رأي شماره 2532 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال دو سطر آخر مصوبه شماره 2742 ـ 1399/11/21 شوراي اسلامي شهر تهران كه متضمن منع ساخت و ساز و گسترش صنايع در محدوده آرامگاه و كوه بي بي شهربانو و پيرامون آن واقع در منطقه 20 شهرداري تهران است

شماره 0000649 – 12 /10 /1400 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس هيأت مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140009970905812532 مورخ 23 /9 /1400 با موضوع «دو سطر آخر مصوبه شماره 2742 – 21 /11 /1399 شوراي اسلامي شهر تهران كه متضمن منع ساخت و ساز و گسترش صنايع در محدوده آرامگاه و كوه بي بي شهربانو و پيرامون آن واقع در منطقه 20 شهرداري تهران است ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري – يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه : 23/ 9/ 1400 شماره دادنامه: 2532 شماره پرونده : 0000649 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: شركت سيمان تهران با وكالت خانم مهگل هاشمي و آقاي سيدايمان ميريان حسين آبادي موضوع شكايت و خواسته: ابطال دو سطر آخر مصوبه شماره 2742ـ 1399/11/21 شوراي اسلامي شهر تهران مبني بر منع ساخت و ساز و گسترش صنايع در محدوده آرامگاه و كوه بي‌بي شهربانو و پيرامون آن واقع در منطقه 20 شهرداري تهران گردش كار: خانم مهگل هاشمي و آقاي سيدايمان ميريان حسين آبادي به وكالت از شركت سيمان تهران به موجب دادخواستي ابطال دو سطر آخر مصوبه شماره 2742ـ 1399/11/21 شوراي اسلامي شهر تهران مبني بر منع ساخت و ساز و گسترش صنايع در محدوده آرامگاه و كوه بي‌بي شهربانو و پيرامون آن واقع در منطقه 20 شهرداري تهران را خواستار شده‌اند و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده‌اند كه: " احتراماً اينجانبان سيدايمان ميريان و مهگل هاشمي به وكالت از شركت سيمان تهران مطالب ذيل را به استحضار مي‌رسانيم: شركت سيمان تهران يكي از قديمي‌ ترين و مهمترين شركتها در عرصه توليد سيمان است كه به عنوان يكي از زيرمجموعه‌هاي بنياد مستضفعان انقلاب اسلامي اداره مي‌گردد. اين شركت حتي قبل از انقلاب اسلامي و از سال 1340 برابر اسناد تقديمي در حال بهره‌برداري مواد اوليه توليد سيمان از كوه بي‌بي شهربانو است و مطابق پروانه بهره‌برداري شماره 21552ـ 1382/2/16 صادره از سوي وزارت صنعت و معدن حق بهره‌ برداري از معادن كوه بي‌بي شهربانو تا تاريخ 1404/2/14 به شركت موكل اعطا شده است. اخيراً شوراي شهر تهران اقدام به تصويب ماده واحده‌اي مبني بر الزام شهرداري به ثبت ملي كوه بي‌بي شهربانو و اراضي آن نموده است. به دلايلي كه ذيلاً به آنها اشاره خواهد شد تصويب اين طرح از سوي شوراي شهر مخالف صريح قانون و همچنين حقوق حقه و قانوني شركت موكل است. لذا با توجه به اهميت فعاليتهاي شركت سيمان تهران در صنعت سيمان و بالتبع در صنعت ساختمان و با توجه به دلايل ذيل از اعضاي معزز آن هيأت تقاضاي ابطال مصوبه غيرقانوني شوراي شهر را داريم: 1ـ اساساً موضوعي كه در طرح شوراي اسلامي شهر تهران تصويب شده است خارج از حدود اختيارات آن مرجع است و شوراي شهر مطابق قانون صلاحيتي در اين خصوص ندارد. اعضاي شوراي شهر در متن ماده واحده خود به ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران اشاره نموده‌اند كه منطوق و مفهوم آن ماده به نظر ارتباطي با موضوع مانحن فيه ندارد. با توجه به نص ماده 80 به نظر مي‌رسد ماده 70 مورد نظر اعضاي شورا بوده است. حتي اگر ماده 70 از قانون مذكور را ملاك بگيريم همچنان بر اساس متن ماده اخير، وظايف و اختيارات شوراي شهر به صورت حصري عنوان شده كه در هيچ يك از موارد آن اختيار اقدام به ثبت ملي و يا حتي اختيار پيشنهاد و ارائه طرح به ساير نهادها از جمله شهرداري، جهت ثبت ملي آثار به شورا داده نشده است و مشخص نيست كه اعضاي شوراي شهر دقيقاً برچه مبنايي در امري كه در نهايت نه به شهرداري بلكه به سازمان ميراث فرهنگي كشور مربوط است مداخله نموده و شهرداري را با مصوبه‌اي غيرقانوني و خارج از حدود اختيارات ملزم به ثبت ملي كوه بي‌بي شهربانو نموده‌اند و حتي براي اين موضوع نيز زمان تعيين كرده‌اند. لذا ابطال مصوبه موضوع شكايت از اين حيث مورد تقاضا است. 2ـ مصوبه شوراي شهر با ماده 2 قانون معادن و اصلاحات اين قانون واصل 44 و 45 قانون اساسي هم مغايرت دارد. مطابق ماده 2 قانون معـادن و آخرين اصلاحات اين قانون مصوب 1390 در راستاي اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي و نيز اصل 45 قانون اساسي، مسئوليت اعمال حاكميت دولت بر معادن كشور و حفظ ذخاير معدني و نيز صدور اجازه انجام فعاليتهاي معدني، مقرر در اين قانون و نظارت بر امور مزبور و فراهم آوردن موجبات توسعه فعاليتهاي معدني، دستيابي به ارزش افزوده مواد خام معدني، توسعه صادرات مواد معدني با ارزش افزوده، ايجاد اشتغال در اين بخش و نيز افزايش سهم بخش معدن در توسعه اقتصادي و اجتماعي كشور به عهده وزارت صنعت، معدن و تجارت است. لذا محرز مي‌گردد كه نظر به پيش‌بيني قانونگذار در خصوص نهاد متولي معادن، مداخله شوراي شهر تهران در امور تخصيص يافته به وزارت صنعت، معدن و تجارت غيرقانوني بوده و مستوجب ابطال به نظر مي‌رسد. 3ـ در متن مصوبه به ماده 60 از قانون برنامه سوم توسعه تهران هم اشاره شده است كه اين ماده نيز مجوزي جهت تصويب ماده واحده مورد اعتراض توسط شوراي شهر نيست. با ملاحظه قانون تأييد خواهيد فرمود كه اين استناد نيز صحيح به نظر نمي‌رسد چرا كه اولاً: خطاب قانونگذار به شهرداري است و نه به شوراي شهر لذا اين قانون اختياري به شوراي شهر جهت تصويب ماده واحد موضوع شكايت را نمي‌دهد. ثانياً: ماده 60 برنامه سوم توسعه شهر تهران صراحتاً در خصوص كوه‌هاي البرز جنوبي است و نمي‌توان با تفسير موسع ماده بدون در نظر گرفتن مصالح كشور و حقوق مكتسبه اشخاص و مصالح عمومي و لزوم حمايت از توليد ملي، دامنه اختيارات شوراي شهر را به نحوي نامشروع و ناروا گسترش داد. ثالثاً: توجه آن هيأت را به اين نكته جلب مي‌نماييم كه برنامه سوم توسعه از جمله قوانين موقت است و به ديگر سخن اين قانون مقيد به زمان بوده و علت تصويب قانون به اين شيوه آن است كه بعد از مضي زمان حقوق مكتسبه افراد قابل خدشه نباشد، لذا استناد به اين ماده از اين جهات نيز واجد ايراد است و بر اساس آن نمي‌توان يكي از شركتهاي مهم در عرصه توليد سيمان را بدون در نظر گرفتن توالي فاسد آن مانند بيكاري تعداد بسياري از مردم و توقف توليد سيمان تعطيل نمود. 4ـ اين مصوبه توالي فاسد فراواني دارد و با حق بهره‌برداري شركت موكل از معادن بي‌بي شهربانو و ساير حقوق مكتسبه شركت سيمان تهران نيز در تعارض است. بر اساس پروانه بهره‌برداري شماره 21552ـ 1382/2/16 صادره از سوي سازمان صنعت، معدن و تجارت حق بهره‌برداري از كوه بي‌بي شهربانو به شركت سيمان تهران اعطا شده است و اين پروانه تا تاريخ 1404/2/14 داراي اعتبار است. موكل سال‌هاست به صورت قانوني و با سعي در حفظ و نگهداري از منابع طبيعي در اين اراضي به فعاليت پرداخته و بر اساس گزارش‌هاي واصله از بخش فني شركت نيز تاكنون آسيبي به كوه بي‌بي شهربانو بر اثر فعاليت شركت موكل وارد نيامده است. در ضمن استحضار داشته باشيد سابقه فعاليت‌هاي شركت موكل در اراضي بي‌بي شهربانو بنا به اسناد تقديمي به تاريخ 1340 باز مي‌گردد و در طول تمامي اين سنوات شركت سيمان تهران با رعايت دقيق موازين فني و زيست محيطي متحمل هزينه‌‌هاي گزاف جهت تجهيز و نصب ملزومات استخراج و استحصال ماده اوليه سيمان از آن اراضي شده است. همچنين عنايت داشته باشيد كه شركت سيمان تهران متعلق به بنياد مستضعفان انقلاب اسلامي بوده و هزينه‌‌ها و عوايد آن مستقيماً بيت المال را متاثر مي‌سازد. همچنين اين نكته نيز شايان توجه است كه ساير بخش‌هاي توليدي كشور و اقتصاد مردم ري تا حد زيادي وابسته به فعاليت‌هاي اين شركت است كه با اقدامات غيرقانوني شوراي شهر مورد تهديد جدي واقع خواهد شد. بنابراين از آنجا كه مصوبه مورد اعتراض شوراي شهر، علاوه بر اينكه در تعارض با حقوق حقه موكل بوده و مخالف صريح قانون و خلاف اختيارات شوراي اسلامي شهر نيز هست و نظر به آسيب‌هاي فراواني كه به شركت وحقوق عامه به دنبال خواهد داشت لذا از آن هيأت تقاضاي ابطال مصوبه معترض‌عنه را مطابق قانون ديوان عدالت اداري داريم. " متن مقرره مورد اعتراض به شرح زير است: " مشخصات مصوبه عنوان: «الزام شهرداري تهران به فراهم كردن ساز و كار ثبت ميراث طبيعي كوه بي‌بي شهربانو» (مشتمل بر ماده واحده) به انضمام گردش كار تصويب شناسه مصوبه: 2742 رده بندي مصوبه: 5/99/271/5 مصوبه دويست و هفتاد و يكمين جلسه رسمي دوره پنجم شوراي اسلامي شهر تهران به تاريخ سه شنبه بيست و يكم بهمن سال 1399 ماده واحده: نظر به وظايف قانوني شوراي اسلامي شهر تهران مندرج در ماده هشتادم (80) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخابات شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات و الحاقات بعدي آن در خصوص شناخت كمبودها، نيازها و نارسايي‌هاي اجتماعي، فرهنگي، آموزشي، بهداشتي، اقتصادي و رفاهي حوزه انتخابيه و ارائه طرحهاي مربوط به مقامات مسئول و با عنايت به اينكه وفق ماده دوم (2) قانون تأسيس سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري كشور، ثبت آثار ارزشمند منقول و غيرمنقول فرهنگي و تاريخي كشور در آثار ملي و فهرست‌هاي ذيربط از وظايف سازمان ياد شده مي‌باشد و با توجه به ماده شصتم (60) مصوبه برنامه پنجساله سوم توسعه شهر تهران كه وفق آن شهرداري تهران ضمن لزوم توجه به اماكن واجد ارزش تاريخي و طبيعي مكلف به تدوين برنامه عملياتي احياي ساختار ميراث طبيعي شهر شده است و با امعان نظر به موقعيت قرارگيري، سابقه تاريخي و محتواي طبيعي و اقليمي محدوده آرامگاه و كوه بي‌بي شهربانو و پيرامون آن واقع در منطقه 20، شهرداري تهران موظف است با استفاده از ظرفيت‌هاي شهرستان ري در ساختار نهادهاي دولتي و با استناد به كاوش‌هاي باستاني اين منطقه كه وجود شهر قديم ري در كوهپايه‌هاي بي‌بي شهربانو را به اثبات مي‌رساند، با بررسي محدوده ثبتي آرامگاه بي‌بي شهربانو نسبت به فراهم كردن ساز و كار ثبت ملي ميراث طبيعي كوه بي‌بي شهربانو (موضوع آيين‌نامه اجرايي تبصره ماده 2 قانون تشكيل سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري) ظرف مدت سه ماه از تاريخ لازم‌الاجرا شدن اين مصوبه اقدام نمايد. همچنين از هرگونه ساخت و ساز و گسترش صنايع در پيرامون آن جلوگيري و طرح‌هاي توسعه‌اي آتي در اين محدوده را با رعايت اصول مندرج در اسناد فرادست اجرا نمايد. " در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر تهران به موجب لايحه شماره 160/4318 ـ 1400/3/8 توضيح داده است كه: " 1ـ مصوبه مورد اعتراض با عنوان «الزام شهرداري تهران به فراهم كردن ساز و كار ثبت ميراث طبيعي كوه بي‌‌بي شهربانو و با شناسه 2742 در دويست و هفتاد و يكمين جلسه رسمي دوره پنجم شوراي اسلامي شهر تهران در تاريخ 1399/11/21 به تصويب رسيده و مشخصات مندرج در دادخواست صحيح نمي‌باشد. با توجه به مراتب معروضه اتخاذ تصميم شايسته مورد استدعاست. صرف نظر از مراتب معروضه مصوبه «الزام شهرداري تهران به فراهم كردن ساز و كار ثبت ميراث طبيعي كوه بي‌‌بي شهربانو» با توجه به مندرجات اصل 100 قانون اساسي، بندهاي 4، 6، 19، 20 و 23 ماده 80 (ماده 71 سابق) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات و الحاقات بعدي آن و بند 22 ماده 55 قانون شهرداري و همچنين مستندات قانوني مندرج در متن ماده واحده مربوطه به تصويب رسيده است. 3ـ ماده واحده مصوبه مورد اعتراض مقرر مي‌دارد: «نظر به وظايف قانوني شوراي اسلامي شهر تهران مندرج در ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات و الحاقات بعدي آن در خصوص شناخت كمبودها، نيازها و نارسايي‌هاي اجتماعي، فرهنگي، آموزشي، بهداشتي، اقتصادي و رفاهي حوزه انتخابيه و ارائه طرح‌هاي مربوط، به مقامات مسئول و با عنايت به اينكه وفق ماده 2 قانون تاسيس سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري كشور، ثبت آثار ارزشمند منقول و غيرمنقول فرهنگي و تاريخي كشور در آثار ملي و فهرست‌هاي ذيربط از وظايف سازمان ياد شده مي‌باشد و با توجه به ماده 60 مصوبه برنامه پنجساله توسعه شهر تهران كه وفق آن شهرداري تهران ضمن لزوم توجه به اماكن واجد ارزش تاريخي و طبيعي مكلف به تدوين برنامه عملياتي احياي ساختار ميراث طبيعي شهر شده است و با امعان نظر به موقعيت قرارگيري، سابقه تاريخي و محتواي طبيعي و اقليمي محدوده آرامگاه و كوه بي‌بي شهربانو و پيرامون آن واقع در منطقه 20 شهرداري تهران مـوظف است با استناد از ظرفيت‌هاي شهرستان ري در سـاختار نهادهاي دولتـي و با استناد به كاوش‌‌هاي باستاني اين منطقه كه وجود شهر قديم ري در كوهپايه‌هاي بي‌بي شهربانو را به اثبات مي‌‌رساند، با بررسي محدوده ثبتي آرامگاه بي‌بي شهربانو نسبت به فراهم كردن ساز و كار ثبت ملي ميراث طبيعي كوه بي‌بي شهربانو (موضوع آيين‌نامه اجرايي تبصره ماده 2 قانون تشكيل سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري) ظرف مـدت سه مـاه از تاريخ لازم‌الاجرا شدن اين مصوبه اقدام نمايد. همچنين از هرگونه ساخت و ساز و گسترش صنايع در پيرامون آن جلوگيري و طرح‌هاي توسعه‌اي آتي در اين محدوده را با رعايت اصول مندرج در اسناد فرادست اجرا نمايد.» 4ـ ملاحظه مي‌فرماييد مصوبه مورد اعتراض بر اساس قوانين و مقررات جاري تنظيم‌شده و مندرجات آن ضرورت اجراي قوانين و مقررات جاري و بالادستي در خصوص كوه بي‌بي شهربانو واقع در محدوده شهرداري تهران را به اين شهرداري يادآوري مي‌نمايد. با توجه به مراتب معروضه فوق رد شكايت موضوع دادخواست تقديمي مورد استدعاست." در اجراي ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 پرونده به هيأت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري ارجاع مي‌شود و هيأت مذكور به موجب دادنامه شماره 881ـ1400/7/11 مصوبه شماره 2742ـ 1399/11/21 تحت عنوان الزام شهرداري تهران به فراهم كردن ساز و كار ثبت ميراث طبيعي كوه بي‌بي شهربانو مصوب شوراي اسلامي شهر تهران به استثناء دو سطر آخر مصوبه مبني بر جلوگيري از هرگونه ساخت و ساز و گسترش صنايع پيرامون آن را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شكايت صادر كرد. رأي مذكور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس ديوان عدالت اداري و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت. رسيدگي به دو سطر آخر مصوبه شمـاره 2742ـ 1399/11/21 شـوراي اسلامي شهر تهران مبني بر منع ساخت و ساز و گسترش صنايع در محدوده آرامگاه و كوه بي‌بي شهربانو و پيرامون آن واقع در منطقه 20 شهرداري تهران در دستوركار هيأت عمومي قرار گرفت. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1400/9/23 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي براساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداري، صدور پروانه براي كليه ساختمان هايي كه در شهر ساخته مي‌شوند، از وظايف شهرداري ها است و با توجه به حكم مقرر در بند قانوني مزبور، شهرداري ها داراي اختيار جلوگيري از ساخت و ساز و گسترش صنايع نيستند و بر همين اساس دو سطر آخر مصوبه شماره 2742 ـ 1399/11/21 شوراي اسلامي شهر تهران كه متضمن منع ساخت و ساز و گسترش صنايع در محدوده آرامگاه و كوه بي‌بي شهربانو و پيرامون آن واقع در منطقه 20 شهرداري تهران است، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين