رأي شماره 3018129 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال عوارض تغيير كاربري بعد از ابقاء اعياني كميسيون ماده 100 قانون شهرداري از فصل سوم از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1399 مصوب شوراي اسلامي شهر جهرم تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و تغيير طرح هاي مصوب شهري جهت عرصه املاك

شماره 0200441 – 1403/12/22 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390003018129 مورخ 140/12/14 مبني بر: «عوارض تغيير كاربري بعد از ابقاء اعياني كميسيون ماده 100 قانون شهرداري از فصل سوم از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1399 مصوب شوراي اسلامي شهر جهرم تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و تغيير طرح هاي مصوب شهري جهت عرصه املاك از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . معاون قضايي هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين تاريخ دادنامه: 1403/12/14 شماره دادنامه: 140331390003018129 شماره پرونده: 0200441 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي مهدي هنرمندي جهرمي طرف شكايت : شوراي اسلامي شهر جهرم موضوع شكايت و خواسته: ابطال عوارض تغيير كاربري بعد از ابقاء اعياني كميسيون ماده 100 قانون شهرداري از فصل سوم از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1399 مصوب شوراي اسلامي شهر جهرم تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و تغيير طرح هاي مصوب شهري جهت عرصه املاك گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال تغيير كاربري بعد از ابقاء اعياني كميسيون ماده 100 قانون شهرداري از فصل سوم از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1399 مصوب شوراي اسلامي شهر جهرم را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه : مصوبه مذكور با آراي متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله دادنامه هاي شماره 9410090905800350 مورخ 1394/3/25، 9610090905800315 مورخ 1396/4/13، 140009970905813256 مورخ 1400/12/14 و 140009970905813247 مورخ 1400/12/14 در مورد ممنوعيت وضع و اخذ عوارض و يا دريافت قسمتي از ملك يا بهاي آن بدون رعايت ترتيبات قانوني مخالف مي باشد. مصوبه مورد شكايت مخالف با اصل 47 و اصل 51 قانون اساسي مي باشد. براساس ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380 اخذ هرگونه وجه، كالا و خدمات توسط دستگاه هاي اجرايي به تجويز قانونگذار منوط شده است و با توجه به مقيد شدن اخذ هرگونه مال يا خدمات از اشخاص به اذن قانونگذار و اين كه در مورد موضوع مورد بحث قانوني اجازه وضع و اخذ چنين عوارضي به شوراي اسلامي شهر ها اعطاء نشده است، نتيجتاً مصوبه مورد اعتراض ناقض قاعده تسليط و مفاد مواد 10 و 31 قانون مدني مبني بر سلطه همه جانبه مالك بر مال خود و ممنوعيت اخراج مال از مالكيت مالك مي باشد . اساساً تصميم گيري در خصوص تغيير كاربري در محدوده طرح هاي تفصيلي از تكاليف كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران است و شوراي اسلامي شهرها حق و اختياري در بحث تغيير كاربري ندارند و از اين حيث نيز شوراي اسلامي شهر جهرم خارج از اختيارات قانوني خود عمل نموده است پر واضح است رأي كميسيون ماده 100 قانون شهرداري صرفاً مربوط به اعياني احداثي روي عرصه بوده و به معني تغيير كاربري عرصه نمي باشد لذا تجويز امكان دريافت عوارض تغيير كاربري قبل و بدون ارجاع موضوع به كميسيون ماده 5 و موافقت آن كميسيون به معني تغيير كاربري خودسرانه املاك مي باشد و برابر ماده 7 از قانون مذكور شهرداري ها مكلف به اجراي مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي باشد و حق تغيير خود سرانه كاربري املاك و يا دريافت هرگونه وجه تحت هر عنوان قبل از صدور راي و اتخاذ تصميم توسط كميسيون مقرر در ماده 5 را ندارند. النهايه به استناد مواد 12 و 13 قانون ديوان عدالت اداري تقاضاي رسيدگي و صدور رأي به ابطال مصوبه مورد تقاضا از تاريخ تصويب را دارم ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1399 مصوب شوراي اسلامي شهر جهرم فصل سوم: عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و تغيير طرح هاي مصوب شهري جهت عرصه املاك در صورتي كه مالك تقاضاي هرگونه تغيير يا تبديل كاربري از كاربري هاي تعريف شده در ضابطه و نقشه هاي طرح تفصيلي به كاربري مسكوني داشته باشد و يا تقاضاي پروانه مسكوني بر روي اين زمين ها داشته يا به صورت خلاف احداث شده و رأي كميسيون ماده 100 مبني بر ابقاء بنا باشد و با توجه به ارزش افزوده ايجاد شده بر روي ملك و اين كه در اين خصوص مي بايست پس از تهيه مدارك و تأييدات لازم از شهرداري يا شوراي شهر يا فرمانداري يا كميسيون ماده 5 اين امر صورت پذيرد كه اين امر خود هزينه هايي را به شهرداري تحميل مي نمايد. لذا ملك مشمول عوارض ارزش افزوده مذكور، كه براي زمين هاي تا 500 مترمربع معادل Kp 13 و بيش از آن، معادل 10% قيمت زمين (*) با تأييد كانون كارشناسان رسمي دادگستري و رعايت آيين نامه مالي شهرداري، طبق ضوابط و مقررات محاسبه و وصول مي گردد.* (چنانچه قسمتي از پلاك در مسير خيابان و يا كوچه هاي احداثي يا سهم خدمات قرار گرفت عوارض فوق نسبت به باقيمانده پلاك محاسبه مي گردد.) هزينه بهاي عوارض مي بايست در قالب صلح نامه يا توافق نامه با رعايت قوانين و مقررات مربوط تنظيم و پرداخت گردد . تبصره 1 ـ در صورتي كه مالك تقاضاي هر گونه تغيير يا تبديل كاربري از كاربري مسكوني به كاربري تجاري را داشته باشد پس از تهيه مدارك و تأييدات لازم و سير مراحل قانوني و رأي كميسيون ماده 5 عوراض ارزش افزوده تجاري به ازاي هر مترمربع عرصه معادل 7 Kp محاسبه مي گردد . تبصره 2 ـ بابت بهاي خدمات موضوع اين فصل مبلغ 10/000/000 ريال در زمان تنظيم قرارداد از مالك اخذ كه در صورت پاسخ مثبت اين مبلغ از مبلغ ارزش افزوده مذكور كسر مي گردد و در صورتي كه جواب منفي يا مبلغ ارزش افزوده از اين مبلغ كم تر باشد، هزينه خدمات مذكور به مالك قابل استرداد نمي باشد . توضيحات : نامه شماره ص97/ 20345/ 42/ 56 مدير كل محترم دفتر امور شهري و شوراهاي استانداري فارس ثبت به دبيرخانه شهرداري به شماره 13029 مورخ 1397/5/20 مبني بر قابل وصول بودن عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري املاك (هيأت عمومي ديوان عدالت اداري طي دادنامه هاي شماره 367 الي 381 [9709980905810367 الي 9709980905810381] مورخ 1397/3/8 و شماره 1237 [97010090905801237] مورخ 1397/4/19 و 1308 [9710090905801308] مورخ 1397/5/9 و 1310 [971009090581310] مورخ 1397/5/9 وضع عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري را منطبق بر قانون و در حدود اختيارات شوراي شهر تشخيص داده است.) 1 ـ بديهي است قيمت گذاري ملك با فرض كاربري برتر، با نظر كارشناسان رسمي دادگستري و رعايت آيين نامه مالي شهرداري مي باشد . تبصره ـ هزينه كارشناسي به عهده مالك و در صورت اعتراض به ارزيابي انجام شده، هزينه كارشناسي مجدد بر عهده معترض خواهد بود. لازم به ذكر است ارزيابي مجدد پس از طرح در كميته هاي مرتبط قابليت اجرا خواهد داشت . 2 ـ در صورتي كه مالك علاوه بر تغيير كاربري متقاضي تفكيك پلاك مورد نظر باشد، علاوه بر هزينه عوارض مذكور جهت تغيير كاربري مشمول هزينه هاي تفكيك نيز مي گردد . 3 ـ در صورتي كه سند ملك مورد نظر بدون رعايت ماده 101 قانون شهرداري ها صادر شده يا به صورت قولنامه اي باشد و قصد تفكيك را نداشته باشد، هزينه خدمات مربوطه به صورت جداگانه (هزينه بهاي عدم رعايت ماده 101) وصول مي گردد . 4 ـ چنانچه در خصوص هزينه عوارض موضوع اين فصل توافقي في مابين شهرداري و مالك حاصل گرديد و درصد آن بيش از جداول مذكور در اين فصل باشد توافق مزبور پس از تصويب شوراي اسلامي شهر و تأييد فرمانداري معتبر خواهد بود . 5 ـ نظر به اين كه طبق طرح تفصيلي مصوب سال 1375 شهر جهرم برخي از اراضي و املاك واقع در محدوده شهر داراي كاربري هاي انتفاعي از جمله (مسكوني، تجاري و...) بوده است و به واسطه ابلاغ طرح بازنگري طرح تجديدنظر سال هاي 1387 و 1394 همان اراضي و املاك به كاربري هاي خدماتي از جمله (فضاي سبز، آموزشي، ورزشي، بهداشتي و...) تبديل گرديده و به دليل عدم اجراي طرح در بازه زماني مدنظر قانونگذار از سوي دستگاه هاي اجرايي و ارائه تقاضاي مالك در خصوص تعيين تكليف و تغيير كاربري، لذا به شهرداري جهرم اجازه داده مي شود با توجه به مغايرت طرح، به لحاظ رعايت حقوق مكتسبه و براساس اصل انصاف و عدالت، چنين اشخاصي را با همان ميزان مساحت در موقعيت مكاني يكسان هر دو طرح پس از سير مراحل قانوني مشمول عوارض و بهاي خدمات اين فصل نگرداند . 6 ـ افرادي كه عوارض متعلقه اين فصل را طبق تعرفه در سنوات قبل پرداخت نموده اند و يا مشمول بند 5 مي باشد و پرونده آنها صرفاً بابت مغايرت طرح به كميسيون ماده 5 ارسال مي گردد. مشمول تبصره بهاي خدمات بابت صلح نامه ( 10/000/000 ) ريال در زمان تنظيم قرارداد نمي گردد ." در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر جهرم به موجب لايحه شماره 144 مورخ 1402/4/14 توضيحاتي داده كه خلاصه آن به قرار زير است : به استحضار مي رساند تعرفه عوارض شهرداري جهرم در سال 1399 به طور كلي و فصل سوم آن (عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و تغيير طرح هاي مصوب شهري جهت عرصه املاك) به طور خاص منطبق بر قوانين موضوعه و بخشنامه هاي ابلاغي از مراجع بالادستي تهيه، تنظيم، تصويب، تأييد و براي اجرا به اطلاع عموم رسيده است توضيحاً اين كه شوراي اسلامي شهر جهرم در اجراي ماده 57 قانون شهرداري ها و به استناد تبصره1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده، بندهاي 9، 16 و 26 ماده 80 و ماده 85 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات بعدي، بند 26 ماده 55 و ماده 74 قانون شهرداري ها و همچنين مستند به ماده 30 آيين نامه مالي شهرداري ها، تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري جهرم را تهيه، تنظيم و مورد تصويب قرار داده است. تعرفه مذكور براساس نامه شماره ص98/ 2855/ 5631 مورخ 1398/10/17 هيأت تطبيق مصوبات شوراي اسلامي با قوانين موضوع ماده 90 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، مخالف قوانين و مقررات تشخيص داده نشده و طبق ابلاغيه شماره ص98/ 39150/ 10/ 56 به تأييد استاندار فارس نيز رسيده و جهت اجرا در سال 1399 براي اطلاع عموم آگهي شده و به مرحله اجرا درآمده است . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز در آراي متعددي از جمله دادنامه هاي شماره 367 الي 381 [9709980905810367 الي 9709980905810381] مورخ 1397/3/8 و دادنامه شماره 1237 [9710090905801237] مورخ 1397/4/19 و 1308 [9710090905801308] مورخ 1397/5/9 و 1310 [9710090905801310] مورخ 1397/5/9 كه در قسمت توضيحات فصل سوم تعرفه عوارض شهرداري نيز به آنها اشاره شده است وضع عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري را منطبق بر قانون و در حدود اختيارات شوراي اسلامي شهر تشخيص داده است. همچنين همان مرجع طي دادنامه شماره 587 مورخ 1383/11/25 بر امكان اخذ عوارض پس از صدور رأي و ابقاي بنا توسط كميسيون ماده 100 قانون شهرداري تأكيد نموده و جرائم مندرج در تبصره هاي ماده 100 قانون شهرداري ها را در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختماني مورد نظر مقنن دانسته و انواع عوارض قانوني را از نوع حقوق ديواني ناشي از اعمال مجاز محسوب داشته است و تفاوت وجوه عناوين مذكور در يكديگر را مانعي براي استيفاي عوارض قانوني و در مغايرت با قانون ندانسته است . فصل سوم تعرفه عوارض شهرداري جهرم و تبصره و بندهاي ذيل آن مقرر مي دارد در صورتي كه مالك تقاضاي هر گونه تغيير يا تبديل كاربري هاي تعريف شده در ضابطه و نقشه هاي طرح تفصيلي به كاربري مسكوني داشته باشد و يا تقاضاي پروانه مسكوني بر روي اين زمينه ها داشته يا به صورت خلاف احداث شده و رأي كميسيون ماده 100 مبني بر ابقاء بنا باشد و با توجه به ارزش افزوده ايجاد شده بر روي ملك و نيز اين امر خود هزينه هايي را به شهرداري تحميل مي نمايد. درواقع مبلغي كه دريافت مي گردد ارزش افزوده ناشي از عمل مغاير قانون ايشان مبني بر عدم رعايت ضوابط مربوط به احداث باغ مسكوني مي باشد. بنابراين ضمن رد خواسته خواهان صدور حكم و تصميمات شايسته را استدعا دارم . " هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/12/14 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي اولاً براساس ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380/11/27: «دريافت هرگونه كالا و يا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقيقي و حقوقي توسط وزارتخانه ها، مؤسسات و شركت هاي دولتي غير از مواردي كه در مقررات قانوني مربوط معين شده يا مي شود، همچنين اخذ هدايا و كمك نقدي و جنسي در قبال كليه معاملات اعم از داخلي و خارجي ممنوع مي باشد» و به موجب تبصره ماده 60 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1393/12/4 دريافت و پرداخت هرگونه وجهي تحت هر عنوان توسط دستگاه هاي اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري و ماده 5 قانون محاسبات عمومي بايد در چهارچوب قوانين موضوعه كشور باشد و برمبناي موازين قانوني مذكور، دريافت هرگونه وجه توسط دستگاه هاي اجرايي منوط به تصويب قانون است. ثانياً هرگونه تغيير كاربري در اراضي واقع در محدوده شهر در صلاحيت كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري بوده و شوراهاي اسلامي شهر فاقد هرگونه صلاحيت و اختيار قانوني در خصوص تجويز تغيير كاربري با اخذ عوارض موضوع مقرره مورد شكايت هستند. ثالثاً اخذ عوارض تغيير كاربري در فرض تثبيت اعياني در كميسيون ماده 100 از مصاديق عوارض مضاعف است. با عنايت به مراتب مذكور، عوارض تغيير كاربري بعد از ابقاء اعياني كميسيون ماده 100 قانون شهرداري از فصل سوم تعرفه عوارض مورد شكايت كه تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از اجرا و تغيير طرح هاي مصوب شهري به تصويب رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي