رأي شماره 2048265 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع عدم ابطال تبصره 1 ماده 11 آيين نامه اجرايي آموزشگاه هاي رانندگي مصوب 1397/3/2 هيات وزيران

شماره 0202249 1402/9/5 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390002048265 مورخ 1402/8/9 با موضوع: «تبصره 1 ماده 11 آيين نامه اجرايي آموزشگاه هاي رانندگي مصوب 1397/3/2 هيأت وزيران كه مقرر داشته عدم شركت در دوره آموزشي نظري آموزشگاه هاي رانندگي مانع از شركت مهارت آموزان در آزمون اخذ گواهينامه رانندگي نخواهد بود اما گذراندن دوره آموزش عملي براي مهارت آموزان الزامي است، ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/8/9 شماره دادنامه: 140231390002048265 شماره پرونده: 0202249 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي محمدعلي آصفي راد طرف شكايت: وزارت كشور، پليس راهنمايي و رانندگي فرماندهي انتظامي جمهوري اسلامي ايران و هيأت وزيران موضوع شكايت و خواسته: ابطال تبصره 1 ماده 11 آيين نامه اجرايي آموزشگاه هاي رانندگي مصوب 1397/3/2 هيأت وزيران گردش كار: شاكي به موجب دادخواست و لايحه تكميلي ابطال تبصره 1 ماده 11 آيين نامه اجرايي آموزشگاه هاي رانندگي مصوب 1397/3/2 هيأت وزيران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "به استحضار عالي مي رساند: افراد براي اخذ گواهينامه رانندگي وسائط نقليه، با پرداخت هزينه هاي گزاف و صرف زمان الزاماً بايد به آموزشگاه هاي رانندگي مراجعه كنند. اين در حالي است كه افرادي هستند كه هم مسلط به آيين نامه نظري رانندگي بوده و هم مهارت عملي كافي براي راندن وسيله نقليه مورد تقاضا را دارند. اما اين افراد هم الزاماً بايد براي اخذ گواهينامه رانندگي به آموزشگاه رانندگي مراجعه كنند كه اين الزام براي مراجعه كنندگان علاوه بر اتلاف وقت و زمان هزينه هاي مالي را در پي دارد. در تبصره 1 ماده 11 آيين نامه اجرايي فوق دوره آموزش عملي رانندگي را الزامي مي داند كه اين مصوبه هيأت وزيران خلاف شرع و اصول دوم، سوم و چهل و سوم قانون اساسي است. صرف مراجعه افراد به آموزشگاه هاي رانندگي، انحصار طلبي آشكار و عين ستم به اقشار ضعيف و مستعد جامعه است. افرادي كه با داشتن مهارت هاي كافي، مكلف به پرداخت هزينه هاي گزاف و صرف زمان زياد براي اخذ گواهينامه رانندگي مي شوند. روا نيست مصوبه اي باعث ستم به افراد ضعيف (از نظر مالي) و مستعد شود. اين در حالي است كه در گذشته با پرداخت مبلغي بسيار جزئي براي صدور كارت و معاينات پزشكي هر فرد مشمولي مي توانست به پليس راهور مراجعه كند و در آزمون نظري و عملي شركت كند در واقع آموزش اجباري رانندگي به همه افراد خلاف شرع و قانون است و انحصار مؤسسه راهگشا در آموزش اجباري رانندگي عين تبعيض و ظلم به مردم است كه وقت و پول مردم را از بين مي برد. ضمناً طبق قاعده لاضرر و لاضرار في الاسلام مصوبه مذكور باعث تحميل ضرر و زيان مادي و معنوي (اتلاف زمان) به افراد مي شود. علي الخصوص براي افرادي كه مستعد اخذ گواهينامه رانندگي هستند و همچنين درآمد زايي مؤسسه راهگشا باعث ضرر ديدن آحاد مردم است. با توجه به مراتب فوق تقاضاي ابطال تبصره 1 ماده 11 آيين نامه اجرايي مذكور و همچنين استعلام از مراكز پليس راهنمايي و رانندگي و وزارت كشور جهت مقرره اي كه مراجعه افراد به آموزشگاه ها را الزام مي كند و ابطال آن از شما مقام قضايي مورد استدعاست." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "هيأت وزيران در جلسه 1397/3/2 به پيشنهاد وزارت كشور و به استناد اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، آيين نامه اجرايي آموزشگاه هاي رانندگي را به شرح زير تصويب كرد: آيين نامه اجرايي آموزشگاه هاي رانندگي ماده 11ـ آموزشگاه ها مكلفند پس از پايان دوره آموزشي نسبت به صدور گواهي آموزش به نام متقاضي اقدام نمايند. تبصره1ـ عدم شركت در دوره آموزشي نظري آموزشگاه هاي رانندگي مانع از شركت مهارت آموزان در آزمون اخذ گواهينامه رانندگي نخواهد بود اما گذراندن دوره آموزش عملي براي مهارت آموزان الزامي است. معاون اول رئيس جمهور" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (معاونت حقوقي رئيس جمهور) به موجب لايحه شماره 147098/46961 ـ 18/11/1400 توضيح داده است كه: "شاكي با ادعاي مغايرت تبصره 1 ماده 11 آيين نامه اجرايي آموزشگاه هاي رانندگي با فتاواي معتبر مراجع عظام تقليد مبني بر منع انحصارطلبي، اظهار داشته است كه الزام افرادي كه مهارت كافي در رانندگي دارند به صرف هزينه هاي گزاف و زمان زياد براي گذراندن دوره هاي عملي جهت اخذ گواهينامه رانندگي، مصداق انحصارطلبي يك مؤسسه (مؤسسه راهگشا) در آموزش اجباري و عين تبعيض و ظلم به مردم است و در نتيجه آن را خلاف شرع و اصول دوم، سوم و چهل و سوم قانون اساسي دانسته است. در اين خصوص علي رغم مفاد شكايت شاكي داير بر انحصارطلبي مؤسسه راهگشا به پشتوانه حكم مذكور در تبصره 1 ماده 11 مصوبه معترض عنه بايد خاطرنشان نمود كه مقرره مورد نظر گذراندن دوره هاي آموزش عملي جهت اخذ گواهينامه رانندگي را علي الاطلاق و شامل هر يك از مؤسسات آموزش رانندگي الزامي نموده و به گذراندن دوره هاي آموزش رانندگي در مؤسسه خاصي اشاره ننموده است. همچنانكه در نامه شماره 37569 مورخ 15/10/1400 وزارت دادگستري نيز منعكس شده، آموزش عملي رانندگي شامل موارد مهم قبل از حركت (آشنايي با بخش هاي مختلف وسيله نقليه و كاركرد آن ها)، حركت وسيله نقليه، اصول مورد توجه در هنگام رانندگي (استفاده صحيح از آيينه هاي ماشين جهت ديد جلو و عقب، رانندگي در شب و ...) است كه بايد به صورت اصولي و به نحو صحيح به متقاضي آموزش داده شود و صرف توانايي به حركت درآوردن وسيله نقليه بدون آگاهي از اصول و قواعد حاكم بر آن، مفيد عدم لزوم گذراندن دوره آموزش عملي رانندگي نيست؛ همچنانكه صرف آگاهي يك پزشك به طرز استفاده از وسايل جراحي، افاده توانمندي فرد به انجام عمل جراحي ننموده و گذراندن دوره هاي آموزشي تخصصي جراحي ضروري است. لذا هيأت وزيران از باب حفظ نظم عمومي كه يكي از وظايف دولت به شمار مي آيد و در چارچوب اختيار قانوني خود به موجب اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي داير بر وضع آيين نامه براي انجام وظايف اداري و تأمين اجراي قوانين مبادرت به تصويب مقرره مورد اعتراض كه تضمين كننده امنيت عمومي شهروندان است، نموده است. در آيين نامه اجرايي آموزشگاه هاي رانندگي قبلي مصوب 1383 نيز كسب مهارت رانندگي و گذراندن دوره هاي عملي به عنوان يك امر بديهي مورد تأكيد بوده و مسبوق به سابقه مقرره گذاري است. بر اساس ماده 30 آيين نامه ياد شده راهنمايي و رانندگي با ارائه گواهي آموزش صادره از آموزشگاه ها، نسبت به انجام آزمون هاي مربوط به قوانين و مقررات راهنمايي و رانندگي و آزمون عملي سنجش مهارت رانندگي داوطلبان و اعطاي گواهينامه رانندگي به متقاضيان اقدام مي نمود. افزون بر اين، مصوبه مورد نظر هم سو با حكم شرع مقدس داير بر ضرورت حفظ نفوس مردم از سوي حكومت است و از مفاد آن هيچ گونه افاده انحصار و تبعيض نمي شود." رئيس پليس راهنمايي و رانندگي فرماندهي انتظامي جمهوري اسلامي ايران نيز به موجب لايحه شماره 1400/5/03/12/13 ـ 2/12/1400 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "بحث الزام به آموزش رانندگي علاوه بر تبصره 1 ماده 11 آيين نامه اجرايي آموزشگاه هاي رانندگي، برابر ماده 7 قانون رسيدگي به تخلفات رانندگي جزء شرايط الزامي متقاضيان در هنگام اخذ گواهينامه رانندگي پيش بيني گرديده است. برابر تبصره 1 ماده 27 آيين نامه راهنمايي و رانندگي (مصوب 1387) در تمامي اخذ گواهينامه هاي رانندگي علاوه بر داشتن شرايط تعيين شده، ارائه گواهي طي دوره آموزش آيين نامه و مقررات راهنمايي و رانندگي و همچنين ارائه گواهي طي دوره كسب مهارت عملي رانندگي، از آموزشگاه هاي رانندگي مجاز الزامي مي باشد و درخواست كنندگان انواع گواهينامه هاي رانندگي بايد آموزش هاي لازم را كسب نمايند. برابر ماده 1 آيين نامه صدور انواع گواهينامه هاي رانندگي مصوب 1390 هر كس بخواهد با هر نوع وسيله نقليه موتوري زميني رانندگي نمايد بايد گواهينامه رانندگي متناسب با آن وسيله را دارا باشد، كه در ماده 2 آيين نامه مذكور قانونگذار صدور انواع گواهينامه هاي رانندگي توسط پليس راهنمايي و رانندگي را منوط به ارائه گواهي طي دوره هاي آموزش نظري و عملي از آموزشگاه ها يا مراكز مجاز آموزش رانندگي توسط متقاضيان نموده است. قانونگذار در تبصره 3 ماده 15 قانون بيمه اجباري خسارت وارد شده به شخص ثالث بيان مي دارد در صورتي كه حادثه اي در حين آموزش رانندگي توسط مراكز مجاز يا آزمون اخذ گواهينامه رانندگي رخ دهد، خسارت پرداخت شده به وسيله شركت بيمه از آموزش گيرنده يا آزمون دهنده قابل بازيافت نخواهد بود كه اين تدبير قانونگذار براي جلوگيري از هرگونه بروز خسارت به اشخاص بوده و نشان از لزوم آموزش زيرنظر فرد واجد شرايط و ذيصلاح را دارد. در اين راستا برابر مواد 46 و 108 قانون برنامه ششم توسعه اقتصادي تكليف دولت براي كاهش تلفات حوادث رانندگي به منظور ارتقاء فرهنگ ترافيك و كاهش تصادفات و تلفات رانندگي پيش بيني گرديده است." رئيس مركز مديريت عملكرد، بازرسي و امور حقوقي وزارت كشور نيز به موجب نامه شماره 200005 ـ 24/11/1400 ، لايحه دفاعيه دبير شوراي عالي هماهنگي ترافيك شهرهاي كشور به شماره 195226 ـ 17/11/1400 را ارسال كرده است مشروح لايحه مذكور به قرار زير است: "به استحضار مي رساند ايجاد مهارت در رانندگي اگر در مراكز مجاز صورت نگيرد، مصداق تخلف از قوانين و مقررات موضوعه بالاخص ماده 718 قانون مجازات اسلامي است. لذا در صورتي كه متقاضي در مراكز مجاز، آموزش لازم را براي اخذ مهارت در رانندگي را كسب ننمايد، مي بايست بدون مجوز قانوني تعليم رانندگي نموده كه در صورت بروز هرگونه حادثه علاوه بر اينكه خودرو از پوشش بيمه اي نيز برخوردار نخواهد بود، بلكه فرد متخلف دچار انجام جرم شده و مطابق با ماده فوق با او برخورد قانوني به عمل مي آيد. ضمن آنكه مستند به بند 3 ماده 7 قانون رسيدگي به تخلفات رانندگي در صورت ابطال گواهينامه بر اثر تخلفات رانندگي، فرد مي تواند پس از يكسال برابر مقررات و پس از طي دوره آموزشي و پرداخت جرائم مقرر گواهينامه جديد اخذ نمايد. بنا به مراتب فوق و از آنجا كه دريافت گواهينامه رانندگي با وسايل نقليه مستلزم ايجاد مهارت كافي و تطبيق با شرايط واقعي رانندگي است تا در زمان حضور در معابر شهري و برون شهري، ايمني شهروندان را به مخاطره نينداخته و خسارات مالي و جاني براي آنان ايجاد ننمايد و از آنجا كه وفق نص صريح ماده 723 قانون مجازات اسلامي هركس بدون گواهينامه رسمي اقدام به رانندگي و يا تصدي وسايل موتوري كه مستلزم داشتن گواهينامه مخصوص است، بنمايد و همچنين هركس به موجب حكم دادگاه از رانندگي وسايل نقليه موتوري ممنوع باشد به رانندگي وسايل مزبور مبادرت ورزد براي بار اول به حبس تعزيري تا دو ماه يا جزاي نقدي تا يك ميليون ريال و يا مجازات و در صورت ارتكاب مجدد به دو ماه تا شش ماه حبس محكوم خواهد شد، لذا كسب اين مهارت به صورت قانوني فقط در مراكز آموزش مجاز ميسر بوده و در زمان تدوين آيين نامه مذكور در سال 1397 موارد فوق ملحوظ نظر قرار گرفته است." در پاسخ به ادعاي خلاف شرع بودن مقرره مورد شكايت، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/34308 ـ 1401/9/26 اعلام كرده است كه: "موضوع تبصره 1 ماده 11 آيين نامه اجرايي آموزشگاه هاي رانندگي مصوب 1397/3/2 هيأت وزيران، در جلسه مورخ 24/9/1401 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد: ـ در صورتي كه مصوبه مورد شكايت توسط مرجع صالح و با رعايت مصالح وضع شده باشد، خلاف شرع شناخته نشد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/8/9 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/34308 مورخ 1401/9/26 در رابطه با جنبه شرعي مقرره مورد شكايت اعلام كرده است كه: «در صورتي كه مصوبه مورد شكايت توسط مرجع صالح و با رعايت مصالح وضع شده باشد، خلاف شرع شناخته نشد» و با توجه به اينكه وضع آيين نامه اجرايي مورد شكايت برمبناي صلاحيت مقرر در اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و در راستاي انجام وظايف اداري دولت صورت گرفته و تبصره مورد اعتراض نيز مشخصاً براي تأمين نظم عمومي و جلوگيري از افزايش تلفات حوادث رانندگي و. به تصويب رسيده، بنابراين در اجراي حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، تبصره مورد اعتراض خلاف شرع نيست. ثانياً براساس تبصره 4 ماده 18 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب سال 1380: «وزارتخانه هاي كشور و راه و ترابري مكلّفند نسبت به تهيه آيين نامه راهنمايي و رانندگي و امور حمل و نقل و عبور و مرور اقدام نمايند تا پس از تصويب هيأت وزيران به موقع اجرا گذارده شود» و در همين راستا «آيين نامه راهنمايي و رانندگي» در جلسه مورخ 1384/3/18 هيأت وزيران به تصويب رسيده و در ماده 27 اين آيين نامه و تبصره 1 آن شرايط شركت در آزمايشها و صدور گواهيهاي رانندگي براي انواع مختلف گواهينامه تبيين شده و اعلام گرديده است كه: «در كلّيه موارد بالا علاوه بر رعايت شرايط تعيين شده، ارائه گواهي طي دوره آموزش آيين نامه و مقررات راهنمايي و رانندگي و همچنين ارائه گواهي طي دوره كسب مهارت عملي رانندگي از آموزشگاه هاي رانندگي مجاز الزامي مي باشد...» بنابراين الزام به طي آموزش هاي عملي در آموزشگاه هاي مجاز كه در مقرره مورد شكايت به آن تصريح شده، مسبوق به سابقه اي است كه در آيين نامه راهنمايي و رانندگي مصوب سال 1384 وجود داشته و آيين نامه مزبور نيز برمبناي صلاحيت مقرر در تبصره 4 ماده 18 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب سال 1380 به تصويب رسيده و مفاد آن در مواد 1 و 2 آيين نامه صدور انواع گواهينامه هاي رانندگي مصوب سال 1390 هم مورد تأكيد قرار گرفته است. با عنايت به مراتب مذكور و نظر به اينكه تبصره 1 ماده 11 آيين نامه اجرايي آموزشگاه هاي رانندگي مصوب 1397/3/2 در حدود اختيار مرجع واضع آن و با رعايت مصالح عمومي و در راستاي قانون تصويب شده، لذا ابطال نشد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري