رأي شماره 1086819 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع : عدم ابطال تبصره ذيل ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي الحاقي مورخ 1402/7/17

شماره 0302444 - 1404/5/18 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390001086819 مورخ 1404/5/7 مبني بر: تبصره ذيل ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار الحاقي مورخ 1402/7/17 كه در راستاي رفع شائبه وجود هرگونه تعارض منافع و حراست از سلامت كاركنان و حفظ حقوق اصحاب دعوا وضع شده است ابطال نشد. جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/5/7 شماره دادنامه: 140431390001086819 شماره پرونده: 0302444 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي سجاد كريمي پاشاكي طرف شكايت: وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي موضوع شكايت و خواسته: ابطال تبصره ذيل ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي الحاقي مورخ 1402/7/17 گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال تبصره ذيل ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار الحاقي مورخ 1402/7/17را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "تبصره ذيل ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار به شرح ذيل برخلاف قانون و خارج از حدود اختيارات و تكاليف قانوني است. اولاً طبق بند 5 ماده 1 آيين دادرسي كار نماينده شخص حقيقي يا حقوقي است كه به موجب قرارداد يا قانون يا حكم دادگاه تعيين شده است؛ نماينده قراردادي بايد فقط شخص حقيقي باشد. فلذا از آنجايي كه وفق اصول 19 و 20 قانون اساسي و نيز بند 9 اصل سوم اين قانون همه افراد ملّت در حقوق با يكديگر برابر هستند و نيز ايجاد فرصت عادلانه و برابر از تكاليف جمهوري اسلامي ايران دانسته شده است از اين رو وضع محدوديت براي نمايندگي مدني كاركنان رسمي، پيماني و قراردادي وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي و يا در دوره مرخصي بدون حقوق و يا مأموريت ايشان به دستگاه هاي اجرايي و نيز نمايندگان وزارت مذكور در هيئت هاي موضوع قانون كار در حالتي كه خود در مقام اعضاي رسيدگي كننده نمي باشند بلاوجه و خارج از حدود اختيارات و تكاليف قانوني مي باشد. زيرا مستفاد از احكام مبحث اول از فصل سيزدهم قانون مدني (در وكالت) عقد وكالت مدني محدوديّتي قانوني براي افراد مشروح در تبصره معترضٌ عنه به شرح آن ندارد و حتّي مفروض بر اين كه نمايندگان وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي در هيئت هاي موضوع قانون كار، اخذ نمايندگي مدني از اصحاب دعوي نمايند مي تواند از جهات قاعده منع دادرسي شود كه طرف شكايت مي بايست براي آن تنظيم و تنسيق قاعده كند و نه آن كه كاركنان خود را با جهات استفاده از مرخصي در زمان نمايندگي اصحاب دعوي، اساساً منع و محروم از وكالت مدني كند. فلذا اين تبصره خارج از حدود اختيارات و تكاليف قانوني و نيز مغاير مواد 656، 657 و 660 قانون مدني مي باشد. ثانياً سابقاً هيئت عمومي ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 9809970905810093 مورخ 1398/2/3 نمايندگي كاركنان دولت در مراجع حل اختلاف كارگر و كارفرما (نه وكالت دادگستري) را در زمان اشتغال و يا مرخصي بلامانع دانسته و مقرره مربوطه را ابطال نموده است. علي هذا با توجه به اين كه وكالت مدني داراي حكم مقنن است و مقرّرات نمي تواند آن را تحديد يا متوقف نمايد علي هذا اخذ نمايندگي توسط كاركنان وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي اعم از رسمي، پيماني، قراردادي و در ايام اشتغال، مرخصي بدون حقوق، مأموريت و ... از سوي اصحاب دعوي جهت نمايندگي در هيئت هاي موضوع قانون كار، منعي نداشته و منطبق با اصول 19 و 20 و بند 9 اصل سوم قانون اساسي مي باشد. بديهي است كه اين دسته از كاركنان با استفاده از حق مرخصي موضوع ماده 84 قانون مديريت خدمات كشوري در ساعات اداري، در جلسات به عنوان نماينده اصحاب دعوي حاضر شوند و در صورت تعارض وحدت عضويت نماينده اصحاب دعوي با نماينده وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي در هيئتي كه وي عضويت دارد، قاعده رد دادرسي جاري و ساري مي شود و در صورت عدم عضويت وي در هيئت ياد شده، منعي براي وكالت مدني اصحاب دعوي وجود ندارد. علي هذا استدعاي ابطال تبصره معترضٌ عنه را به دلايل قانوني مشروحه و مغايرت آن با رأي هيئت عمومي صادره، از قضات هيئت عمومي ديوان عدالت اداري استدعا دارد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "الحاق يك تبصره به ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار با عنايت به ماده 164 قانون كار جمهوري اسلامي ايران، مصوّب 1369/8/29 مجمع تشخيص مصلحت نظام، و پيشنهاد الحاق يك تبصره به ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار در سيصد و هفدهمين جلسه شوراي عالي كار مورخ 1402/4/6، متن تهيه شده توسط شوراي عالي كار تحت عنوان تبصره به شرح ذيل به ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار الحاق مي گردد: تبصره ـ نمايندگي در مراجع حل اختلاف كار توسط كارمندان شاغل در وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي اعم از كارمندان رسمي، پيماني و قراردادي و همچنين در دوران مرخصي بدون حقوق يا مأمور به ساير دستگاه هاي دولتي و يا غيردولتي و اعضاي مراجع حل اختلاف كار در طـول دوره عضويت در مـراجع مزبور، مطلقـاً ممنوع مي باشد. ـ وزير تعاون، كار و رفاه اجتماعي" در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس مركز امور حقوقي وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي به موجب لايحه شماره 162120 مورخ 1403/9/14، لايحه دفاعيه مديركل روابط كار، جبران خدمت و بيمه بيكاري آن در وزارتخانه را ارسال كرده كه متن لايحه مذكور به شرح زير است: " بخش اول ـ شرح تبصره رسيدگي در مراجع حل اختلاف كار براساس مقرّرات «آيين نامه آيين دادرسي كار» صورت مي پذيرد؛ به موجب ماده 22 آيين نامه مزبور، «هر يك از طرفين دعوا مي توانند براي خود يك نفر نماينده تام الاختيار انتخاب و معرفي نمايند»؛ در ادامه ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار در تبيين شرايط نمايندگي مقرّر مي دارد: «نماينده منتخب شخص حقيقي است كه به موجب سند رسمي يا عادي انتخاب و معرفي مي شود». از آن جايي كه ماده 23 آيين نامه مذكور هيچ شرط خاصي را براي نماينده تعيين نكرده بود و نماينده را صرفاً شخص حقيقي مي دانست؛ كلّيت مواد مذكور موجب شده بود هر شخصي بتواند به عنوان نماينده يا وكيل كارگر يا كارفرما در جلسات مراجع حل اختلاف كار شركت نمايد. همچنين اين ابهام ايجاد شده بود كه آيا كاركنان وزارت متبوع و اعضاي مراجع حل اختلاف نيز مي توانند به عنوان نماينده يا وكيل طرفين دعوا در دادرسي كار شركت نمايند و در عمل نيز برخي از اعضاي مراجع حل اختلاف كار به عنوان وكيل طرفين دعوا در جلسات مراجع حل اختلاف كار شركت مي نمودند و در نتيجه تعارض منافع نيز ايجاد مي گرديد؛ لذا به منظور رفع ابهام از ماده مذكور، پيش نويس الحاق يك تبصره به ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار تهيه و در جلسه شوراي عالي كار مورخ 1402/4/6 به تصويب شوراي مزبور و نهايتاً وزير تعاون، كار و رفاه اجتماعي رسيد. به موجب الحاقيه مذكور: «نمايندگي در مراجع حل اختلاف كار توسط كارمندان شاغل در وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي اعم از رسمي، پيماني و قراردادي و همچنين در دوران مرخصي بدون حقوق يا مأمور به ساير دستگاه هاي دولتي و يا غير دولتي و اعضاي مراجع حل اختلاف كار در طول دوره عضويت در مراجع مزبور، مطلقاً ممنوع مي باشد.» حال شاكي با بيان استدلاهاي ذيل تقاضاي ابطال تبصره الحاقي به ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار را دارد كه دفاعيات ذيل در رد استدلال هاي ايشان بيان مي شود. بخش دوم ـ ادعاي مغايرت با اصول 19 و 20 قانون اساسي ادعاي شاكي وضع محدوديّت در تبصره براي نمايندگي مدني كاركنان وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي مغاير با اصول 19 و 20 قانون اساسي است كه بر برابري افراد در مقابل قانون تأكيد دارد. پاسخ: اين تبصره هيچ گونه تبعيضي براساس جنسيت، قوميت، دين يا ساير مشخصات شخصي افراد قائل نشده است. بلكه محدوديّت مذكور صرفاً به دليل موقعيت شغلي كاركنان و ارتباط مستقيم آنها با مراجع حل اختلاف كار وضع شده است. هدف اصلي، حفظ اصل بي طرفي و جلوگيري از ايجاد تعارض منافع است. اين محدوديّت نه به عنوان تبعيض، بلكه به عنوان تضمين عدالت و بي طرفي در فرآيند رسيدگي به دعاوي كارگري و كارفرمايي مي باشد. اين موضوع كاملاً در راستاي اصل 40 قانون اساسي است كه هيچ كس نبايد از حقوق خود به نحوي استفاده كند كه موجب اضرار به حقوق ديگران يا منافع عمومي شود؛ بنابراين تبصره الحاقي به ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار مغايرتي با اصول نوزدهم و بيستم قانون اساسي ندارد ضمن آن كه در نظام هاي حقوقي پيش بيني چنين شرايطي براي اعضاي يك سازمان كاملاً در جهت حراست از سلامت سازمان و حفظ حقوق ارباب رجوعان و جلوگيري از فساد و تعارض منافع رايج مي باشد. بخش سوم ـ ادعاي مغايرت با مواد 655، 657 و 660 قانون مدني ادعاي شاكي: تبصره مذكور برخلاف مواد 656، 657 و 660 قانون مدني است كه به عقد وكالت مدني اشاره دارند و محدوديّتي براي افراد قائل نشده اند. پاسخ: تبصره الحاقي مورد شكايت به طور كلي وكالت مدني را براي كاركنان وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي ممنوع نكرده است؛ بلكه صرفاً نمايندگي يا وكالت كاركنان وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي در مراجع حل اختلاف كار را محدود نموده است. همان گونه كه قضات دادگستري و قضات ديوان عدالت اداري نيز نمي توانند هم زمان با اشتغال در شغل قضاوت به شغل وكالت نيز بپردازند؛ بنابراين تبصره ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار هيچ حق مسلمي را از افراد سلب ننموده است بلكه بر اساس اصل تخصّصي سازي در قانونگذاري اين محدوديّت به دليل ارتباط مستقيم شغلي اين افراد با مراجع حل اختلاف وضع شده است اعضاي هيئت هاي حل اختلاف به دليل وظايف خود، به اطّلاعات و موقعيت هايي دسترسي دارند كه ممكن است منجر به سوء استفاده از موقعيت و نقض حقوق اصحاب دعوي گردد. لذا، محدوديّت مذكور نه تنها مغاير با قانون مدني نيست بلكه در راستاي حمايت از عدالت و جلوگيري از تضاد منافع مي باشد. بخش چهارم ـ استناد به رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري (رأي شماره 9809970905810093 مورخ 1398/2/3) ادعاي شاكي: رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 9809970905810093 مورخ 1398/2/3 نمايندگي كاركنان دولت در مراجع حل اختلاف را مجاز دانسته و محدوديّتي براي آن قائل نشده است. پاسخ رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به شرايط عمومي كاركنان دولت اشاره دارد و در خصوص تمامي دستگاه هاي دولتي صادر شده است؛ ضمن آن كه رأي مذكور يك نامه (نامه شماره 94040 مورخ 1396/5/22 اداره كل روابط كار و جبران خدمت) را كه مقام اداري صادر نموده به اين دليل كه نامه مورد اشاره خلاف و مغاير مقرّرات مواد 22 و 23 آيين نامه آيين دادرسي كار است ابطال نموده است و به همين دليل نيز بعد از صدور رأي هيئت عمومي تبصره ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار از مجراي قانوني و به استناد ماده 164 قانون كار و توسط شوراي عالي كار و وزير تعاون، كار و رفاه اجتماعي صادر شده است؛ بنابراين فرآيند مقرّرات گذاري در الحاق يك تبصره به ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار كاملاً منطبق با قانون اجرا شده و تبصره الحاقي به ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار مغايرتي با دادنامه شماره 93 مورخ 1398/2/3 هيئت عمومي محترم ديوان عدالت اداري ندارد. بخش پنجم ـ ادعاي امكان اعمال قاعده رد دادرسي به جاي محدوديّت مطلق ادعاي شاكي: در صورت وجود تعارض منافع به جاي ممنوعيت مطلق مي توان قاعده رد دادرسي را اعمال كرد. قاعده رد دادرسي براي جلوگيري از حضور قاضي يا عضو هيئت رسيدگي در پرونده اي كه در آن ذينفع است به كار مي رود. اما در اينجا موضوع متفاوت است؛ كاركنان وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي كه نماينده اصحاب دعوي مي شوند به دليل ارتباط مستمر شغلي خود با مراجع حل اختلاف كار، حتّي در صورت عدم عضويت مستقيم در هيئت رسيدگي در معرض شائبه تضاد منافع قرار دارند از اين رو ممنوعيت مطلق براي جلوگيري از هرگونه شائبه و حفظ سلامت رسيدگي ضروري است اين اقدام در راستاي اصل بي طرفي قضايي است و تضمين مي كند كه فرآيند دادرسي عادلانه و بدون تعارض منافع باشد. بخش ششم ـ ادعاي تضييع حقوق كاركنان وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي ادعاي شاكي: محدوديت وضع شده در تبصره حقوق مدني كاركنان وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي را نقض مي كند. پاسخ: محدوديت وضع شده در اين تبصره، به هيچ وجه حقوق مدني كاركنان را نقض نمي كند اين محدوديت صرفاً به حوزه نمايندگي در مراجع حل اختلاف كار اختصاص دارد و مانع از انجام ساير فعاليت هاي قانوني و مدني كاركنان نمي شود. هدف از اين محدوديّت، حفظ اصول اخلاقي بي طرفي و جلوگيري از ايجاد تعارض منافع است. علاوه بر اين كاركنان مذكور مي توانند در موارد غيرمرتبط با مراجع حل اختلاف كار و در چهارچوب قوانين و مقرّرات به نمايندگي مدني بپردازند. نتيجه گيري با توجه به پاسخ هاي ارائه شده به تمامي ايرادات و ادعاهاي شاكي، مشخص است كه تبصره الحاقي ذيل ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار در چهارچوب اختيارات قانوني مقام تصويب كننده و در راستاي حفظ منافع عمومي، پيشگيري از تعارض منافع و تضمين عدالت در فرآيند رسيدگي به دعاوي كارگري و كارفرمايي وضع شده است. لذا، از محضر قضات هيئت عمومي ديوان عدالت اداري تقاضاي رد دادخواست خواهان و تأييد صحت تبصره مورد نظر را داريم. در ضمن در صورت صلاحديد نماينده اين اداره كل به جلسات دادرسي هيئت رسيدگي كننده دعوت گردد." هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/5/7 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي اولاً مطابق ماده 164 قانون كار جمهوري اسلامي ايران مقرّرات مربوط به انتخاب اعضاي هيئت هاي تشخيص و حل اختلاف و چگونگي تشكيل جلسات آنها توسط شوراي عالي كار تهيه و به تصويب وزير تعاون، كار و رفاه اجتماعي خواهد رسيد و با توجه به مفاد حكم قانوني مذكور و نحوه تصويب مقرره مورد شكايت، وضع مقرره مزبور خارج از حدود اختيارات مقام واضع آن نيست. ثانياً موضوع حفظ اصل بي طرفي و عدم وجود تعارض منافع در فرآيند رسيدگي واجد اهميّت است و عدم رعايت آن مي تواند در ماهيت تصميمات مراجع حل اختلاف كار تأثير انكارناپذيري داشته باشد و مقرره مورد اعتراض نيز در راستاي رفع شائبه وجود هرگونه تعارض منافع و حراست از سلامت كاركنان و حفظ حقوق اصحاب دعوا وضع شده است. با توجه به مراتب فوق، تبصره ماده 23 آيين نامه آيين دادرسي كار الحاقي 1402/7/17 خلاف قانون و خارج از حدود اختيار نيست و ابطال نشد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي