رأي شماره 1979887 هيئت تخصصي استخدامي ديوان عدالت اداري: با موضوع عدم ابطال بخشنامه شماره 1413293 مورخ 1396/7/2

هيئت تخصصي استخدامي ديوان عدالت اداري * شماره پرونده: هـ ت/ 0200814 * شماره دادنامه سيلور: 140431390001979887 تاريخ: 1404/08/07 * شاكي : آقاي رضا سينافر * طرف شكايت : سازمان اداري و استخدامي كشور * موضوع شكايت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره 1413293 مورخ 1396/7/2 * شاكي دادخواستي به طرفيت سازمان اداري و استخدامي كشور به خواسته فوق الذكر به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيئت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد : بخشنامه شماره 1413293 مورخ 1396/7/2 سازمان اداري و استخدامي كشور نظر به سوالات متعددي كه از سوي دستگاههاي اجرايي در زمينه چگونگي رسيدگي و تعيين مجازات در موارد وقوع تخلف تصدي بيش از يك شغل كارمندان دولت مطرح گرديده: هيئت عالي نظارت در جلسه شماره 824 مورخ 1396/6/29 با بررسي دقيق گزارش كارشناسي تهيه شده در دبيرخانه و ملحوظ قرار دادن جميع جوانب امر به استناد صلاحيت و اختيارات ناشي از ماده 22 قانون رسيدگي به تخلفات اداري با اتفاق آراء به ترتيب ذيل اتحاذ تصميم و مقرر نمود : 1 ـ نظر به اينكه موضوع تصدي بيش از يك شغل توسط كاركنان دولت ضمن بند 24 ماده 8 قانون رسيدگي به تخلفات اداري در زمره تخلفات اداري است، هيئت هاي رسيدگي به تخلفات صالح به رسيدگي بوده و مبناي رسيدگي آنها نيز قانون رسيدگي به تخلفات اداري و آيين نامه اجرايي آن است ماده 97 و تبصره ذيل ماده 94 قانون مديريت خدمات كشوري نيز مؤيد همين امر است . 2ـ حسب ماده 97 قانون مديريت خدمات كشوري تعيين نوع مجازات با توجه به مفاد ماده 21 آيين نامه اجرايي به عهده هيئت صادركننده رأي است . مقتضي است مراتب به هيئت هاي تابعه ابلاغ و نظارت وافي حسن اجراي اين مقرره معمول فرمايند . * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت : همانطوركه مستحضريد از يك طرف؛ مطابق اصل 141 قانون اساسي و همچنين قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل، تصدي بيش از يك «شغل» دولتي، يا عضويت در شركت ها و مؤسسات، نمايندگي مجلس، وكالت دادگستري، مشاوره حقوقي و ... ممنوع و ضمانت اجراي تخلف از ممنوعيت مذكور نيز در تبصره 5 قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك «شغل»، منجزاً مورد تصريح قرار گرفته است و از طرف ديگر مطابق ماده 94 قانون مديريت خدمات كشوري، تصدي بيش ازيك «پست سازماني» ممنوع گرديده و تخلف اينگونه افراد مطابق ماده 97 قانون رسيدگي به تخلفات اداري، طبق قانون رسيدگي به تخلفات اداري مي باشد (رابطه بين قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل با ماده 94 قانون مديريت خدمات كشوري، عموم و خصوص مطلق است لكن بخشنامه موصوف توجهي به اين رابطه نداشته و خلط مبحث نموده است) لذا بخشنامه شماره 1413293 مورخ 1396/2/7 سازمان اداري و استخدامي كشور (مصوبه شماره 824 مورخ 1396/6/29 هيئت عالي نظارت ) كه بدون توجه به مفاد احكام هر دو قانون فوق الذكر با خلط مبحث «دو شغله موضوع اصل 141 قانون اساسي و قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل» با «دو شغله پست سازماني موضوع ماده 94 قانون مديريت خدمات كشوري»، با استناد به بند 24 ماده 8 قانون رسيدگي به تخلفات اداري كه صرفاً در مقام «شغل دولتي» تعيين تكليف مي نمايد، تعيين مجازات مشمولان هر دو قانون فوق الذكر را به طور «مطلق» به استناد ماده 97 قانون مديريت خدمات كشوري و بند 24 ماده 8 قانون رسيدگي به تخلفات اداري (كه صرفاً در خصوص شغل دولتي است) در صلاحيت هيئت صادركننده رأي، تفسير و تلقي نموده كه اين اقدام، اولاً؛ مغاير دامنه ممنوعيت مقرر در اصل 141 قانون اساسي و قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل (تصدي بيش از يك شغل، عضويت در شركتها و مؤسسات، نمايندگي مجلس، وكالت دادگستري، مشاوره حقوقي و ...) است ثانياً؛ اعطاي اختيار تعيين مجازات به هيئت ها براي مشمولين دوشغله هاي موضوع اصل 141 قانون اساسي و قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل، با وجود منجز بودن مجازات مقرر در تبصره 5 قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل، ورود در حيطه قانونگذاري و نقض قوانين و مقررات است. مع الوصف با لحاظ اينكه تعيين مجازات «افراد داراي دو پست سازماني موضوع ماده 94 قانون مديريت خدمات كشوري» بر اساس بند 24 ماده 8 قانون رسيدگي به تخلفات اداري، توسط هيئت هاي رسيدگي كننده قابل اعمال است و اين اختيار قابل تسري به مشمولين اصل 141 قانون اساسي و قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل نمي باشد. بخشنامه فوق الذكر سازمان اداري و استخدامي (مصوبه شماره 824 مورخ 1396/06/29 هيئت عالي نظارت) خارج از اختيارات و خلاف قانون و شرع به نظر مي رسد، مطابق مواد، 13، 86 و 87 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، تقاضاي ابطال مصوبه فوق الذكر از زمان صدور مورد استدعا است . از آنجايي كه براساس اصل 4 قانون اساسي كليه قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اينها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد و اين اصل بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر حاكم و تشخيص اين امر بر عهده فقهاي شوراي نگهبان است بديهي است كه كليه قوانين از جمله اصل 141 قانون اساسي و قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل منطبق با موازين اسلامي و به عبارت ديگر منطبق با شرع مقدس بوده و مغايرت مقررات (مصوبات، بخشنامه ها، دستورالعمل ها و ...) با قوانين ياد شده، مغايرت با شرع مقدس تلقي مي شود و اين در حاليست كه شرع مقدس مقرر داشته؛ بر اساس آيات 7 الي 9 سوره الرحمان (وَالسَّمَاءَ رفعها و وضع الميزان»، «ألا تَطْغَوا في الميزان»، «وَأَقِيمُوا الوزن بالبسط ولا تخسروا الميزان» و آيه شماره 25 سوره حديد (و أنزلنا معهم الكتاب و الميزان ليقوم الناس بالقسط » ملاك براي برقراري قسط عدل و داد ميزان (قانون) مقرر شده است. همچنين بر اساس قاعده «كل ما حكم به العقل حكم به شرع و كل ما حكم به شرع حكم به العقل» قوانين در جامعه اسلامي محصول عقلي عقلاء جامعه (قانون اساسي توسط «مجلس خبرگان» و قوانين عادي توسط «مجلس شوراي اسلامي») وضع شده است و ايضا قوانين عادي نيز به تأييد شوراي محترم نگهبان رسيده است بنابران نظر به اينكه مجلس خبرگان در «اصل 141 قانون اساسي» و مجلس شوراي اسلامي در «قانون تصدي بيش از يك شغل» تكليف «دوشغله ها» و ميزان مجازات آنها را مشخص نموده و همچنين «مواد 94 و 97 قانون مديريت خدمات كشوري» تكليف و نحوه مجازات «متصديان بيش از يك پست سازماني» را مشخص نموده اند لذا بخشنامه موضوع خواسته به شماره 1413293 مورخ 1396/7/2 سازمان اداري و استخدامي كشور موضوع مصوبه شماره 824 مورخ 1396/6/29 هيئت عالي نظارت، خلاف شرع بين بوده و از اين جهت نيز اقتضاء ابطال از زمان تصويب را دارد . * در پاسخ به شكايت مذكور، معاون حقوقي، مجلس و استان ها به موجب لايحه شماره 60341 مورخ 1401/8/16 به طور خلاصه توضيح داده است كه : بر اساس اصل 141 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، موضوع منع تصدي دو شغل به عنوان مبناي حقوقي ممنوعيت دوشغله بودن مطرح شده است. روح حاكم بر اين قانون گوياي اين است كه اصل بر آن است كه هر شخص بيش از يك شغل دولتي نداشته باشد . بر همين اساس در سال 1373 «قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل» نيز تصويب شد كه جوانب مختلف اين ممنوعيت را در ابعاد حاكم بر ما نحن فيه نشان مي دهد از نظر قانونگذار اصل بر اين است كه هيچ كس نمي تواند بيش از يك شغل دولتي داشته باشد. فلسفه جرم دانستن دوشغله بودن از جهات گوناگون از جمله بحث هاي مفاسد اقتصادي و رانت اطلاعاتي قابل توجه است. قانون گذار به منظور ايجاد ضمانت اجراي ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل در تبصره 5 قانون اخير الذكر اين عمل را به عنوان فعلي مجرمانه تلقي كرده است . ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل در حقيقت نوعي مبارزه با سوء استفاده از رانت بوده و بايد اين تخلف را در گروه تخلفات اداري و اقتصادي قرار دهيم كه مي تواند با كاهش كارايي فرد در مشاغل گوناگون احتمال تخلف و جرم را نيز در حوزه اختيارات آن اداره افزايش دهد . در همين راستا در ماده 8 قانون رسيدگي به تخلفات اداري مصوب سال 1372، كه تخلفات اداري در آن احصاء شده و برخي از اين تخلفات داراي وصف مجرمانه است، ملاحظه مي كنيم در بند 24 ماده 8 قانون مذكور كه در باب اشتغال هم زمان، داشتن شغل دولتي ديگر تخلف محسوب شده است . مصوبه هيئت عالي نظارت، بر اساس بند 24 ماده 8 قانون رسيدگي به تخلفات اداري و در پاسخ به استعلامات هيئت هاي رسيدگي به تخلفات اداري دستگاه ها به تصويب رسيده و در تصويب آن مواردي از جمله جلوگيري از تكرار تخلف دوشغله ها و نيز اثر بخشي مجازات، مد نظر بوده است نظر به اينكه در برخي از دستگاه ها كارمنداني وجود داشتند كه علي رغم داشتن شغل دولتي همچنان به ادامه شغل دولتي ديگري در دستگاه ها اشتغال داشته و در نهايت با بازنشستگي از طريق دو صندوق مجزا بازنشسته شده و دريافت حقوق داشتند كه اين امر هم صندوق هاي بازنشستگي را با مشكل مواجه نموده و از طرفي با توجه به مشكلات جامعه و بيكاري جوانان و اوضاع صندوق ها و ... به تصويب رسيده است . مستفاد از ماده 19 قانون رسيدگي به تخلفات اداري هرگاه تخلف كارمند عنوان يكي از جرايم مندرج در قوانين را نيز داشته باشد هيئت رسيدگي به تخلفات اداري مكلف است مطابق اين قانون به تخلف رسيدگي و رأي قانوني صادر نمايد و مراتب را براي رسيدگي به اصل جرم به مرجع قضايي صالح ارسال دارد. هر گونه تصميم مراجع قضايي مانع اجراي مجازات هاي اداري نخواهد بود لذا با توجه به ماده قانوني فوق الذكر هيئت هاي رسيدگي به تخلفات اداري وظيفه رسيدگي به جنبه تخلفات اداري كارمند كه ماهيتاً انتظامي است دارند، همچنين مبتني بر ماده 20 آيين نامه اجرايي قانون رسيدگي به تخلفات اداري «تشخيص تخلف و انطباق آن با يكي از موارد تخلفات مندرج در قانون، بر عهده هيئت هاي رسيدگي كننده است.» در نهايت بر اساس ماده 21 آيين نامه اجرايي قانون رسيدگي به تخلفات اداري، «هيئت پس از اتمام رسيدگي و ملاحظه اسناد و مدارك موجود در پرونده و توجه كامل به مدافعات متهم و مواردي از جمله ميزان زيان وارد شده (اعم از مادي و معنوي) به دولت يا اشخاص حقيقي يا حقوقي آثار سوء اجتماعي و اداري، موقعيت و سوابق كارمند و وجود يا فقدان سوء نيت وي، اقدام به صدور راي و اتخاذ تصميم مي كند. رأي هيئت ها بايد مستدل و مستند به قانون و مقررات مربوط بوده و حاوي تخلفات منتسب به متهم، نام و نام خانوادگي و امضاي اعضاي رأي دهنده در زير رأي صادر شده باشد .» همانطور كه بر اساس ماده 94 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب سال 1386 و تبصره آن تصدي بيش از يك پست سازماني براي كليه كارمندان دولت ممنوع مي باشد و عدم رعايت آن توسط هر يك از كارمندان دولت اعم از قبول كننده پست دوم يا مقام صادركننده حكم متخلف محسوب و در هيئت رسيدگي به تخلفات اداري رسيدگي و اتخاذ تصميم خواهد شد و همچنين به استناد ماده 97 قانون مديريت خدمات كشوري رسيدگي به مواردي كه در اين قانون ممنوع و يا تكليف شده است و تعيين مجازات آنها طبق قانون رسيدگي به تخلفات اداري مي باشد . لذا، هيئت عالي نظارت با امعان نظر به قوانين بالادستي و اصل 141 قانون اساسي و تبصره 5 قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل و ساير قوانين مرتبط و موارد مطروحه در سطور بالاتر اقدام به صدور اين مصوبه نموده است . با عنايت به موارد ياد شده رد شكايت ايشان مورد استدعا است . * درخصوص ادعاي مغايرت مصوبه با شرع، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/46889 مورخ 1404/5/26 اعلام كرده است كه : ـ بخشنامه مورد شكايت خلاف شرع تشخيص داده نشد. از حيث رعايت موازين قانوني تشخيص بر عهده ديوان محترم عدالت اداري است . پرونده شماره هـ ت/ 200814 مبني بر تقاضاي ابطال بخشنامه شماره 1413293 مورخ 1396/7/2 سازمان اداري و استخدامي كشور با عنايت به اتخاذ تصميم هيئت تخصصي استخدامي در جلسه مورخ 1403/10/9 مبني بر عدم ابطال بخشنامه فوق از حيث مغايرت با قانون به لحاظ ادعاي مغايرت با شرع در جلسه مورخ 1404/6/23 هيئت تخصصي استخدامي مجدداً مورد رسيدگي قرار گرفت و اعضاي هيئت به اتفاق به شرح ذيل اعلام نظر نمودند : رأي هيئت تخصصي استخداميديوان عدالت اداري با توجه به اينكه قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/46889 مورخ 1404/5/26 اعلام نموده است كه بخشنامه مورد شكايت خلاف شرع تشخيص داده نشد لذا بخشنامه شماره 1413293 مورخ 1396/7/2 سازمان اداري و استخدامي كشور مغاير قانون و شرع نبوده و قابل ابطال نمي باشد. دلايل عدم مغايرت با قانون كه اعضاي هيئت تخصصي استخدامي در جلسه مورخ 1403/10/9 بر آن ها تأكيد نمودند به شرح ذيل مي باشد : اولاً: اصل 141 قانون اساسي ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل را مقرر نموده است و قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل نيز در اجراي اصل فوق به تصويب رسيده است . ثانياً: ماده 94 قانون مديريت خدمات كشوري بر ممنوعيت تصدي بيش از يك پست سازماني تصريح مي نمايد و تبصره ذيل ماده مذكور نيز عدم رعايت ماده فوق را تخلف محسوب نمود و مقرر داشته كه به تخلف مذكور در هيئت رسيدگي به تخلفات اداري رسيدگي و اتخاذ تصميم خواهد شد . ثالثاً: به موجب ماده 97 قانون مديريت خدمات كشوري رسيدگي به مواردي كه در قانون مذكور ممنوع و يا تكليف شده و يا ساير تخلفات كارمندان دستگاه هاي اجرايي به عهده هيئت رسيدگي به تخلفات اداري است. بند 24 ماده 8 قانون رسيدگي به تخلفات اداري نيز داشتن بيش از يك شغل دولتي را تخلف برشمرده است . اين رأي ازحيث ادعاي مغايرت با قانون ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور توسط رئيس يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است و از حيث ادعاي مغايرت با قانون به استناد ماده 33 آيين نامه اداره جلسات هيئت هاي تخصصي و هيئت عمومي ديوان عدالت اداري قطعي است . رئيس هيئت تخصصي استخدامي ديوان عدالت اداري ـ محمد اسماعيلي