رأي شماره 1480هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال مصوبه شماره 6/1400/9305/ش ـ 1400/6/16 شوراي اسلامي شهر مشهد

شماره 0100086 1401/11/3 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس هيأت‌ مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140109970905811480 مورخ 1401/9/1 با موضوع: «مصوبه شماره 6/1400/9305/ش ـ 1400/6/16 شوراي اسلامي شهر مشهد با موضوع صدور مجوز استفاده از محل فعاليت كه متضمن پيش‌ بيني ساز و كاري مغاير با بند 24 ماده 55 قانون شهرداري (الحاقي مصوب 52/5/17) و ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران اصلاحي مصوب سال 1389 مي‌ باشد، از تاريخ تصويب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌ گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت‌ هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يدالله اسمعيلي‌ فرد تاريخ دادنامه : 1401/9/1 شماره دادنامه: 1480 شماره پرونده: 0100086 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقايان عباس آقاسي يزدي، عباس قاسمي، ابوالقاسم علوي بجستاني و رضا برادران نيا موضوع شكايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 6/1400/9305/ش ـ 1400/6/16 شوراي اسلامي شهر مشهد گردش كار: شاكيان به موجب دادخواست واحد ابطال مصوبه شماره 6/1400/9305/ش ـ 1400/6/16 شوراي اسلامي شهر مشهد را خواستار شده‌ اند و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده‌ اند كه: "شهرداري مشهد با تسري مصوبه مورد شكايت به مراكز و مدارس غيردولتي كه در املاك واجد كاربري آموزشي و مسكوني اقدام به تأسيس فضاي آموزشي نموده‌ اند، آنها را مكلف به پرداخت عوارض تجاري موقت بر مبناي 25 درصد اجاره بهاي يك سال همان فضا نموده‌ اند، اما اولاً: اين مصوبه مشمول مدارس غيردولتي نمي‌ شود زيرا مرجع صدور فعاليت براي مدارس غير دولتي شوراي شهر و يا شهرداري نمي‌ باشد و در ثاني: تعميم يا تسري اين مصوبه توسط شوراي شهر يا شهرداري مشهد به مدارس خلاف مقررات است، پرداخت هرگونه عوارض در قالب الفاظ خاص كه نتيجه آن صدور فيش عوارض براي فضاهاي آموزشي يا مسكوني كه مدارس غيردولتي در آن استقرار دارند موضوعيت نداشته و خلاف قوانين موضوعه مي‌ باشد، زيرا با استناد به ماده 19 قانون تأسيس و اداره مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي مصوب 1395/9/14 مجلس شوراي اسلامي، مدارس غيردولتي در برخورداري از كليـه تخفيفات و ترجيحات، معافيت‌ هاي مالياتي و عوارض در حكم مدارس دولتي مي‌ باشد. لذا به دليل عدم اخذ هرگونه عوارض از مدارس دولتي در خصوص اراضي با كاربري مسكوني، مدارس غيردولتي نيز مشمول معافيت مي ‎ گردند. با استناد به ماده 21 قانون تأسيس و اداره مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي و بند (چ) ماده 1 آيين‌ نامه استقرار مدارس و مراكز غير دولتي در مناطق، نواحي و محلات مختلف مصوب 1397/1/5 مدرسه غير دولتي به واحد آموزشي و پرورشي مي‌ گويند كه آموزش‌ هاي رسمي را از دوره پيش دبستان تا پايان دوره متوسطه به صورت حضوري، نيمه حضوري و غيرحضوري ارائه مي‌ كند و ماهيت غير تجاري دارد. برابر ماده 20 آيين‌ نامه استقرار مدارس و مراكز غير دولتي، تشخيص نياز هر محله يا منطقه به مدارس يا مراكز آموزشي و پرورشي غير دولتي و صدور مجوز استقرار آنها به پيشنهاد شوراي نظارت شهرستان يا منطقه و تأييد نهايي آن با شوراي نظارت استان (واقع در آموزش و پرورش) است. مستند به ماده 4 آيين‌ نامه استقرار مدارس و مراكز غير دولتي، استقرار مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غير دولتي در فضاهاي عرصه و اعيان داراي هر نوع كاربري اعم از مسكوني و غير مسكوني با رعايت بند (ب) ماده 1 اين آيين‌ نامه صورت مي‌ گيرد. لذا استفاده از ساختمان‌ هاي با كاربري مسكوني و چه غيرمسكوني جهت استقرار مدارس غير دولتي، نيازمند تعيين و پرداخت عوارض تغيير كاربري نبوده و بند 1 اين مكاتبه مبني بر معافيت از پرداخت هرگونه عوارض لازم الاجرا مي‌ باشد. مستند به ماده 6 آيين‌ نامه استقرار مدارس و مراكز غير دولتي، بررسي جوانب فني و ايمني ساختمان و تأييد استحكام بنا و احداث مدارس غيردولتي با رعايت ضوابط طراحي فضاهاي آموزشي برنامه‌ ريزي معماري همسان مدارس ابتدايي و متوسطه موضوع بخشنامه شماره 95/576749 ـ 1395/3/31 سازمان برنامه و بودجه كشور در چهارچوب مقررات ملي ساختمان بر عهده سازمان نوسازي تـوسعه و تجهيز مـدارس كشور و واحـدهاي تابع است. قانونگذار در جهت شفـاف‌ سازي مقررات حاكم بر عـوارض در تـاريخ 1389/10/22 قانوني تحت عنـوان قانون اصـلاح مـوادي از قانون برنامه سـوم توسعـه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليدكنندگان كالا و ارائه دهندگان خدمات و كالاهاي وارداتي تصويب نمود كه در مواد 1 و 4 از ابتداي سال 1382 برقراري و دريافت هرگونه وجه از جمله عوارض و ماليات صرف از توليدكندگان كالا و ارائه دهندگان خدمات و كالاهاي وارداتي صرفاً به موجب اين قانون صورت مي‌ گيرد. همچنين برابر مواد 3 و 4 و 5 قانون مذكور مصاديق و مواردي كه به آنها عوارض تعلق مي‌ گيرد را تصريح نموده و در هيچ يك از بندهاي مذكور اشاره‌اي به اخذ عوارض تغيير كاربري موقت املاك از مسكوني به آموزشي توسط آموزشگاه‌ هاي غير دولتي نشده است. از طرف ديگر در ماده 5 قانون مذكور اخذ و دريافت هرگونه عواض خارج از مصاديق مندرج در ماده 4 ممنوع اعلام گرديده است. همچنين براساس تبصره 1 ماده 5 قانون مذكور و ماده 17 آيين‌ نامه اجرايي قانون تجميع عوارض شوراهاي اسلامي مكلف‌ اند هرگونه عوارض محلي جديد و يا افزايش نرخ در عوارض محلي جاري را با رعايت مقررات ماده 5 قانون و با نظارت وزارت كشور تصويب و حداكثر تا 15 بهمن ماه هر سال جهت اجرا در سال بعد اعلام عمومي نمايند. لذا با توجه به قانون مـذكور اخـذ عـوارض تغيير كاربري از مسكونـي به آمـوزشي آن هم با عنـوان عـوارض تجاري موقت ممنوع مي ‎ باشد. برابر رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره 186 ـ 1396/10/30 تعيين تكليف تغيير كاربري اراضي و املاك با كميسيون ماده 5 شوراي عالي شهرسازي مي‌ باشد و به موجب بند 34 ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران شوراهاي اسلامي در خصوص تغيير كاربري و امثال آن فقط مي‌ توانند پيشنهاداتي براي مرجع فوق ارائه نمايند و مجاز به اتخاذ تصميم قطعي براي كاربري نيستند و برابر رأي وحدت رويه شماره 962ـ 1392/5/27 مزاحمت‌ هاي ناشي از استقرار مدارس در كاربري‌ هاي مسكوني موضوعاً از مصاديق بند 2 مـاده 55 قانـون شهرداري‌ ها خـارج تلقي گرديده و برابر رأي شمـاره 85 ـ 1396/2/12 هيـأت عمومي ديوان عدالت اداري وضع بهاي خدمات براي مـراكز آموزشي مغاير قانون و خـارج از حـدود اختيارات شوراي شهر و شهرداري مي‌ باشد. برابر دادنامه شماره 1391 الي 1396 ـ 1389/10/13 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري وضع عوارض تحت عنوان تغيير كاربري موقت از مسكوني به آموزشي و اخذ وجه توسط شهرداري در ازاي اعطاء مجوز موقت برخلاف كاربري مغاير بند 24 ماده 55 و ماده 100 قانون شهرداري‌ ها مي‌ باشد. همچنين بر اساس آراء متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله آراء شماره 489 ـ 1396/5/24 و 85 ـ 1396/2/12 اخذ عوارض ساليانه بهره‌ برداري موقت املاك داراي كاربري مسكوني توسط شهرداري‌ ها از مدارس غيردولتي مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات شوراي اسلامي شهر تشخيص و ابطال شده است. برابر رأي شماره 1530 ـ 1393/10/14 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مصوبه شوراي شهر تهران به دليل وضع عوارض جديد خارج از موارد تصريح شده در قانون چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليدكنندگان كالا و ارائه ‎ دهندگان خدمات و كالاهاي وارداتي ابطال گرديده است. عليهذا با عنايت به اينكه جهت استقرار مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي در فضاهاي (عرصه و اعيان) داراي هر نوع كاربري اعم از مسكوني و غيرمسكوني، طبق ضوابط فني و ايمني سازمان نوسازي، توسعه و تجهيز مدارس كشور صورت مي‌ پذيرد. از طرفي آراء متعددي از سوي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال مصوبات شوراي اسلامي شهرهاي مختلف كشور به جهت تعيين عوارض تغيير كاربري موقت منازل مسكوني به مدرسه غيردولتي صادر گرديده و كليه عوارض دريافتي نيز به مؤسسين مدارس غيردولتي مسترد گرديده و حسب تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور و ماده 600 قانون مجازات اسلامي ارائه خدمات يا اعطاء انواع مجوز توسط دستگاه‌ هاي اجرايي حتي با توافق و اخذ مبالغي بيش از آنچه كه در قوانين و مقررات قانوني تعيين شده جرم تلقي گرديده است. لذا ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد از تاريخ تصويب مورد تقاضا مي‌ باشد. متن مصوبه مورد شكايت به شرح زير است: مصوبه شماره 6/1400/9305/ش ـ 1400/6/16: "ماده واحده: شهرداري مشهد مقدس مكلف است، مستفاد از نامه شماره 646229 ـ 1400/3/29 معاون قضايي امور اقتصادي اراضي و شهرسازي ديوان عدالت اداري به اداره كل دادگستري استان خراسان رضوي مبني بر عدم تسري رأي شماره 5810743ـ 1399/6/4 ديوان عدالت اداري بر تعطيلي املاك با بهره‌ برداري موقت و پيشنهاد كارگروه معاونت قضايي رئيس كل دادگستري خراسان رضوي در امور اجتماعي و پيشگيري از وقوع جرم مبني بر طرح موضوع بهره‌ برداري موقت از املاك در كميسيون ماده 5، نسبت به تهيه طرح‌ هاي موضوعي براي املاك داراي سابقه بهره‌ برداري موقت از طريق مشاورين طرح‌ هاي تفصيلي يا ذيصلاح و اخذ تأييديه اين طرح‌ ها از كميسيون ماده 5 حداكثر تا يكسال پس از ابلاغ قانوني اين مصوبه اقدام و اجراي آراي كميسيون ماده 100 اين گونه املاك را در مدت زمان مزبور استمهال نمايد. تبصره ـ به شهرداري مشهد مقدس اجازه داده مي‌ شود، به منظور حمايت از كسب و كارهاي شهروندان در شرايط شيوع ويروس كرونا، نسبت به صدور مجوز استفاده مدت معين از محل فعاليت با دريافت حقوقات معوق و جاري بر اساس 35% ارزش كارشناسي اجاره بها محل فعاليت به صورت سالانه تا زمان اخذ تأييديه كميسيون ماده 5 بابت طرح‌ هاي موضوعي ياد شده اقدام نمايد. ـ رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد " در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب لايحه شماره 6/1401/5252/ش ـ 1401/3/24 اعلام كرده است كه: "1ـ برخلاف استنباط شاكيان، شهرداري يا شوراي شهر طبق مصوبه معترض‌ عنه در مقام مرجع صدور مجوز فعاليت مـدارس غيردولتي عمل نمي‌ كنند و مجوز صـادره از سوي شهرداري صرفاً بـه منظور استفاده مشاغل از محل فعاليت در راستاي كاربري تعيين شده مي‌ باشد. ضمن اينكه شوراي اسلامي شهر بر اساس بند 26 ماده 55 قانون شهرداري، بند 16 ماده 80 و ماده 85 قانون تشكيلات، وظايف و اختيارات شوراهاي اسلامي كشور، مواد 1، 2 و 14 آيين‌ نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراها مصوب هيأت وزيران، تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده، ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و ساير مقررات مربوطه و با اختيار وضع عوارض محلي در محدوده قوانين، اقدام به تصويب مصوبه مذكور نموده است. 2ـ هيأت وزيران آيين‌ نامه استقرار مدارس و مراكز غيردولتي در مناطق، نواحي و محلات مختلف را در تاريخ 1398/1/5 تصويب نمودند كه وفق بند (ب) از ماده 1 قانون فوق، استقرار و تأسيس و راه‌ اندازي و تغيير محل مراكز آموزشي منطبق با طرح تفصيلي و هماهنگ با شهرداري محل الزامي است، بنابراين هيأت وزيران نيز به عنوان آخرين اراده قانونگذار نقش شهرداري به عنوان ناظر و مجري مصوبات و طرح‌ هاي تفصيلي شهري و لزوم تبعيت اين گونه مالكين از ضوابط و عوارض شهرداري را پذيرفته است. 3ـ چنانچه در نامه شماره 5743ـ 1393/1/25 وزارت كشور خطاب به معاون حقوقي و امور مجلس وزارت آموزش و پرورش نيز صراحتاً اعلام شده است، كليه معافيت‌ هاي مقرر در قوانين و مقررات براي مدارس (اعم از دولتي و غيردولتي) و واحدهاي آموزشي وزارت آموزش و پرورش ملغي گرديده است. در حقيقت به موجب تبصره 3 ذيل ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1387 كليه قوانين و مقررات مربوط به اعطاي تخفيف يا معافيت از پرداخت عوارض يا وجوه به شهرداري‌ ها و دهياري‌ ها ملغي گرديده و همچنين معافيت واحدهاي آموزشي كه تا سال 1390 در قوانين بوده پيش‌ بيني مي‌ شد از سال 1391 ديگر در قانون بودجه پيش‌ بيني نگرديد. ضمن اينكه حتي در ماده واحده قانون چگونگي تأمين عوارض شهرداري‌ ها و هزينه انشعاب‌ هاي مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي احـداث شده توسط خيّران مدرسه ساز مصوب 1391 قانون احـكام دائمي برنامه‌ هاي توسعه كشور، هرگونـه تخفيف و بخشودگي عوارض شهرداري‌ ها توسط دولت ممنوع است، لذا اين ادعاي شاكيان كه مدارس غيردولتي هم تحت شمول معافيت‌ هاي مدارس دولتي قرار مي‌ گيرند، به جهت عدم معافيت مدارس دولتي از پرداخت عوارض شهرداري، تاثيري در موضوع معافيت ايشان ندارد. 4ـ قانون تجميع عوارض كه شاكيان به ماده 17 آيين‌ نامه اجرايي آن اشاره كرده‌ اند، با تصويب قانون ماليات بر ارزش افزوده در تاريخ 1387/2/17 ملغي شده است. 5 ـ به استناد ماده 1 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351/11/22 با اصلاحيه ‎ هاي بعدي براي هماهنگ كردن برنامه‌ هاي شهرسازي به منظور زيست بهتر براي مردم شوراي عالي شهرسازي ايران تأسيس مي‌ شود و همچنين بند 3 ماده 2 قانون فوق از جمله وظايف شوراي عالي شهرسازي را بررسي و تصويب نهايي طرح‌ هاي جامع شهري و تغييرات آنها خارج از نقشه‌ هاي تفصيلي اعلام نموده است. به علاوه وفق ماده 7 شهرداري‌ ها مكلف به اجراي مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران طبق مفاد ماده 2 مي‌ باشند. بنابراين با وجود قانون مقدم، آيين‌ نامه هيأت وزيران كه در لايحه شاكيان به موادي از آن استناد شده است، اختيار و صلاحيت تحديد و نسخ صلاحيت و اختيارات شوراي عالي و بالتبع وظايف شهرداري‌ ها در اجرا و اعمال قوانين كه منبعث از مصوبات شوراي عالي است را ندارد و لذا عوارض خدمات خاص در كاربري‌ هاي مسكوني دقيقاً در راستاي عمل به مفاد تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده بوده و در صلاحيت شوراي اسلامي شهر مي ‎ باشد. 6 ـ كاربري‌ هاي مصوب مطابق با طرح تفصيلي هر شهر كه به عنوان يك قاعده آمره تلقي مي‌ شوند، ملاك استفاده و بهره‌ برداري از اماكن مختلف است، بنابراين استفاده شغلي و حرفه‌ اي از اماكن مسكوني برخلاف اصل و به عنوان يك استثناء بر اصـل ممنوعيت استفاده تجـاري، آمـوزشي و ... از موقعيت غيرتجـاري مي‌ باشد اين موضوع در قسمت دوم تبصره ذيل بند 24 ماده 55 قانون شهرداري گرديده است. در بخش بعدي قانونگذار براي تخلف از اين قاعده وصف كيفري قائل شده و مجازات پيش‌ بيني نموده است كه نشان دهنده اهميت موضوع مي‌ باشد، بنابراين مصوبه مذكور ناظر به مواردي است كه مالك مبادرت به تغيير كاربري در اراضي مسكوني يا تبديل بناي مسكوني به تجاري و آموزشي كرده و بعد از اجراي رأي كميسيون ماده صد مبني بر تعطيلي بناي مذكور، به شهرداري اعلام نموده است كه قصد بهره‌ برداري غيرمسكوني از اعيان مسكوني به نحو موقت را دارد. شهرداري نيز پس از بررسي و موافقت تا نوسازي آينده عوارض مذكور را دريافت مي‌ نمايد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/9/1 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً: براساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداري (الحاقي مصوب 1352/5/17): «شهرداري در شهرهايي كه نقشه جامع شهر تهيه شده مكلّف است طبق ضوابـط مـذكور در پروانـه‌ هاي ساختماني نـوع استفاده از ساختمان را قيد كند و در صورتـي كه برخلاف مندرجات پروانه ساختماني در منطقه غيرتجاري، محل كسب يا پيشه يا تجارت داير شود، شهرداري مورد را در كميسيون مقرر در تبصره 1 ماده 100 مطرح مي‌ نمايد...» بنابراين سازوكار قانوني برخورد با داير كردن كسب يا پيشه يا تجارتي كه برخلاف مندرجات پروانه ساختماني در منطقه غيرتجاري باشد، در بند قانوني مذكور بيان شده و اعطاء مجوز برخلاف كاربري و اخذ وجه در قبال آن مغايـر با حـكم مقرر در بنـد 24 مـاده 55 و ماده 100 قانـون شهرداري است و در آراي متعـدد هيـأت عمومي ديوان عـدالت اداري از جمله آراي شماره 489 ـ 1396/5/24 و شماره 85 ـ 1396/2/12 اين هيأت نيز اخذ عوارض ساليانه بهره‌ برداري موقت از ساختمان‌ ها مغاير با قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و ابطال شده است. ثانياً: براساس ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران اصلاحي مصوب سال 1389: «بررسي و تصويب طرح‌ هاي تفصيلي شهري و تغييرات آنها در هر استان به وسيله كميسيوني به رياست استاندار (و در غياب وي معاون عمراني استانداري) و با عضويت شهردار و نمايندگان وزارت مسكن و شهرسازي، وزارت جهاد كشاورزي و سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري و صنايع دستي و همچنين رئيس شوراي اسلامي شهر ذيربط و نماينده سازمان نظام مهندسي استان (با تخصص معماري يا شهرسازي) بدون حق رأي انجام مي‌ شود...» بنا به مراتب فوق، مصوبه شماره 6/1400/9305/ش ـ 1400/6/16 شوراي اسلامي شهر مشهد با موضوع صدور مجوز استفاده از محل فعاليت كه متضمن پيش‌ بيني سازوكاري مغاير با مواد قانوني مذكور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي‌ شود. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري