تصويب و يا استرداد توسط شاكي)، پرونده مختومه گردد. برخي ايرادات به شرح ذيل است: 1ـ تفويض اختيار، صرفاً توسط مراجع ذي صلاح قانوني امكان پذير است. بنابراين دستگاه هايي كه متن توافق نامه را امضاء كرده اند؛ نمي توانند به شوراهاي برنامه ريزي استان ها (كه مرجع قانوني تعيين تكليف طرح هاي توسعه اي و استعلامات مربوطه محسوب مي شوند و متشكّل از دستگاه هاي متعدّدي مي باشند) دستور تفويض اختيار دهند. 2ـ تفويض اختيار براساس آراي متعدّد ديوان عدالت اداري، صرفاً در مواردي مجاز است كه قانونگذار اجازه تفويض آن را داده است؛ در حالي كه در توافق نامه مذكور، بدون تفكيك بين موارد مهم و غيرمهم (كه تشخيص آن هم به خود شوراها سپرده شده؛ نه وزراي امضاء كننده توافق نامه)، در خصوص كلّيه زمين هاي زير دو هكتار مجاز شمرده شده است. 3ـ اصل حيطه اختيارات شوراها، براي اظهارنظر در خصوص طرح هاي موردي، طبق برخي آراي ديوان عدالت اداري مخدوش شمرده شده است و بنابراين تا زمان تعيين تكليف حيطه اختيارات شوراها، به لحاظ حقوقي حيطه تفويض آن هم بايد (در خصوص طرح هاي موردي)، مراعي بماند. همچنين تاكنون مصوبه اي دال بر اجراي اين توافق نامه، به تصويب نرسيده است." هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/7/1 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي براساس بند (الف) ماده 31 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور اصلاحي مصوّب سال 1401: «شوراي برنامه ريزي و توسعه استان در اجراي وظايف محوله كه در قوانين و دستورالعمل ها مشخص مي شود و همچنين اجراي اختيارات تفويضي رئيس جمهور در امور برنامه و بودجه و در جهت هماهنگي و نظارت بر مديريت و توسعه سرمايه گذاري همه جانبه و پايدار استان، پيگيري عدالت سرزميني، تقويت تمركززدايي، افزايش اختيارات استان ها و تقويت نقش و جايگاه استان ها در راهبري و مديريت توسعه درون و برون گراي منطقه اي و تحقّق اهداف اقتصاد مقاومتي، با تركيب اعضاي زير تشكيل مي شود. آيين نامه اجرايي اين ماده با پيشنهاد سازمان برنامه و بودجه كشور به تصويب هيأت وزيران مي رسد: 1ـ استاندار (رئيس) 2ـ رئيس سازمان برنامه و بودجه استان (دبير) 3ـ رئيس واحد استاني وزارتخانه هاي داراي واحد استاني (يك نفر) 4ـ رئيس سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري استان 5 ـ مديركل حفاظت محيط زيست استان 6 ـ فرمانداران (حسب مورد) 7ـ فرمانده سپاه استان 8 ـ دو نفر از نمايندگان مردم استان در مجلس شوراي اسلامي به انتخاب مجلس شوراي اسلامي (به عنوان ناظر) 9ـ مديركل صدا و سيماي استان 10ـ رئيس پارك علم و فناوري استاني با معرفي وزير علوم، تحقيقات و فناوري يا وزير بهداشت، درمان و آموزش پزشكي متناسب با حوزه مربوط.» بنابراين و با عنايت به اين كه توافق نامه مورد اعتراض مابين چهار وزارتخانه امور اقتصادي و دارايي، راه و شهرسازي، كشور و جهاد كشاورزي منعقد شده و اين در حالي است كه شوراي برنامه ريزي و توسعه استان داراي اعضايي به نمايندگي از وزارتخانه ها و دستگاه هاي متعدّد فراتر از چهار وزارتخانه منعقدكننده توافق نامه مورد اعتراض است و با اين وصف وزراي چهار وزارتخانه امور اقتصادي و دارايي، راه و شهرسازي، كشور و جهاد كشاورزي نمي توانند صلاحيت و اختيار تفويض بخشي از اختيارات شوراي مذكور را به كارگروه هاي زيرمجموعه اين شورا از جمله كارگروه زيربنايي، توسعه روستايي، عشايري، شهري و آمايش سرزمين و محيط زيست را ندارند، لذا ماده 1 و بند 1 ماده 2 توافق نامه تفويض بخشي از اختيارات شوراي برنامه ريزي و توسعه استان ابلاغي تحت نامه شماره 80/97098 مورخ 1403/5/30 وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس هيئت مقرّرات زدايي و بهبود محيط كسب و كار خارج از حدود اختيارات مرجع وضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي