رأي شماره 1590009 هيأت تخصصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي ديوان عدالت اداري با موضوع: رد شكايت تقاضاي ابطال آيين نامه نظارتي و انضباطي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي داخلي و خارجي و نيز دستورالعمل رتبه بندي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي داخلي و خارجي و ابطال نامه شماره 231352 مورخ 1399/12/10

هيأت تخصصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي * شماره پرونده: هـ ت/0100029، 0100030 شماره دادنامه سيلور: 140331390001590009 - تاريخ: 08/07/1403 * شاكي: انجمن صنفي كارفرمايي كاريابي هاي بين المللي ايران * طرف شكايت: وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي * موضوع شكايت و خواسته: تقاضاي ابطال آيين نامه نظارتي و انضباطي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي داخلي و خارجي و نيز دستورالعمل رتبه بندي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي داخلي و خارجي و ابطال نامه شماره 231352 مورخ 10/12/1399 ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به طرفيت وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي به خواسته ابطال آيين نامه نظارتي و انضباطي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي داخلي و خارجي و نيز دستورالعمل رتبه بندي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي داخلي و خارجي و ابطال نامه شماره 231352 مورخ 10/12/1399 به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد : نامه شماره 231352 مورخ 10/12/1399 با توجه به كيفيت دقت و سرعت در ارائه ي خدمات و افزايش رضايتمندي ذي نفعان توسط مدير مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي به عنوان ياوران اجرايي وزارتخانه، امري كليدي و اساسي است به منظور فراهم نمودن زمينه دسترسي همه ي ذي نفعان بازار كار از جمله متقاضيان و عرضه كنندگان نيروي كار به خدمات مشاوره شغلي و كاريابي با كيفيت و استانداردهاي پيش بيني شده "دستورالعمل رتبه بندي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي داخلي و خارجي" و بر "آيين نامه نظارتي و انضباطي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي داخلي و خارجي" كه به استناد آيين نامه اجرايي قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار مصوب 7/12/1387 هيأت محترم وزيران تهيه شده است ابلاغ مي گردد . با توجه به طراحي سامانه "نظارت ارزيابي و تهيه كاريابي ها” ضروري است مديران كل استان ها اقدام لازم را در خصوص اجراي صحيح و كامل رتبه بندي دفاتر باشد بر اساس مفاد دستورالعمل هاي فوق به عمل آوريد برنامه ي زمان بندي و راهنماي كار با سامانه در پورتال مناسب بر روي كار و كاريابي ها اطلاع رساني مي شود . * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت : 1 ـ صدور و ابلاغ دستورالعمل در صلاحيت و جزو وظايف حوزه هاي تخصصي دستگاه هاي اجرايي است صدور و ابلاغ دستورالعمل رتبه بندي كاريابي ها نه تنها تناسبي با شأن وزير نداشته و نه براي ابلاغ نياز به امضاي وزير داشت اما آيين نامه انضباطي مورد اعتراض به امضاي وزير نرسيده بلكه تنها ابلاغ آن به مديران استان ها را وزير امضاء نموده است . 2 ـ در هيچ جاي آيين نامه اجرايي قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار مصوب 1387 وظيفه اي براي وزارت در تدوين و ابلاغ سندي تحت عنوان دستورالعمل رتبه بندي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي داخلي و خارجي پيش بيني نشده است . 3 ـ وزرا مي توانند به موجب اصل 138 در حدود اختيارات خود اقدام به وضع آيين نامه نمايند اما اين نوع آئين نامه ها و مستقل از قانون و براي انتظام روابط مربوط به اشخاص حقيقي و حقوقي به كار مي روند بنابراين اگر وزير ضرورت تدوين ضوابط جديدي فراتر از موارد پيش بيني شده در خصوص موضوع غير متناسبي مثل رتبه بندي كاريابي ها را تشخيص داده بود ضرورت داشت آن سند را با عنوان آيين نامه ابلاغ نمايد نه دستورالعمل . 4 ـ مطابق ماده واحده قانون نحوه اجراي اصول 85 و 138 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولت بايد به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد و مطابق تبصره 3 الحاقي به ماده واحده مذكور مصوبات دولت و كميسيون هاي مربوطه در مورد اصول 85 و 138 قانون اساسي بايد ظرف يك هفته از تاريخ تصويب ضمن ابلاغ براي اجرا، به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد و شرط پيش بيني شده در قانون در اين خصوص رعايت نشده است . 5 ـ دستورالعمل رتبه بندي و آيين نامه انضباطي مورد اعتراض بدون اخذ نظر اداره كل حقوقي وزارت تهيه شده است اگر چنين مي شد به احتمال زياد حداقل از جرم انگاري سليقه اي خارج از صلاحيت و گسترش غير قانوني دامنه تخلفات كاريابي ها پيشگيري مي شد . 6 ـ دستورالعمل و آيين نامه انضباطي مورد اعتراض بدون مشورت و اخذ نظرات تخصصي و صنفي ابلاغ شده است. لذا بديهي است كه حقوق و منافع مشروع و قانوني دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي هاي بين المللي كشور در آن ها رعايت نشده است . 7 ـ مطابق اصل قانوني بودن جرم و مجازات تمامي قوانين كيفري بايد به طور مضيق و محدود تفسير شوند و قوانين كاملاً طبق همان الفاظ و عباراتي كه قانونگذار براي بيان اغراض خود به كار برده است صورت گيرد مطابق ماده 31 آيين نامه اجرايي مورد اعتراض قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه مصوب 87 هيأت وزيران تخلفات احصا شده در اين ماده كلا در 14 بند ليست شده اند وزارت در آيين نامه انضباطي خود بر خلاف اصل قانوني بودن جرم و مجازات به طور كاملاً سليقه اي و غير قانوني موارد تخلف كاريابي ها را در جدول مربوطه از 14 بند پيش بيني شده در ماده 31 اين آيين نامه عملاً به 32 بند گسترش داده است لذا در اين آيين نامه ماهيت قانونگذاري و جرم انگاري جديد علاوه بر موارد مورد نظر آيين نامه شده است كه باطل مي باشد . * در پاسخ به شكايت مذكور، مدير كل دفتر هدايت نيروي كار و كاريابي ها وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي به موجب لايحه شماره 125647 مورخ 2/6/1401 توضيح داده است كه : 1 ـ مستفاد از ماده 32 آيين نامه اجرايي قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار كه اشعار مي دارد: «تخطي مؤسسات كاريابي از مفاد اين آيين نامه و ساير ضوابط مربوط به قانون كار تخلف محسوب شده و برابر مجازاتهاي تعيين شده در آيين نامه انضباطي كه توسط وزارت تهيه خواهد شد با متخلفان برخورد خواهد گرديد و در صورت لزوم، موارد از طريق مراجع ذي ربط و محاكم قضايي تحت پيگرد قرار مي گيرد .» اولاً وظيفه تهيه آيين نامه با «وزارت» است و بديهي است تهيه و تدوين آن به جهت تخصصي بودن موضوع به دفتر كاريابي هاي وزارتخانه محول گرديده است و دفتر كاريابي ها مستقل از وزارت نيست، پس از تهيه و تدوين آن نيز وزير محترم به عنوان بالاترين مقام اين دستگاه اجرايي و اصل سلسله مراتب اداري در انجام وظايف خود آن را ابلاغ نموده است. روشن است چنانچه آيين نامه انضباطي توسط مدير كل دفتر هدايت نيروي كار به ادارات كل تعاون، كار و رفاه اجتماعي استان ها ابلاغ مي گرديد اين ايراد از سوي شاكي مطرح مي گرديد كه چرا توسط وزير امضا و ابلاغ نگرديده است . 2 ـ آيين نامه موضوعه آيين نامه اي مستقل نيست فلذا مشمول اصل 138 قانون اساسي در خصوص اطلاع به رئيس محترم مجلس در رابطه با آيين نامه هاي مستقل نمي گردد. به تجويز حاصله از مدلول ماده 32 آيين نامه اجرايي قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار، تدوين و تهيه آيين نامه به وزارت محول گرديده است . همانطور كه صدر اصل 138 قانون اساسي كه اشعار مي دارد: علاوه بر مواردي كه هيأت وزيران يا وزيري مأمور تدوين آيين نامه هاي اجرايي قوانين مي گردد (آيين نامه هاي اجرايي و تفويضي) ،... تصويب آيين نامه هاي مستقل با شرايط مندرج در اين اصل ممكن خواهد بود، به تفكيك آيين نامه هاي اجرايي و تفويضي از آيين نامه هاي مستقل پرداخته است و ضرورت اطلاع رئيس مجلس مطابق اين اصل قانون اساسي ناظر بر آيين نامه هاي «مستقل» مي باشد و نه آيين نامه هاي اجرايي و تفويضي، لذا همانطور كه توضيح داده شده است تهيه آيين نامه انضباطي به مجوز ماده 32 آيين نامه بوده، از اين رو ضرورتي وجود نداشته است كه وزير به «تدوين ضوابط جديدي فراتر از موارد پيش بيني شده به موجب قانون» مبادرت نمايد و ملزم به اخذ استعلام از مجلس شوراي اسلامي و...گردد . 3 ـ در خصوص ادعاي مطرح شده در بند 11 شكواييه لازم به توضيح است ماده 31 آيين نامه صرفاً شامل ضوابط و تخلفات احصا شده در همين آيين نامه است در حاليكه مطابق نص صريح ماده 32 همين آيين نامه، تخلفات شامل «تخلفات مندرج در آيين نامه و ضوابط قانون كار» است، بنابراين قطعاً تعيين دقيق تخلفات كه بايد توسط آيين نامه انضباطي صورت بپذيرد از موارد مندرج در آيين نامه اجرايي بيشتر است چرا كه ضوابط قانون كار و نيز مفاد آيين نامه اجرايي كاريابي ها نيز در آن ملحوظ شده است . 4 ـ اصل قانوني بودن جرم و مجازات ناظر به حقوق كيفري است، مجازات هاي مندرج در آيين نامه ناظر به «تخلفات» است و اين تخلفات جرم محسوب نمي شوند تا بتوان در پرتو اصل حقوق جزا مورد تفسير قرار گيرند. به همين دليل است كه تخلفات كاريابي ها در دستگاه قضايي كيفري مورد رسيدگي واقع نمي شوند، از طرفي تعيين ضمانت اجرا براي تخلفات كاريابي ها مطابق ماده 32 آيين نامه ياد شده بايد مطابق آيين نامه انضباطي صورت پذيرد و اصل ضرورت تدوين اين آيين نامه همانطور كه از مفاد ماده 32 و لفظ «آيين نامه انضباطي» پيداست تعيين مصاديق تخلف و ضمانت اجراي آنها است، چرا كه در ماده 32 به طور كلي عبارت «تخلفات اين آيين نامه و ضوابط قانون كار درج شده است» و احصا دقيق تر آن را به تصويب آيين نامه انضباطي موكول نموده است و آيين نامه مي تواند در حدود مقررات و قوانين موضوعه به وضع حق و تكليف بپردازد . لازم به ذكر است آيين نامه انضباطي ياد شده بر مصاديق تخلفات اضافه نكرده است بلكه به تعيين دقيق و شفاف تخلفات با تدقيق و استخراج از آيين نامه اجرايي و ضوابط و مقررات قانون كار پرداخته است كه فلسفه وضع اين آيين نامه نيز در ماده 32 همين امر بوده است و مرجع تشخيص و تعيين موارد تخلفات كاريابي ها در قانون كار به طور دقيق نيز مطابق ماده 32 آيين نامه «وزارت» بوده است . 5 ـ ادعاي عدم شمول ضوابط قانون كار بر كاريابي هاي خارجي فاقد مبناست چرا كه اولاً در ماده 32 لفظ عام «مؤسسات كاريابي» به كار رفته شده و مؤسسات كاريابي شامل مؤسسات كاريابي داخلي و خارجي مي گردد، ثانياً مغالطه شاكي مبني بر اينكه كاريابي، كارفرما نيست و بنابراين ضوابط قانون كار به كاريابي «خارجي» تسري ندارد، استاندارد دوگانه و مخالف اصل برابر و منع تبعيض مي باشد.چرا كه موضوع واحد از نظر شاكي داراي احكام متفاوت است! مشخص نيست چرا از نظر شاكي كاريابي هاي خارجي كارفرما نيستند اما كاريابي هاي داخلي كارفرما مي باشند! اگر اين مغاطله را بپذيريم با توجه به اينكه تفاوتي در كارفرما نبودن كاريابي ها اعم از كاريابي داخلي و خارجي وجود ندارد به طور كلي بايد از تسري ضوابط قانون كار به هر دو نوع كاريابي خودداري شود در حاليكه در نص صريح ماده 32 آيين نامه تخلف از ضوابط قانون كار براي كاريابي ها اعم از داخلي و خارجي داراي ضمانت اجرا دانسته شده است و اجتهاد در برابر نص نمي توان كرد. لذا قوانين روابط كار در ارتباط با تخلفات صورت گرفته پيرامون مدير كاريابي و پرسنل كاريابي و يا در جايي كه روابط كارگر و كارفرما حاكم است مجري است و ارتباطي با بحث فعاليت در داخل و خارج كشور ندارد . * پرونده كلاسه هـ ت/ 4ـ 0100029 و 0100030 با موضوع "ابطال آيين نامه نظارتي و انضباطي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي" و "ابطال دستورالعمل رتبه بندي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي داخلي و خارجي"در جلسه هيأت تخصصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي مطرح و به شرح ذيل رأي صادر گرديد : رأي هيأت تخصصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي ديوان عدالت اداري به موجب ماده واحده قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار مصوب 10/7/1380 «اشخاصي مي¬توانند به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي اشتغال ورزند كه طبق آيين¬نامه اجرايي اين قانون از وزارت كار و امور اجتماعي پروانه كار تحصيل نمايند» و مطابق تبصره 4 همين قانون: «ظرف حداكثر دو ماه از تاريخ تصويب اين قانون، آيين¬نامه اجرايي آن توسط وزارت كار و امور اجتماعي تهيه و به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد» همچنين آيين نامه اجرايي قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار در سال 1387 به تصويب هيأت وزيران رسيده است كه ضمن احصاي تخلّفات مؤسسات كاريابي، درخصوص تشكيل مراجعي تحت عنوان هيأتهاي مركزي و استاني براي رسيدگي به موارد تخلّف مؤسسات كاريابي تعيين تكليف كرده است و بر اساس ماده 32 اين آيين نامه مقرر شده است «تخطي مؤسسات كاريابي از مفاد اين آيين نامه و ساير ضوابط مربوط به قانون كار تخلف محسوب شده و برابر مجازاتهاي تعيين شده در آيين نامه انضباطي كه توسط وزارت تهيه خواهد شد با متخلفان برخورد خواهد گرديد و در صورت لزوم، موارد از طريق مراجع ذي ربط و محاكم قضايي تحت پيگيرد قرار مي گيرد.» با عنايت به مراتب مذكور هرچند بر اساس ماده20 آيين¬نامه اجرايي قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار مصوب هيأت وزيران مورخ 2/12/1401، آيين نامه اجرايي قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار موضـوع تصويب-نامه شـماره 232689/ت40351ك مـورخ 11/12/1387 و اصلاحات بعدي آن لغو شده است، معذالك نظر به اينكه آيين نامه نظارتي و انضباطي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي داخلي و خارجي موضوع بخشنامه بهمن ماه سال 1399دفتر هدايت نيروي كار و كاريابي هاي وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي كه در تاريخ 10/12/1399 از سوي وزير تعاون كار و رفاه اجتماعي ابلاغ شده با ابتناء بر آيين نامه اجرايي قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار مصوب هيأت وزيران در سال 1387 به عنوان مقرره حاكم، معتبر و مبناي عمل مجريان بوده وضع شده است و مغايرتي نيز با قانون ندارد در نتيجه مستنداً به بند «ب» ماده 84 ديوان عدالت اداري با آخرين اصلاحات و الحاقات بعدي مصوب سال 1402 و با اكثريت قريب به اتفاق آراء هيأت تخصصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي، رأي به رد شكايت صادر مي¬شود؛ بر اساس ماده 24 آيين نامه اجرايي قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار مصوب هيأت وزيران در سال 1387 مؤسسات كاريابي در صورت ارايه خدمات مشاوره اي موضوع بندهاي «ش»، «ص» و «ض» ماده (1) اين آيين نامه به عنوان كاريابي رتبه يك و در صورت ارايه خدمات مشاوره اي موضوع بندهاي (ص) و (ض) ماده (1) به عنوان كاريابي رتبه دو و در صورت ارايه خدمات موضوع بند «ش» ماده (1) به عنوان كاريابي رتبه سه محسوب مي شوند بنابراين هرچند بر اساس ماده20 آيين نامه اجرايي قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار مصوب هيأت وزيران مورخ 2/12/1401، آيين نامه اجرايي قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار موضوع تصويب نامه شماره 232689/ت40351ك مورخ 11/12/1387 و اصلاحات بعدي آن لغو شده است، معذالك نظر به اينكه دستورالعمل رتبه بندي دفاتر مشاوره شغلي و كاريابي غيردولتي داخلي و خارجي كه در تاريخ 10/12/1399 از سوي وزير تعاون كار و رفاه اجتماعي ابلاغ شده با ابتناء بر آيين نامه اجرايي قانون مجازات اشتغال به حرفه كاريابي و مشاوره شغلي بدون داشتن پروانه كار مصوب هيأت وزيران در سال 1387 و از جمله ماده 24 آن به عنوان مقرره حاكم، معتبر و مبناي عمل مجريان بوده وضع شده است و مغايرتي نيز با قانون ندارد در نتيجه مستنداً به بند «ب» ماده 84 ديوان عدالت اداري با آخرين اصلاحات و الحاقات بعدي مصوب سال 1402 و با اكثريت قريب به اتفاق آراء هيأت تخصصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي، رأي به رد شكايت صادر مي شود؛ اين رأي ظرف بيست روز از تاريخ صدور، از سوي رئيس يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. بر اساس ماده 93 قانون ياد شده آراي هيأت هاي تخصصي و هيأت عمومي در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) اين قانون، در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضائي و اداري، معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت تخصصي كار، بيمه و تأمين اجتماعي ديوان عدالت اداري انصاري