رأي شماره 989896 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال ماده 34 آيين نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه موضوع مصوبه شماره 83153 /ت45132هـ 1392/4/9 هيأت وزيران

مرجع تصويب: هيات عمومي ديوان عدالت اداري شماره ويژه نامه: 1725 شنبه،22 مهر 1402 سال هفتاد و نه شماره 22881 رأي شماره 989896 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ماده 34 آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه اصلاحي مصوب 1392/4/9 هيات وزيران كه بر اساس آن "حق‌التوليه يا اجرت‌المثل ادارات اوقاف و امور خيريه در توليت اماكن مذهبي اسلامي، موضوع بند 2 و ذيل تبصره 2 ماده 1 قانون ياد شده ده درصد عايدات خالص ساليانه هر يك از اماكن ياد شده مي‌باشد و حق الزحمه هيات امنا به موجب آيين‌نامه ماده 5 قانون مذكور تعيين مي‌شود"، از تاريخ تصويب ابطال شد شماره0106978 1402/5/3 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390000989896 مورخ 1402/4/20 با موضوع: «ماده 34 آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه اصلاحي مصوب 1392/4/9 هيات وزيران كه بر اساس آن "حق‌التوليه يا اجرت‌المثل ادارات اوقاف و امور خيريه در توليت اماكن مذهبي اسلامي، موضوع بند 2 و ذيل تبصره 2 ماده 1 قانون ياد شده ده درصد عايدات خالص ساليانه هر يك از اماكن ياد شده مي‌باشد و حق‌الزحمه هيات امنا به موجب آيين‌نامه ماده 5 قانون مذكور تعيين مي‌شود"، از تاريخ تصويب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي‌فرد تاريخ دادنامه: 1402/4/20 شماره دادنامه: 140231390000989896 شماره پرونده: 0106978 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت: نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 34 اصلاحي آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه موضـوع مصوبه شماره 83153/ت45132هـ ـ 1392/4/9 هيأت وزيران گردش كار: سرپرست معاونت حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 320222ـ 1401/10/11 اعلام كرده است كه: "اداره موقوفات عام و اداره كل اماكن مذهبي در دو بند جداگانه ذيل ماده 1 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه (مصوب 1363) به آن سازمان واگذار شده است و در جاي جاي قانون مذكور، همواره عبارات موقوفه و اماكن مذهبي به طور مستقل به كار رفته‌اند. در ماده 11 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه، دريافت حق‌التوليه توسط سازمان اوقاف و امور خيريه صرفاً در قبال اعمال توليت نسبت به موقوفات متصرفي تجويز شده است و با توجه به تفاوت ماهوي اماكن مذهبي با موقوفات لذا دريافت حق‌التوليه مذهبي مبتني بر ماده مذكور فاقد وجاهت است. در تبصره 2 ماده 5 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه (مصوب 1363) نحوه مصرف نذور اهدايي به بقاع متبركه در 5 سرفصل مشخص شده كه در اين بين اجرت‌المثل عمل سازمان اوقاف و امور خيريه در اداره بقاع متبركه جزء آن نيست. علاوه بر اين مطابق ماده 5 قانون ياد شده و «آيين‌نامه نحوه انتخاب و بركناري، شرايط و حدود اختيارات و وظايف امين با هيأت امناي اماكن مذهبي و موقوفات» اداره بقاع متبركه كشور به هيأت امنا واگذار شده و حق‌الزحمه هيأت امنا نيز هر ساله به تصويب هيأت وزيران رسيده و از محل عوايد بقاع متبركه پرداخت مي‌شود. به عبارت بهتر سازمان اوقاف و امور خيريه در بقاع متبركه كار اجرايي انجام نداده و نقش نظارت عاليه حاكميتي بر عملكرد هيأت امنا دارد. وفق ماده 60 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت 2 (مصوب 1393) دريافت هرگونه وجهي تحت هر عنوان توسط دستگاه‌هاي اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري و ماده 5 قانون محاسبات عمومي بايد در چارچوب قوانين موضوعه كشور باشد. آراء قطعي هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين مجلس شوراي اسلامي به شماره 1568هـ/ب ـ 1392/1/21 و شماره 16323هـ/ب ـ 1390/3/16 مؤيد فقدان جواز قانونگذار در اخذ حق اداره (حق‌التوليه) در بقاع متبركه است. بنا به مراتب و نظر به اينكه در ماده 11 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه صرفاً دريافت حق‌التوليه در موقوفات متصرفي را مورد تجويز قرار داده است و مطابق ماده 60 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت(2) دريافت هرگونه وجهي نيازمند حكم مقنن است لذا ماده 34 اصلاحي آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه (مصوب 1392/3/12 هيأت وزيران) به واسطه مجاز دانستن دريافت حق‌التوليه از محل اداره اماكن مذهبي مغاير با قوانين ياد شده و خارج از حدود اختيارات واضع تشخيص و ابطال آن در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) از تاريخ تصويب مورد تقاضا مي‌باشد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "هيأت وزيران در جلسه مورخ 1392/3/12 بنا به پيشنهاد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي و به استناد ماده 17 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان حج و اوقاف و امور خيريه مصوبه 1363 تصويب نمود: متن زير جايگزين ماده 34 آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان حج و اوقاف و امور خيريه موضوع تصويب‌نامه شماره 95270 ـ 1365/2/22 و تبصره ماده ياد شده و اصلاحيه آن موضوع تصويب‌نامه شماره 107465/ت45132هـ ـ 1391/5/28 مي‌شود. ماده34ـ حق‌التوليه يا اجرت‌المثل ادارات اوقاف و امور خيريه در توليت اماكن مذهبي اسلامي، موضوع بند 2 و ذيل تبصره 2 ماده 1 قانون ياد شده ده درصد عايدات خالص ساليانه هر يك از اماكن ياد شده مي‌باشد و حق الزحمه هيأت امنا به موجب آيين‌نامه ماده 5 قانون مذكور تعيين مي‌شود. ـ معاون اول رئيس جمهور" علي‌رغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به نهاد رياست جمهوري پاسخي از طرف آن مرجع واصل نشده است، ليكن مديركل حقوقي سازمان اوقاف و امور خيريه به موجب لايحه شماره 1402/2102ـ 1402/1/6 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "قانونگذار در بند 2 ماده 1 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه، اداره امور اماكن مذهبي كه ترتيب خاصي براي آنها داده نشده است را به اين سازمان محول نموده است يكي از مصاديق بارز اين اماكن مذهبي «بقاع متبركه» سراسر كشور است كه حسب آمار موجود در اين سازمان آستان مقدس امامزادگان واجب‌التعظيم مي‌باشد كه صرف نظر از اجراي مراسم مذهبي توسط مردم و دوستداران اهل بيت قطعاً حفظ و نگهداري از عرصه و اعيان اين بقاع و پرداخت حقوق خدام و وابستگان اين اماكن متبركه مستلزم وجود بودجه معين و مشخصي است و از آنجا كه نگهداري از اين اماكن چه قبل از انقلاب و خصوصاً بعد از انقلاب، مستمر از طريق كمك‌هاي مردمي و نذورات متعلقه صورت گرفته است و از اوايل انقلاب و دولت‌هاي مختلف رديف بودجه اختصاصي براي اين اماكن پيش‌بيني و تصويب نشده است و اين رويه كماكان ادامه داشته است، لذا به همين جهت در زمان تصويب آيين‌نامه اجرايي قانون مذكور راهكار مناسبي جهت اداره اين بقاع در ماده 34 اصلاحي آيين‌نامه اجرايي پيش‌بيني شده است و خوشبختانه فقهاي شوراي نگهبان طبق نامه شماره 98/102/11853 ـ 1398/6/12 با عنوان هيأت عمومي ديوان عدالت اداري «اصل پرداخت اجرت‌المثل عمل ناظر به اداره امور اماكن مذهبي» را پذيرفته است و صرفاً تعيين درصد اجرت‌المثل عمل مذكور را خلاف اعلام نموده است و آن هم به اين جهت كه چه بسا اجرت‌المثل عمل مذكور بيش از ده درصد و يا كمتر از آن باشد و تعيين دقيق ده درصد را خلاف شرع اعلام و اطلاق ماده 34 اصلاحي راخلاف شرع اعلام نموده است و مفهوم مخالف اين نظريه عدم مغايرت شرعي و قانوني «اصل پرداخت اجرت‌المثل اداره امور اماكن مذهبي» است كه مورد تأييد فقهاي شوراي نگهبان قرار گرفته است و اين امر در رأي شماره 2625 و2626 ـ 1398/9/5 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مورد تصريح قرار گرفته است. در خصوص ايجاد شائبه مربوط به آراء قطعي هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين مجلس شوراي اسلامي به شماره 1568هـ/ب ـ 1392/1/21 و شماره 16323هـ/ب ـ 1390/3/16 مراتب طي شماره 91/1081250ـ 1391/11/17 توسط رياست وقت سازمان اوقاف و امور خيريه خطاب به رئيس وقت مجلس شوراي اسلامي بدين شرح پاسخ داده شده است كه: بر اساس بندهاي 2 و 7 و تبصره 2 از ماده 1 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب 1363/10/2 اداره اماكن مذهبي و بقاع متبركه به استثناي بقاعي كه از سوي ولي معظم فقيه (مدظله العالي) براي آن نائب‌التوليه تعيين شده است (مذكور در تبصره 2 ماده 1) به عهده اين سازمان مي‌باشد و در حكم موقوفات عامه تلقي مي‌گردد. حق‌التوليه سازمان نيز به استناد مواد 11 و 12 همان قانون و بر اساس اختيارات داده شده در مواد 17 و به ويژه 5 قانون است كه نحوه كسر و مصرف آن و نظامات راجع به حفظ و نگهداري اماكن و اموال مذكور را به هيأت دولت براي تدوين آيين‌نامه اجرايي محول نموده است. ايضاً در مواردي سازمان مي‌تواند در امور پيش گفته شخص يا هيأتي را به عنوان امين و يا هيأت امنا منصوب و حق الزحمه آنان را طبق مفاد آيين‌نامه‌هاي مصوب تعيين و پرداخت نمايد. به استناد ماده 34 آيين‌نامه اجرايي همان قانون و تبصره ذيل آن مصوب 1365/2/10 «آيين‌نامه چگونگي هزينه وجوه حاصل از محل هداياي مستقل و حق‌التوليه و حق‌النظاره و اداره امور اماكن مذهبي» طبق معمول سنواتي به نحو مذكور از سوي اين سازمان و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي تدوين و به تصويب هيأت وزيران مي‌رسيد و در روزنامه رسمي منتشر مي‌گرديد. اين روند تا سال 1389 مورد تأييد هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين مجلس شوراي اسلامي قرار گرفته است. در سال 1389 به دليل اشتباه رخ داده در به كارگيري واژه «حق‌التصدي» كه بيشتر مصرف تخصصي داخلي حوزه وقف داشته، در متن تصويب‌نامه هيأت وزيران با تشخيص صحيح هيأت بررسي و تطبيق مصوبات به دليل عدم تطبيق با موارد مذكور در ماده 12 قانون اوقاف (حق‌التوليه، حق‌النظاره و هداياي مستقل) مغاير با قانون تشخيص داده شد و با رأي شماره 16323هـ/ب ـ 1390/3/16 ملغي‌الاثر گرديد و متعاقب آن به منظور رفع ابهام و اصلاح لازم بر اساس مصوبه شماره 107465/ت45132ـ 1391/5/28 مبادرت به حذف عبارت «و وجوهي كه بابت اداره اماكن مذهبي دريافت مي‌دارد» از تبصره ذيل ماده 34 نموده و نهايتاً به موجب مصوبه شماره 83153/ت45132ـ 1392/4/9 هيأت وزيران ماده 34 تصويب‌نامه شماره 95270 ـ 1365/2/22 و تبصره ذيل آن و اصلاحيه آن موضوع تصويب‌نامه شماره 107465/ت45132ـ 1391/5/28 هيأت وزيران اصلاح گرديد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/4/20 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً براساس بند 2 ماده 1 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان حج و اوقاف و امور خيريه مصوب سال 1363، «اداره امور اماكن مذهبي اسلامي كه ترتيب خاصي براي اداره آنها داده نشده است به استثناء مساجد و مدارس ديني و تكايا»، بر عهده سازمان حج و اوقاف و امور خيريه گذاشته شده و بقاع متبركه نيز يكي از مصاديق اماكن مذهبي اسلامي است و برمبناي تبصره 2 ماده 1 قانون مذكور مقرر شده است: «بقاع متبركه حضرت رضا عليه‌‌السلام و حضرت احمد ابن‌ موسي (‌شيراز) و حضرت معصومه و حضرت عبدالعظيم (ع) و موقوفات ‌مربوط به آنها كه متولي خاص نداشته باشد و موقوفاتي كه براي اداره هركدام آنها از طرف ولي فقيه نايب‌‌التوليه تعيين شده يا بشود از شمول اين قانون ‌مستثني است و در غير اين صورت اداره آنها با سازمان خواهد بود» و بديهي است كه اداره امور اماكن مزبور از جمله حفظ و نگهداري آنها نيز مستلزم پرداخت هزينه‌هايي از جمله پرداخت حق‌التوليه به متوليان اين اماكن خواهد بود و لذا سازمان حج و اوقاف و امور خيريه در راستاي ايفاي وظيفه مقرر در بند 2 ماده 1 قانون مذكور مي‌تواند نسبت به پرداخت حق‌التوليه به متوليان اماكن مذهبي از جمله بقاع متبركه كه براي اداره آنها ترتيب خاصي معين نگرديده، اقدام نمايد. ثانياً بر اساس رأي شماره 2626 ـ 2625 مورخ 1398/9/5 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مقرر شده است: «هرچند كه ماده 34 آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب سال 1365 به موجب مصوبه شماره 83153/ت45132هـ مورخ 1392/4/9 هيأت وزيران اصلاح شده است، ولي از آنجا كه شاكي ابطال ماده 34 آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب سال 1365 را از بعد شرعي و از تاريخ تصويب آن درخواست كرده است و نظر به اينكه قائم‌مقام دبير شوراي نگهبان قانون اساسي به موجب نامه شماره 98/102/11853 ـ 1398/6/12 اعلام كرده است كه: "اطلاق تعيين اجرت‌المثل به ميزان ده درصد درآمد ساليانه اماكن مزبور نسبت به موردي كه اجرت‌المثل عمل كمتر از ده درصد مذكور يا بيشتر از آن باشد مخالف موازين شرع است. زيرا اگر اجرت‌المثل عمل كمتر از ده درصد باشد، گرفتن بيش از آن تضييع حق اماكن مذهبي است و اگر بيشتر از ده درصد باشد پرداخت كمتر از اجرت‌المثل به اداره، تضييع حق او است و هر دو تضييع خلاف شرع است" بنابراين در اجراي حكم بند 1 ماده 12 و ماده 13 و تبصره 2 ماده 84 و مواد 87 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 و تبعيت از نظر فقهاي شوراي نگهبان رأي بر ابطال اطلاق ماده 34 آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب سال 1365 در حد نظر فقهاي شوراي نگهبان از تاريخ تصويب صادر مي‌شود» و مستنبط از رأي مذكور اين است كه برمبناي نظريه فقهاي شوراي نگهبان درخصوص ماده 34 آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب سال 1365، تعيين اجرت‌المثل نگهداري از اماكن مذهبي برمبناي ده درصد از مجموع درآمد ساليانه ‌اماكن مزبور و تعيين آن به صورت مقطوع امري خلاف شرع است و بر همين اساس حكم به ابطال اطلاق ماده فوق صادر شده است. بنا به مراتب فوق، هرچند سازمان حج و اوقاف و امور خيريه در راستاي ايفاي وظيفه مقرر در بند 2 ماده 1 قانون مذكور اين اختيار را دارد كه نسبت به پرداخت حق‌التوليه به متوليان اماكن مذهبي از جمله بقاع متبركه كه براي اداره آنها ترتيب خاصي معين نگرديده اقدام نمايد، لكن با توجه به اينكه براساس ماده 34 آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه اصلاحي مصوب 1392/4/9 هيأت وزيران نيز مقرر شده است: «حق‌التوليه يا اجرت‌المثل ادارات اوقاف و امور خيريه در توليت اماكن مذهبي اسلامي، موضوع بند (2) و ذيل تبصره (2) ماده (1) قانون يادشده، ده درصد عايدات خالص ساليانه هر يك از اماكن يادشده مي‌باشد و حق‌الزحمه هيأت امناء به موجب آيين‌نامه ماده (5) قانون مذكور تعيين مي‌شود» و بدين ترتيب براساس ماده 34 اصلاحي آيين‌نامه مذكور مجدداً حق‌التوليه يا اجرت‌المثل ادارات اوقاف و امور خيريه در توليت اماكن مذهبي اسلامي برمبناي ده درصد عايدات خالص ساليانه هر يك از اماكن يادشده و به صورت مقطوع تعيين گرديده است، بنابراين ماده 34 آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه اصلاحي مصوب 1392/4/9 هيأت وزيران با اخذ وحدت ملاك از مفاد رأي شماره 2626ـ 2625 مورخ 1398/9/5 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري خلاف قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي‌شود. اين رأي بر اساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين