راي شماره 1396507 هيات عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال مواد 8 و 14 از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 شوراي اسلامي شهر اردبيل تحت عنوان «بهاي خدمات سازمان سيما منظر» و «نحوه استرداد عوارض»

شماره 0106921 – 1402/6/11 بسمه تعالي مدير عامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390001396507 مورخ 1402/5/31 با موضوع: «مواد 8 و 14 از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 شوراي اسلامي شهر اردبيل تحت عنوان «بهاي خدمات سازمان سيما منظر» و «نحوه استرداد عوارض» از تاريخ تصويب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مدير كل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري – يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/5/31 - شماره دادنامه: 140231390001396507 شماره پرونده: 0106921 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر اردبيل موضوع شكايت و خواسته: ابطال مواد 8 و 14 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 شوراي اسلامي شهر اردبيل گردش كار: بازرس قضايي و سرپرست معاونت حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 293204 مورخ 1401/9/19 اعلام كرده است كه : " مصوبات شوراي اسلامي شهر اردبيل در سال 1400 از جهت انطباق با قانون در اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت كه نتيجه آن به شرح زير جهت استحضار و اقدام شايسته قانوني اعلام مي شود: 1ـ طبق بند (ب) ماده 7 تعرفه عوارض شوراي اسلامي شهر اردبيل مبلغي تحت عنوان عوارض صدور مجوز رفع خطر و مجوز ديوار كشي از شهروندان اخذ مي گردد. در حالي كه وظيفه و تكليف شهرداري در ماده 100 قانون شهرداري ها در خصوص اراضي غير محصور و رها شده مشخص شده و مي توانند در مرحله اول به مالك اخطار كنند كه اراضي را محصور نمايند و از حيث زيست محيطي پاكسازي كنند و در صورت عدم اجراء، شهرداري مكلف است اراضي را به نحو مناسبي محصور و هزينه هاي آن را از مالكين دريافت نمايد و با توجه به اينكه مالكين اين اراضي طبق ماده 2 قانون نوسازي و عمران شهري، عوارض نوسازي پرداخت مي نمايند و با توجه به اينكه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري طي آراي شماره 556 مورخ 1387/8/19، 1850 مورخ 1391/11/13 و 955 مورخ 1396/9/28 اخذ اين گونه عوارض را مغاير قانون و خارج از اختيارات دانسته است، بنابراين تبصره1 بند (ب) ماده 7 تعرفه عوارض شوراي اسلامي شهر اردبيل تحت عنوان شرايط صدور مجوز ديواركشي از تعرفه عوارض سال 1400 شهرداري اردبيل مغاير با قانون و خارج از حدود اختيارات قانوني شوراي اسلامي شهر اردبيل است . 2ـ طبق ماده 8 تعرفه عوارض سال 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر اردبيل، مقرر شده است كه مبلغي تحت عنوان بهاء خدمات سازمان سيما منظر از شهروندان اخذ گردد. اين در حالي است كه در ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران به كاهش عوارض صدور پروانه اشاره شده و با عنايت به اينكه در قوانين مربوط به گسترش فضاي سبز در شهرها، عوارض پيش بيني نشده است و وضع عوارض فضاي سبز در هنگام صدور پروانه موجب افزايش عوارض صدور پروانه خواهد شد، بنابراين مصوبه مورد اشاره (ماده 8) در قسمت وضع عوارض فضاي سبز مغاير با قانون و خارج از حدود اختيارات شوراي اسلامي شهر اردبيل موضوع ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 مي باشد . 3ـ طبق بند اول ماده 14 تعرفه عوارض شوراي اسلامي شهر اردبيل در سال 1400، مبلغي تحت عنوان كارمزد استرداد عوارض از شهروندان اخذ مي گردد. در حالي كه تعيين مجازات، جريمه و كارمزد براي انجام دادن يا ندادن امري براي شهروندان از وظايف قانون گذار بوده و در تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوي اسلامي ايران به آن اشاره شده است و در بند 16 تا 26 ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي، اختياري براي تعيين كارمزد براي مسترد كردن عوارض صدور پروانه ساختماني كه به نوعي امكان احداث وجود ندارد؛ تجويز نشده است . بنا به مراتب فوق، بند (ب) ماده 7 و مواد 8 و 14 تعرفه عوارض شوراي اسلامي شهر اردبيل در سال 1400 مغاير با قانون و خارج از حدود اختيارات شوراي مذكور تشخيص داده شده و ابطال آن ها در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) با لحاظ ماده 13 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مورد تقاضا مي باشد ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 شوراي اسلامي شهر اردبيل ماده 8 ـ بهاء خدمات سازمان سيما منظر با عنايت به اينكه در ضوابط احداث بنا معين شده مقدار 20% از فضاي آزاد ملك به عنوان فضاي سبز و محل كاشت درخت در نظر گرفته شود كه اكثر مالكين پس از اخذ پروانه ساختماني و پايان كار ضوابط را رعايت نمي كنند و اين امر موجب مي شود شهرداري به جهت تأمين سرانه فضاي سبز نسبت به تهيه زمين و كاشت درخت و فضاي سبز در سطوح مختلف شهر راساً اقدام نمايد بنابراين بهاء خدمات سازمان سيمامنظر به مقدار 5% از كل عوارضات پروانه از موديان پس از اخذ مجوز لازم از كميسيون ماده 5 و كميسيون ماده صد اخذ مي شود . ماده14ـ نحوه استرداد عوارض 6 ـ پروانه ساختماني در شرايط ذيل باطل و عوارض وصولي بعد از كسر 5% از پرداختي نقدي به عنوان كارمزد خدمات به مؤدي مسترد خواهد شد . الف ـ پروانه ساختماني از سوي مراجع قضائي ابطال شده باشد . ب ـ چنانچه مؤدي از دريافت پروانه ساختماني قبل از صدور پروانه منصرف شود . 6 ـ توقف احداث بنا بر اثر حوادث غير مترقبه (ناشي از زلزله، طوفان، آتش سوزي و غيره كه موجب انصراف مالك از ادامه ساختمان شود و يا ابطال پروانه به دلايل مختلف از ناحيه شهرداري بوده باشد شامل كسري 5% كارمزد نخواهد بود . 3ـ در زمان اصلاح نقشه، جهت كاهش زيربنا، برخلاف نظر درخواست كننده و طبق نظر كميسيون ماده 5 استرداد بدون كسر كارمزد بلامانع خواهد بود ." در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر اردبيل به موجب لايحه شماره 49006 مورخ 1401/12/14 توضيحاتي داده كه خلاصه آن به قرار زير است : " 1ـ مطابق بندهاي 1 و 2 ماده 29 آيين نامه مالي شهرداري ها، عوارض از منابع درآمد شهرداري هاست. از جمله مباني قانوني اين مصوبات مي توان به بند 1 ماده 35 قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشور مصوب اول آذر 1361، بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب اول خرداد 1375 اشاره كرد . 2ـ تعرفه عوارض مصوب هر سال صرفاً براي همان سال كاركرد دارد در ما نحن فيه با توجه به اينكه اعتراض سازمان بازرسي ناظر است بر بندهايي از تعرفه سال 1400 كه اساساً ملاك عمل شهرداري در سال 1401 نيست لذا اين تعرفه به خودي خود لغو بوده و شهرداري در اخذ عوارض با تعرفه سال 1401 مراجعه مي نمايد. بنابراين شكايت حاضر به استناد قسمت اخير ماده 122 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري ناظر بر بند 7 ماده 84 قانون آيين دادرسي مدني به لحاظ اينكه بر فرض ثبوت فاقد اثر مي باشد لذا رد آن درخور مي باشد . 3ـ در خصوص اعتراض به ماده 8 تعرفه عوارض سال 1400 لازم به ذكر است وفق مفاد اين بند مبناي اخذ عوارض از بابت حذف فضاي سبز از فضاي آزاد مقرر در پروانه ساختماني مي باشد. با عنايت به اينكه شهرداري به عنوان متولي امور شهري مكلف به تأمين فضاي سبز سرانه به ميزان كافي بوده و تحميل هزينه مضاعف از بابت كاهش و حذف فضاي سبز در احداث ساختمان ها از سوي شهروندان به خدماتي كه شهرداري بايستي ارائه نمايد مي افزايد لذا اخذ عوارض بلامانع مي باشد. چرا كه پرداخت هزينه از ناحيه شهرداري در قبال قصور شهروندان مغاير با اصل شخصي بودن مسئوليت بوده و طبق قاعده اقدام هر كس مسئول عمل خود مي باشد با توجه به اينكه حذف فضاي سبز از بابت احداث ساختمان قصوري است كه از ناحيه مالك ملك به عمل مي آيد و در قبال آن نيز ارزش افزوده به دست مي آورد لذا عدم پرداخت هزينه تأمين فضاي سبز مصداقي است براي دارا شدن بلاوجه كه به نوعي در تغاير با حقوق عامه مي باشد. بنابراين جا داشت سازمان شاكي در راستاي حمايت از بيت المال و حقوق عامه و از بابت حذف فضاي سبز، از اين مصوبه عارض نمي گرديد. مع الوصف در قوانين موضوعه از جمله قانون ماليات هاي مستقيم و قانون ماليات بر ارزش افزوده نيز اخذ عوارض محلي نسبت به مواردي كه در قانون نسبت به آن ها عوارضي تعيين نشده صحيح تلقي گرديده است. چه اينكه سازمان شاكي در دادخواست خود به صراحت اذعان نموده «در قوانين مربوط به گسترش فضاي سبز در شهرها عوارض پيش بيني نشده است» اين در حاليست كه طبق قانون حاكم در زمان تصويب تعرفه مورد اعتراض (ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده) برقراري عوارض براي انواع كالاهاي وارداتي و توليدي و همچنين ارائه خدمات كه در اين قانون، تكليف ماليات و عوارض آن ها معين نشده تجويز گرديده است. قانون درآمد پايدار و هزينه هاي شهرداري نيز اخذ عوارض مورد تصويب شوراي شهر را منطبق با قانون دانسته است . 4ـ در خصوص بند سوم از لايحه سازمان شاكي موضوع اعتراض به بند اول ماده 14 تعرفه عوارض شوراي اسلامي شهر اردبيل به عرض مي رساند مطابق تبصره 3 قانون برنامه پنجم توسعه «دستگاه هاي اجرايي مذكور در مقابل ارائه خدمات يا اعطاء انواع مجوز حتي با توافق، مجاز به اخذ مبالغي بيش از آنچه كه در قوانين و مقررات قانوني تجويز شده است، نمي باشند.» اين بند به وضوح شامل مواردي است كه خدمت يا مجوز صادر شده و فرآيند صدور به اتمام رسيده و متقاضي از مجوز صادره بهره مند و از منافع آن استفاده كرده است. در حاليكه موضوع تعرفه مورد اعتراض ناظر است بر مواردي كه پروانه و مجوز اعطايي از شهرداري باطل شده و يا اين فرآيند به اتمام نرسيده و شخص متقاضي استحقاق استرداد عوارض پرداختي را پيدا كرده است. به عبارت ديگر در خصوص تبصره مذكور عوارض و هزينه ها اخذ و ديگر قابل استرداد نيست ليكن در خصوص مصوبه شورا، عوارض و هزينه هاي اخذ شده مسترد مي گردد لذا مبناي اين دو امر متفاوت بوده و استناد به تبصره مذكور وجاهتي ندارد چرا كه شهرداري در اين اقدام مبلغ زايدي مطالبه نكرده است. بنابراين موضوع مطروحه ارتباطي به استناد به عمل آمده ندارد. قانون تشكيلات و وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران نيز مستندي در راستاي اثبات ادعاي شاكي نمي باشد. چرا كه هرچند در قانون مذكور عبارتي تحت عنوان كارمزد خدمات ذكر نگرديده ليكن اين امر دليلي بر عدم اختيار شورا نمي باشد در قانون مذكور از ساير عناويني نيز كه شهرداري تحت آن ها از شهروندان عوارض مطالبه مي كند به ميان نيامده است و اساساً چنين امكاني نيز در قوانين موضوعه و منطق جايگاهي ندارد اگر بنا بود كه قانونگذار از كليه مواردي كه تحت عنوان هزينه يا عوارض يا كارمزد و ساير موارد، اسمي به ميان آورد اولاً امكان احصا وجود نداشت ثانياً لازم به تصويب ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده نمي بود. ثالثاً تشكيل شورا در اين خصوص امري عبث جلوه مي كرد. از سويي اين كارمزد به مأخذ عوارض محاسبه گرديده است و مبناي آن همان عوارض مي باشد. بنابراين عدم ذكر اختيار شورا در قانون جهت اخذ كارمزد عوارض از بابت خدمات انجام گرفته از بابت پروانه اي كه ابطال شده يا فرآيند صدور آن كامل نگرديده، به معناي عدم اختيار اين شورا نيست بلكه اتفاقاً به موجب ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده اين مهم موجبي براي پارلمان محلي جهت تصويب مبناي اخذ مبلغ مورد اعتراض مي باشد. از سويي مستحضريد اثبات شي نفي ما عدا نمي كند مفهوم مخالف اين قاعده نيز حاكم است و بنابراين استدلال سازمان شاكي بلاوجه مي باشد. لازم به ذكر است در راستاي صدور پروانه اقدامات متعددي از ناحيه شهرداري صورت مي پذيرد صدور پروانه متشكل از مجموع عملياتي اعم از تأييد فرم صفر يك، بازديدهاي متعدد مأموران فني، صدور مجوز تهيه نقشه، تشكيل پرونده شهرسازي، اخذ تأييد كميسيون هاي ذيربط، مهر و تأييديه نقشه نظام مهندسي و كنترل نقشه و ... مي باشد كه تمام اين عمليات مستلزم هزينه براي شهرداري مي باشد. اقتضاي طي اين فرآيند، پرداخت عوارض و هزينه هايي است كه به صدور پروانه تعلق گرفته است. حال در فرضي كه با وجود طي فرآيند مذكور، به دلايلي كه منتسب به خود متقاضي است پروانه باطل يا صدور آن ابتر مي ماند شهرداري مستحق هزينه هايي است كه مصروف گرديده و بايستي جبران شود اتفاقاً برابر بندهاي 8 و 26 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و ماده 336 قانون مدني تصويب بند مورد اعتراض شاكي منطبق با قانون مي باشد. برابر ماده 336 قانون مدني هرگاه بر حسب امر ديگري اقدام به عملي نمايد كه براي آن عمل اجرتي بوده و يا آن شخص عادتاً مهياي آن عمل باشد عامل مستحق اجرت خود خواهد بود. بنابراين اخذ كارمزد خدمات از مأخذ عوارض به لحاظ انصراف متقاضي يا عاملي كه منتسب به مشاراليه است، مبناي قانوني دارد بنابراين اين وجه برخلاف تصور سازمان شاكي ماهيت جريمه و مجازات ندارد بلكه از بابت بهاي خدمات اخذ مي شود. لذا در اين قسمت نيز شكايت شاكي باطل مي باشد. بنابراين با توجه به مطالب معنونه، رد شكايت شاكي مورد استدعاست ." در اجراي ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري پرونده به هيأت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري ارجاع شده است و هيأت مذكور به موجب دادنامه شماره 140231390001261238 مورخ 1402/5/18 بند (ب) ماده 7 شرايط صدور مجوز ديواركشي از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 شوراي اسلامي شهر اردبيل را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شكايت صادر كرد. رأي مذكور به دليل عدم اعتراض از سوي رئيس و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت . » رسيدگي به مواد 8 و 14 از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 شوراي اسلامي شهر اردبيل در دستور كار هيأت عمومي قرار گرفت «. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/5/31 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي الف. هرچند براساس بند 16 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي تعيين نوع و ميزان عوارض از اختيارات شوراهاي اسلامي شهر است، ولي با توجه به اينكه در قوانين مرتبط با فضاي سبز از جمله قانون حفظ و گسترش فضاي سبز در شهرها و اصلاحيه هاي بعدي آن عوارض فضاي سبز پيش بيني نشده و در آراي مختلف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله رأي اخيرالصدور شماره 140231390000312076 مورخ 1402/2/12 اين هيأت نيز وضع عوارض براي فضاي سبز مغاير با قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و ابطال شده است، بنابراين ماده 8 تعرفه عوارض محلي سال 1400 شهرداري اردبيل كه تحت عنوان بهاي خدمات سازمان سيمامنظر به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود . ب. با عنايت به اينكه براساس آراي متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله رأي شماره 6377 مورخ 1402/3/2 اين هيأت تعيين ضوابط جهت استرداد عوارض در صورت انصراف از ساخت و يا تقاضاي پروانه ساختماني در مصوبات شوراهاي اسلامي شهر خلاف قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و ابطال شده است، بنابراين ماده 14 تعرفه عوارض محلي سال 1400 شهرداري اردبيل كه در رابطه با نحوه استرداد عوارض به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري