راي شماره 603091 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع اعتراض به دادنامه شماره 14019970906010742 مورخ 4 /10 /1401 هيات تخصصي اراضي، شهرسازي و محيط زيست ديوان عدالت اداري در راستاي اعمال بند (ب ) ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392

شماره0000622 - 1402/3/27 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390000603091 مورخ 1402/3/9 با موضوع: در اجراي بند ب ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392، ضمن نقض راي شماره140109970906010742 مورخ 1401/10/4 هيات تخصصي اراضي، شهرسازي و محيط زيست ديوان عدالت اداري، بند 2 مصوبه مورخ 1399/2/27 شوراي برنامه ريزي و توسعه استان قم كه متضمن ايجاد آرامستان در مجاورت شهر قم است ابطال شد. جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/3/9 شماره دادنامه: 140231390000603091 شماره پرونده: 0000622 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري موضوع شكايت و خواسته: اعتراض به دادنامه شماره 14019970906010742 مورخ 1401/10/4 هيأت تخصصي اراضي، شهرسازي و محيط زيست ديوان عدالت اداري در راستاي اعمال بند (ب) ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 گردش كار: آقايان جعفر مؤمن نژاد و مجيد معماري به موجب دادخواست هايي ابطال بند 2 مصوبه مورخ 1399/2/27 شوراي برنامه ريزي و توسعه استان قم مبني بر احداث آرامستان جديد در ضلع جنوب شرقي مسجد مقدس جمكران را در ديوان عدالت اداري مطرح كرده اند. دادخواست هاي مذكور به هيأت تخصصي اراضي، شهرسازي و محيط زيست ديوان عدالت اداري ارجاع و اين هيأت به موجب دادنامه شماره 140109970906010742 مورخ 1401/10/4 به شرح زير به رد شكايت و عدم ابطال مقرره مورد اعتراض، رأي صادر كرده است: "نظر به اينكه اولاً موضوع مورد شكايت، مختص شخص واحد نبوده و عموم افراد از آن متأثر مي گردند، بنابراين مطابق رويه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، عام الشمول محسوب گرديده و رسيدگي به مصوبه مذكور، در صلاحيت هيأت عمومي مي باشد. ثانياً با توجه به اينكه مقرره مورد شكايت با هيچ كدام از مواد قانوني مخالفتي نداشته و مغايرت هاي اعلام شده صرفاً نسبت به موادي از برخي از آيين نامه ها بوده است، بنابراين مطابق بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري ( مصوب 1392) كه جهات ابطال مقرره را صرفاً «مغايرت با شرع يا قانون و يا عدم صلاحيت مرجع مربوط يا تجاوز يا سوءاستفاده از اختيارات يا تخلف در اجراي قوانين و مقررات يا خودداري از انجام وظايفي كه موجب تضييع حقوق اشخاص مي شود» اعلام كرده است، عليهذا مقرره معترض عنه به جهت عدم مغايرت با قانون، قابل ابطال نمي باشد. بنا به مراتب فوق، بند 2 مصوبه صورتجلسه مورخ 1399/2/27 شوراي برنامه ريزي استان قم در رابطه با احداث آرامستان در جنوب شرقي مسجد مقدس جمكران، بر اساس رأي اكثريت اعضاي هيأت تخصصي اراضي، شهرسازي و محيط زيست، مغاير با قانون نبوده و قابل ابطال تشخيص نمي گردد. اين رأي به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است." متعاقب صدور دادنامه مذكور، گزارشي مبني بر اينكه رأي صادر شده توسط هيأت تخصصي مغاير با قانون است تقديم رئيس ديوان عدالت اداري شد. خلاصه اي از اين گزارش به شرح زير است: "الف: ايراد شكلي مستفاد از ماده 3 آئين نامه اجرايي و اصلاحات بعدي آن (در مورد اختلاف بين دستگاه هاي اجرائي از طريق ساز و كار داخلي قوه مجريه) مي بايست با صدور قرار اناطه توقف رسيدگي تا تعيين تكليف نهايي نسبت به حل اختلاف و تعارض بين آئين نامه اجرايي دانشگاه علوم پزشكي و مصوبه شوراي برنامه ريزي و توسعه استان قم از اتخاذ تصميم خودداري و پرونده به مرجع صالح ارجاع مي شد. ب: ايرادات ماهوي ذيل اصل 138 قانون اساسي مقرر مي دارد كه تصويب نامه و آئين نامه هاي دولتي بايد به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد كه اگر آنها را برخلاف قوانين و به جهت تجديدنظر به هيأت وزيران بفرستد و اصل 170 قانون اساسي نيز قضات دادگاه ها را در اجراي تصويب نامه ها و آئين نامه هاي دولتي كه مخالف قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه است منع كرده و ابطال آنها را در صلاحيت ديوان عدالت اداري دانسته است و آئين نامه مقررات بهداشتي آرامستانها مشمول بخش ابتدايي اين اصل مي باشد كه مورد توجه هيأت تخصصي قرار نگرفته است. آئين نامه ها مادام كه از سوي مرجع ذيصلاح قانوني ابطال نگرديده لازم الاجرا است و دليلي بر ابطال آئين نامه مقررات بهداشتي آرامستانها كه برگرفته از آئين نامه بهداشت محيط و قانون مواد خوردني، آرايشي و بهداشتي و ... است بر تمامي ارگانهاي دولتي لازم الاجرا خواهد بود و در راستاي تبصره 3 قانون اصلاح ماده 13 قانون مواد خوردني، آشاميدني، آرايشي و بهداشتي مصوب آذر 1379 و آئين نامه بهداشت محيط مصوب هيأت وزيران سال 71 و بند 2 از ماده (1) قانون تشكيلات و وظايف وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشكي مصوب 67 و بند 13 ماده 55 قانون شهرداري ها مصوب 1334 تهيه و تنظيم گرديده است كه در بند 2 مصوبه مورد اعتراض مراعات نگرديده است آيا اين بي توجهي قابل اغماض است؟ و مخالفت با آئين نامه مخالفت با قانون نيست؟ ضوابط قانوني در سلسله مراتب طولي بدين ترتيب قرار مي گيرند، قانون اساسي، قوانين عادي/مصوب مجلس، آئين نامه ها و نظام نامه ها، بخشنامه ها و تصويب نامه. فايده تقسيم بندي فوق لزوم تبعيت به قانون بالاترست لذا مادام كه آئين نامه ها مخالف قوانين بالاتر خود قرار نگيرند لازم الاجرا و قابليت اعمال دارند كه مورد توجه هيأت محترم تخصصي قرار نگرفته است. برابر اصل 170 قانون اساسي قضات دادگاه ها مكلف اند از اجراي تصويب نامه ها و آئين نامه هاي دولتي كه مخالف قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه است خودداري نمايند مفهوم مخالف آن اين است كه دادگاه ها مكلفند از اجراي تصويب نامه ها و آئين نامه هاي اجرايي كه مخالف با قوانين نباشند پيروي نمايند بر همين استدلال نظريه هيأت محترم تخصصي ديوان دچار خدشه و ايراد است. مطابق اصل 138 قانون اساسي هيأت وزيران حق دارد براي انجام وظايف اداري و تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمان هاي اداري به تصويب نامه آئين نامه بپردازد و اين حق بر اساس قانون اول كشور به هيأت وزيران تفويض گرديده و هيچ شخص يا نهادي قادر نيست اين حق را از هيأت وزيران سلب نمايد مگر به حكم قانون؛ آنگاه كه اين مصوبات مخالف متن و روح قوانين باشد و اين نيز مستلزم فرايندي است كه قانونگذار آن را مشخص كرده است. در همين اصل اشاره شده است مصوبات هيأت وزيران پس از تأييد رئيس جمهور لازم الاجراست حتي مطابق نظر شوراي نگهبان به شماره 78/21/4512 مورخ 1378/1/25 ارجاع تصويب آئين نامه به كميسيون يا كميسيون هاي مجلس خلاف اصل 138 قانون اساسي است و اين موارد حاكي از اهميت و قانوني بودن آئين نامه هاي هيأت وزيران است كه در حكم قانون و لازم الاجرا قرار داده شده است. اجراي مصوبه مورد اعتراض با عنايت به عدم رعايت مقررات بهداشتي آرامستان ها مبين عدم رعايت مصلحت حقوق شهروندان و اهالي ساكن در آن محدوده و بي توجهي به حقوق عامه مخالف قانون و شريعت اسلامي است. مصوبه مورد اعتراض با اصل پنجاهم قانون اساسي كه به موضوع حفاظت محيط زيست اشاره نموده است و هدف اين حفاظت، مديريت صحيح بر چگونگي مصرف بهينه نسل حاضر از محيط زيست است به نحوي كه موجبات تضييع حقوق نسل آينده فراهم نگردد تعارض دارد چرا كه طرح توسعه استان قم در چشم اندازي نه چندان دور دقيقاً مشرف بر همين ناحيه اي است كه قرار بر تأسيس آرامستان در آن شده است كه منافي با مصحلت عامه ي آحاد جامعه مي باشد و مانع توسعه و گسترش فضاي مسجد مقدس جمكران در قالب فرايند گسترده اي اعم از احداث اماكن آموزشي و تفريحي، اقامتي، بازار، فضاي سبز و اسكان موقت، پاركينگ و هتل و بسيار موارد ديگر خواهد بود و موجب سلب حقوق اشخاص چه در حال حاضر و چه در آينده خواهد شد." متعاقباً رئيس ديوان عدالت اداري، موضوع را در راستاي اعمال مقررات بند (ب) ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 به هيأت تخصصي اراضي، شهرسازي و محيط زيست ديوان عدالت اداري ارجاع كردند و پس از بررسي و صدور نظريه در اين هيأت، پرونده در دستور كار هيأت عمومي قرار گرفت. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/3/9 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً براساس بندهاي 1، 3 و 6 از قسمت (ب) ماده 31 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مصوب سال 1395، «بررسي، تأييد و تصويب اسناد توسعه اي و برنامه هاي توسعه استان كه شامل جهت گيريهاي توسعه بلندمدت استان در چهارچوب نظام برنامه ريزي كشور و در راستاي جهت گيريهاي آمايش سرزمين و برنامه هاي ميان مدت توسعه استان و تصويب اسناد توسعه اي و طرحها و پروژ ه هاي بخشي و شهرستاني در چهارچوب سياستهاي كلان، آمايش سرزميني و بخشي و سازگار با برنامه هاي بلندمدت و ميان مدت استاني و ملّي است»، «تصويب طرحهاي توسعه و عمران شهرستان و روستا در قالب برنامه هاي توسعه استان در چهارچوب سياستهاي مصوب شوراي عالي آمايش سرزمين و شوراي عالي شهرسازي و معماري» و «تصويب طرحهاي جامع شهرهاي تا پنجاه هزار نفر جمعيت در چهارچوب سياستهاي ابلاغي شوراي عالي شهرسازي و معماري» از جمله وظايف و اختيارات شوراي برنامه ريزي و توسعه استان اعلام شده است و براساس ماده 14 آيين نامه اجرايي شوراي برنامه ريزي و توسعه استان مصوب سال 1398 نيز مقرر گرديده: «در اجراي بند (ج) ماده 44 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2)، كميته برنامه ريزي شهرستان با تركيب و وظايف و اختيارات مندرج در بند يادشده تشكيل مي شود» و برمبناي بند (ج) ماده 44 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب سال 1393 نيز: «كميته برنامه ريزي شهرستان كه متشكل از فرماندار (رئيس كميته)، نماينده سازمان مديريت و برنامه ريزي استان (دبير كميته) و عضويت رؤساي دستگاههاي اجرايي كه مديران كل آنها عضو شوراي برنامه ريزي و توسعه استان هستند، موظّفند پروژه هاي عمراني شهرستان را حداكثر پانزده روز پس از ابلاغ سهم شهرستان، مصوب و جهت مبادله موافقتنامه با دستگاههاي اجرايي ذيربط به سازمان استان مذكور اعلام نمايند» و لذا در هيچ يك از قوانين و مقررات مذكور اختياري براي شوراي برنامه ريزي و توسعه استان و يا كميته برنامه ريزي شهرستان جهت ايجاد آرامستان در محدوده شهر پيش بيني نگرديده است. ثانياً براساس ماده 13 قانون مواد خوردني و آشاميدني و آرايشي و بهداشتي اصلاحي مصوب سال 1399: «تخلّف از مقررات بهداشتي نظير عدم رعايت بهداشت فردي، وضع ساختماني، وسايل كار ممنوع است و مستوجب مجازات مي باشد. مقررات بهداشتي مربوط به مراكز تهيه و توليد، نگهداري، توزيع، فروش و حمل و نقل مواد خوردني، آشاميدني، آرايشي و بهداشتي و اماكن عمومي در آيين نامه اجرايي اين ماده تعيين خواهد شد... مقررات بهداشتي، وظايف و مسئوليتهاي مسئول بهداشت محل و مأمورين نظارت، مدت زمانهاي لازم براي رفع نواقص بهداشتي و ساير امور مربوطه در اجراي اين ماده واحده در آيين نامه اجرايي اين قانون مشخص خواهد شد.» در راستاي اجراي اين ماده، آيين نامه مقررات بهداشتي آرامستانها طي نامه شماره 87075 مورخ 1389/5/9 معاون بهداشت وزير بهداشت، درمان و آموزش پزشكي ابلاغ گرديده است و براساس ماده 1 اين آيين نامه نيز مقرر شده: «فاصله آرامستان تا محدوده شهر كمتر از 10 كيلومتر نباشد» و هرچند براساس دادنامه شماره 504 مورخ 1396/5/31 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، بند 3 مصوبه مورخ 1386/3/1 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مبني بر الحاق روستاي جمكران به شهر قم مغاير با ماده 13 قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري مصوب سال 1362 تشخيص و ابطال گرديده، لكن متعاقباً و براساس مصوبه شماره 16186 مورخ 1400/2/18 هيأت وزيران مقرر شده است كه: «روستاي جمكران دهستان قنوات بخش مركزي شهرستان قم استان قم به شهر قم بخش يادشده ملحق مي شود» و لذا در حال حاضر جمكران در محدوده شهر قم واقع گرديده است. ثالثاً براساس بند 2 ماده 1 قانون تشكيلات و وظايف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي مصوب سال 1367، «تأمين بهداشت عمومي و ارتقاء سطح آن از طريق اجراي برنامه هاي بهداشتي خصوصاً در زمينه بهداشت محيط، مبارزه با بيماريها، بهداشت خانواده و مدارس، آموزش بهداشت عمومي، بهداشت كار و شاغلين با تأكيد بر اولويت مراقبتهاي بهداشتي اوليه، به ويژه بهداشت مادران و كودكان با همكاري و هماهنگي دستگاههاي ذيربط»، از جمله وظايف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي است و در راستاي اجراي اين ماده نيز آيين نامه بهداشت محيط در تاريخ 1371/4/24 به تصويب هيأت وزيران رسيده و براساس ماده 2 اين آيين نامه مقرر شده است: «هر اقدامي كه تهديدي براي بهداشت عمومي شناخته شود، ممنوع مي باشد. وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي موظّف است پس از تشخيص هر مورد از مواردي كه در حيطه وظايف وزارت مي باشد، رأساً اقدام قانوني معمول و در ساير موارد موضوع را به مراجع ذيربط جهت انجام اقدامهاي قانوني، فوري اعلام نمايد. متخلّفان از مقررات بهداشت عمومي تحت پيگرد قانوني قرار خواهند گرفت.» رابعاً براساس بند 20 ماده 55 قانون شهرداري اصلاحي مصوب سال 1396، «جلوگيري از ايجاد و تأسيس كلّيه اماكن كه به نحوي از انحاء موجب بروز مزاحمت براي ساكنين يا مخالف اصول بهداشت در شهرهاست»، يكي از وظايف شهرداري است و شهرداري مكلّف است از تأسيس كارخانه ها ـ كارگاهها ـ گاراژهاي عمومي و تعميرگاهها و دكانها و همچنين از مراكزي كه مواد محترقه مي سازند و اصطبل چهارپايان و مراكز دامداري و به طور كلّي تمام مشاغل و كسب هايي كه ايجاد مزاحمت و سر و صدا كند يا توليد دود يا عفونت و يا تجمع حشرات و جانوران نمايد جلوگيري كند و در تخريب كوره هاي آجر و گچ و آهك پزي و خزينه گرمابه هاي عمومي كه مخالف بهداشت است اقدام نمايد و يا نظارت و مراقبت در وضع دودكشهاي اماكن و كارخانه ها و وسايط نقليه كه كار كردن آنها دود ايجاد مي كند و از آلوده شدن هواي شهر جلوگيري نمايد و هرگاه تأسيسات مذكور فوق قبل از تصويب اين قانون به وجود آمده باشد، آنها را تعطيل كند و اگر لازم شود آنها را به خارج از شهر انتقال دهد و اين بند با رعايت قانون هواي پاك اجرايي مي گردد. بنا به مراتب فوق، مفاد بند 2 مصوبه مورخ 1399/2/27 شوراي برنامه ريزي و توسعه استان قم كه متضمن ايجاد آرامستان در مجاورت شهر قم است، با ضوابط مقرر در ماده 13 قانون مواد خوردني و آشاميدني و آرايشي و بهداشتي اصلاحي مصوب سال 1399 و آيين نامه مقررات بهداشتي آرامستانها ابلاغي مورخ 1389/5/9 و همچنين بند 2 ماده 1 قانون تشكيلات و وظايف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي مصوب سال 1367 و آيين نامه بهداشت محيط مصوب سال 1371 و بند 20 ماده 55 قانون شهرداري اصلاحي مصوب سال 1396 مغايرت داشته و خارج از حدود اختيار است و بر همين اساس و برمبناي جواز حاصل از بند (ب) ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392، ضمن نقض رأي شماره 140109970906010742 مورخ 1401/10/4 هيأت تخصصي اراضي، شهرسازي و محيط زيست ديوان عدالت اداري، بند 2 مصوبه مورخ 1399/2/27 شوراي برنامه ريزي و توسعه استان قم مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري