رأي شماره 1424915 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال بند 9ـ2 از ماده (9) شيوه نامه ساماندهي و مديريت امور اجرايي كودكستان ها در سال 1402ـ1401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رئيس سازمان ملي تعليم و تربيت كودك)

شماره 0202695ـ0202699ـ0202696 - 1403/7/4 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390001424915 مورخ 1403/6/20 با موضوع: «بند 9ـ2 از ماده 9 شيوه نامه ساماندهي و مديريت امور اجرايي كودكستان ها در سال 1402ـ 1401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رئيس سازمان ملي تعليم و تربيت كودك) تحت عنوان اخذ تأييديه تطبيق صلاحيت هاي عمومي و صلاحيت هاي اختصاصي مؤسس، ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/6/20 - شماره دادنامه: 140331390001424915 شماره پرونده: 0202699 ـ 0202698 ـ 0202696 ـ 0202695 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: آقايان سعيد مختاري نياچلچه، سيد رحمان رضوي دهكردي، بهنام شمس قهفرخي و خانم سهيلا استكي طرف شكايت: سازمان ملي تعليم و تربيت كودك موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 9ـ2 از ماده (9) شيوه نامه ساماندهي و مديريت امور اجرايي كودكستان ها در سال 1402ـ1401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رئيس سازمان ملي تعليم و تربيت كودك) گردش كار: شاكيان به موجب دادخواست هاي جداگانه اي ابطال بند 9 ـ2 از ماده (9) شيوه نامه ساماندهي و مديريت امور اجرايي كودكستان ها در سال 1402ـ1401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رئيس سازمان ملي تعليم و تربيت كودك) را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اجمالاً اعلام كرده اند كه: "به استحضار مي رساند، سازمان ملي تعليم و تربيت كودك در سال 1399 به جهت مديريت مراكز پيش دبستاني و مهد كودك ها از طرف شوراي انقلاب فرهنگي به تصويب رسيده و تحت نظارت هيأت امنا به رياست وزير آموزش و پرورش و مديريت معاون وزير به عنوان رئيس سازمان، مسئوليت ساماندهي و تطبيق مجوزات معتبر مراكز آموزشي پيش دبستاني و صدور مجوز جديد طبق شيوه نامه ساماندهي و مديريت امور اجرايي كودكستان ها، «مصوب هيأت امنا» را عهده دار مي باشد و در تاريخ 1401/6/26 [ 1403/6/24 ] و با شماره 106/271 به استان ارسال شده است. ماده 9 شيوه نامه مذكور در خصوص دارندگان مجوز معتبر از آموزش و پرورش و سازمان بهزيستي و ماده 10 در مورد متقاضيان صدور مجوز جديدالتأسيس كودكستان تدوين شده است؛ كه براساس ماده 10 متقاضيان بايد شرايط عمومي و اختصاصي مندرج در اين ماده را دارا باشند. اداره كل آموزش و پرورش استان چهارمحال و بختياري در تاريخ 1401/10/25 بخشنامه اي به شماره 302/49574/3100 و به استناد ماده 9 شيوه نامه ي سازمان و با خلط ماده 9 و 10 برخي از صلاحيت هاي عمومي مندرج در ماده 10 از جمله، ارائه گواهي عدم اعتياد، سوء پيشينه، سلامت روان و سلامت جسم در خواست نموده است وعدم ارائه موارد چهارگانه را به منزله لغو مجوزهاي صادر شده اعلام مي دارد . يكي از اصول مسلم قانون نويسي (چه قانون به معناي عام و چه قانون به معناي خاص) اين است كه في مابين مواد تنقيح شده هيچ گونه تعارض و تزاحمي ايجاد نشود بنابراين اگر منظور و مقصود مصنف از ماده 9 و 10 شيوه نامه يكي باشد، نقض غرض است چراكه لازم نبود در دو ماده جداگانه قائل به تفكيك بين تطبيق پروانه و تأسيس پروانه مي شد و اگر قرار بود كه احراز شرايط در هر دو ماده يكسان باشد در يك ماده قرار مي گرفتند. چنانچه حق مكتسبه اي براي اشخاص مطابق قوانين و مقررات به وجود آيد از بين رفتن آن نياز به نص صريح و رعايت حقوق عامه دارد و به همين منظور است كه يكي از اصول مسلم حقوقي «عطق بماسبق نشدن قوانين» مي باشد. مطابق اين اصل كه برگرفته از قانون اساسي و ماده 4 قانون مدني مي باشد هرگاه حقي براي اشخاص پديدار شده باشد و سپس آيين نامه يا قانوني جديد وضع شود نمي تواند حق مكتسبه قبلي از وضع را از بين برده يا باطل نمايد و اشخاص را مسئول قلمداد نمايد چراكه اين اصل يكي از اركان اصلي و پايه اي حاكميت قانون محسوب مي گردد. اين اصل بيان مي دارد كه قوانين و مقررات اثر «قهقرايي» ندارند مگر اين كه ترتيبات ديگري معين شده باشد به عبارت ديگر تعيين اثر قهقرايي قانون خلاف اصل كلي و در حيطه صلاحيت هاي اختصاصي قانونگذار است و مقامات اداري به هيچ وجه حق عطف بماسبق نمودن قوانين بجز در مواردي كه ماذون از طرف مقنن باشند را ندارند به همين لحاظ هم هست كه رعايت اين اصل در رويه قضايي نيز مطابق آراي وحدت رويه متعدد در موضوعات مختلف مورد تأكيد و تأييد قرار گرفته است . در منابع فقهي هم اگر مداقه شود قواعد فقهي متعددي در اين خصوص وجود دارد مثل قاعده فقهي « الحق القديم لايبطله شي الحق للمتقدم» به معناي اين كه «چيزي نمي تواند حق به وجود آمده قبلي را از بين ببرد» كه ماده 97 قانون مدني نيز برگرفته از همين قاعده فقهي مي باشد يا قاعده فقهي «لا ضرر و لا ضرار في الاسلام» به معناي اين كه «هيچ كس نمي تواند با ادعايي، حق ديگران را از بين برده و به آنها ضرر رساند» و با عملكرد مغاير با قانون اين سازمان كليه اشخاصي كه از قبل داراي پروانه تأسيس و راه اندازي بودند متضرر مالي و اعتباري مي گردند. فارغ از ايرادات فوق چنانچه حقوق مكتسبه اي براي اشخاص به وجود آمد از بين رفتن آن نيازمند دليل مي باشد بنابراين اشخاصي كه در سنوات گذشته درخواست صدور پروانه تأسيس داده و مطابق قوانين و مقررات تمام مراحل گزينش و آزمايشات اعم از شرايط عمومي و اختصاصي را دارا بوده و مورد قبول و پذيرش قرار گرفته و پروانه براي آنها صادر شده است عدم صلاحيت آن مي بايست با استناد به ادله هاي قانوني اثبات و احراز شود يعني تخلفي از آن شخص سر بزند و مورد تاييد بازرس قرار بگيرد و در شوراي برنامه ريزي و نظارت بر كودكستان ها مطرح و با اكثريت آرا مطابق قانون پروانه آنها لغو و باطل گردد و تا زماني كه اين مراحل طي نشود اصل بر اين است كه شرايط عمومي و اختصاصي احراز شده به قوت خود باقي است و اخذ احراز شرايط دوباره آنها كاري عبث و بي فايده است چرا كه در هيچ يك از قوانين و مقررات به آن تصريح نشده است . لذا با توجه به مراتب فوق الذكر از آنجايي كه عملكرد سازمان ملي تعليم و تربيت كودك مغاير با قوانين، اصول مسلم حقوقي و شرع بيّن مي باشد ابطال بند 9ـ2 شيوه نامه موصوف مورد استدعاست." متن بخشنامه مورد شكايت به شرح زير است: بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رئيس سازمان ملي تعليم و تربيت كودك "مديركل محترم آموزش و پرورش استان سلام عليكم؛ با صلوات بر پيامبر مكرم اسلام و خاندان ايشان، سازمان ملي تعليم و تربيت كودك به عنوان مرجع انحصاري تعليم و تربيت كودك از بدو تولد تا پايان شش سالگي (براساس اساسنامه سازمان ملي تعليم و تربيت كودك مصوب جلسه 836 شوراي عالي انقلاب فرهنگي مورخ 1399/11/25 ) در راستاي وحدت رويه در ساماندهي و مديريت امور اجرايي مرتبط با كودكستان ها (مهدهاي كودك و مراكز پيش دبستاني و ساير مراكز آموزش و تربيت و نگهداري از كودكان از بدو تولد تا پايان شش سالگي) و به استناد بند 3 مصوبات دومين جلسه هيأت امناي سازمان ملي تعليم و تربيت كودك (به شماره 47357 مورخ 1400/3/22 ) و براساس آيين نامه هاي جديدي كه در فرآيند تصويب و ابلاغ قرار دارند « شيوه نامه ساماندهي و مديريت امور اجرايي كودكستان ها در سال 1401ـ 1402» به پيوست ابلاغ مي نمايد. شايسته است مديران كل محترم استان ها به عنوان مسئول حسن اجراي اين بخشنامه با بهره مندي از توانمندي هاي ملي، استاني و منطقه اي شرايط و تمهيدات لازم براي اجراي آن را فراهم نمايند. همه واحدها نيز مكلفند در چهارچوب قوانين و مقررات مربوط همكاري لازم را بنمايند. ـ معاون وزير و رئيس سازمان ملي تعليم و تربيت كودك. شيوه نامه ساماندهي و مديريت امور اجرايي كودكستان ها سال تحصيلي 1401ـ 1402 ................... ماده 9 ـ مؤسسان دارنده مجوز تأسيس با موافقت اصولي معتبر از وزارت آموزش و پرورش (سازمان مدارس و مراكز غيردولتي و توسعه مشاركت هاي مردمي) يا سازمان بهزيستي كشور با عنوان مهد كودك، مركز پيش دبستاني و ساير مراكز نگهداري و آموزش كودكان موظف اند نسبت به تطبيق مجوز تأسيس خود يا مقررات و دستورالعمل هاي ابلاغي سازمان مطابق مراحل ذيل اقدام نمايند: ................ 9 ـ 2 اخذ تأييديه تطبيق صلاحيت هاي عمومي (فرم شماره 2) و صلاحيت هاي اختصاصي مؤسس" در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس سازمان ملي تعليم و تربيت كودك به موجب لايحه شماره 75080 مورخ 1402/4/22 توضيحاتي داده كه خلاصه آن به قرار زير است: "بخش الف) جايگاه قانوني و وجاهت تعيين ضوابط در حوزه مأموريتي 1) جايگاه قانوني سازمان ملي تعليم و تربيت كودك و گستره مأموريتي: «سازمان ملي تعليم و تربيت كودك» نهادي نوپا است كه اساسنامه تشكيل آن در چهارچوب اختيارات و وظايف شوراي عالي انقلاب فرهنگي، در جلسه 836 اين شورا در تاريخ 1399/11/7 به تصويب رسيده و در تاريخ 1399/12/26 نيز توسط رئيس جمهور و رئيس وقت شوراي عالي انقلاب فرهنگي با شماره 99/18540 / د ش براي اجرا به همه قوا و دستگاه ها ابلاغ گرديده است. 2) جايگاه و گستره اختيار «هيأت امناي سازمان ملي تعليم و تربيت كودك» به عنوان مرجع تعيين خط مشي ها و تصويب ضوابط و مقررات حوزه مأموريتي سازمان: بنا به ماده 7 اساسنامه سازمان ملي تعليم و تربيت كودك، «هيأت امنا» اين سازمان يكي از دو ركن آن به شمار مي آيد و «عالي ترين مرجع سازمان در زمينه تعيين خط مشي ها و تصميم گيري هاي كلان و داراي كليه اختيارات قانوني در حدود اهداف و وظايف سازمان و اداره امور آن است» همچنين در ماده 10 اين اساسنامه به وظايف و اختيارات هيأت امنا شامل گستره تصميم گيري ها و قاعده گذاري ها و تعيين ضوابط و دستورالعمل ها اشاره شده است. 3) حاكم بودن مفاد اساسنامه بر همه قوانين و مقررات مرتبط با مراكز تربيت كودكان زير هفت سال بنا به مواد 19، 2، 3 و 4 اساسنامه مذكور 4) تكليف قانوني مراكز تربيت كودك براي «تطبيق» وضعيت خود با ضوابط ابلاغي: بنا به تبصره 3 ماده 5 اساسنامه سازمان ملي تعليم و تربيت كودك، همه مراكز مشمول اساسنامه مكلفند كه حداكثر ظرف مدت شش ماه وضعيت خود را با مقررات و دستورالعمل هاي ابلاغي سازمان تطبيق دهند. ضوابط و مقررات و دستورالعمل هاي لازم نهايتاً به تصويب هيأت امنا رسيده و ابلاغ گرديده است. بخش ب) طرح ادله در رد ادعاي موضوع شكواييه مطروحه: 1ـ شاكي ماده 9 شيوه نامه ساماندهي و مديريت اجرايي كودكستان ها را «متناقض» با ساير مفاد شيوه نامه مي داند كه احتمالاً منظور ايشان ماده 8 و ماده 10 شيوه نامه مزبور باشد. ماده 8 شيوه نامه مذكور به فرآيند اصلي صدور مجوز كودكستان ها از جمله چگونگي «تطبيق» مجوزهاي موجود معتبر قبلي مهدكودك ها و مراكز پيش دبستاني پرداخته است كه مطابق دستورالعمل ها و آيين نامه هاي ابلاغي سازمان و از طريق سامانه خدمات الكترونيكي و به صورت غيرحضوري انجام مي گردد. اين ماده اصلي ترين بند مربوط به تطبيق وضعيت مراكز موجود به شمار مي رود. در تبصره 1 ماده 8 براي تمهيد شرايط خاص غير مترقبه، پيش بيني هاي انجام امور به صورت دستي و كاغذي صورت گرفته است تا درصورت غيرفعال بودن سامانه الكترونيكي اختصاصي سازمان، فرآيند تطبيق مجوز و خدمت رساني به مردم دچار اختلال نگردد. جزئيات فرآيند كلي براي شرايط خاص انجام فرآيند سامانه اي در ماده 9 شيوه نامه توضيح داده شده است تا همكاران ادارات براي وحدت رويه و رعايت دقت، براساس آن اقدام نمايند. براين اساس، با توجه به اصلي بودن ماده 8 در تبيين فرآيند تطبيق وضعيت به نحو اصلي، و اين كه ماده 9 فرآيند شرايط خاص و انجام آن به صورت غيرالكترونيكي اختصاص دارد، تناقضي ميان مواد 8 و 9 شيوه نامه وجود ندارد. از اين رو ادعاي مطرح شده در شكواييه از اين نظر فاقد وجاهت و مردود به نظر مي رسد. 2ـ جزء 9ـ2 ماده 9 شيوه نامه به يكي از مستندات لازم براي تشكيل پرونده تطبيق وضعيت و انجام فرآيند آن اشاره دارد. صلاحيت هاي مذكور به طور تفصيلي در ماده 10 شيوه نامه و در ماده 8 آيين نامه تأسيس، اداره و انحلال كودكستان ها (مصوب هيأت امناي سازمان تعليم و تربيت كودك و بخشنامه شماره 331 مورخ 1401/8/7 وزارت آموزش و پرورش) آمده است. در ماده 8 آيين نامه تأسيس، اداره و انحلال كودكستان ها، صلاحيت هاي لازم براي مؤسسان كودكستان ها ذيل دو دسته «صلاحيت هاي عمومي» و «صلاحيت هاي اختصاصي» قرار مي گيرند. در صلاحيت هاي عمومي به مواردي تأكيد شده است كه احراز آنها درباره مؤسسان جديد و مؤسسان سابق توأمان معنادار و موجه است؛ زيرا استمرار صلاحيت لازم براي تأسيس و راه اندازي يك واحد سازماني با كاركردهاي آموزشي و تربيتي منوط به بقاي صلاحيت هاي مذكور است. براين اساس استمرار حق مكتسبه در شرايطي معنادار است كه شرايط احراز تأسيس اوليه نيز مستمراً برقرار باشد. برقراري اين صلاحيت ها پيش از تشكيل سازمان ملي تعليم و تربيت كودك و مطابق روال قانوني كشور در امور مرتبط با مجوزها، به طور معمول در فرآيند «تمديد مجوز» مربوطه صورت مي پذيرفته است. در مورد مراكز فعال حوزه آموزش، تربيت، پرورش و نگهداري كودكان زير هفت سال موضوع مأموريت سازمان ملي تعليم و تربيت كودك، با توجه به شكل گيري اين سازمان براي رفع خلأهاي پيشين به ويژه در رعايت و اعمال ملاحظات نظارتي به صورت جامع و با توجه به تعدد و تنوع مراكز مجوز دهنده قبلي، فرآيند «تطبيق وضعيت» از سوي شوراي عالي انقلاب فرهنگي پيش بيني شده است. براين اساس اگر مؤسسي قبلاً مجوز تأسيس مهدكودك، مركز پيش دبستاني غير دولتي و يا هرگونه مجوز مشابه ديگري از مراجع قانوني ذي صلاح دريافت كرده باشد، بايد در فرآيند تطبيق يا تمديد شركت نمايد تا برخورداري و احراز صلاحيت هاي عمومي همچون «نداشتن سوء پيشينه كيفري مؤثر، عدم اعتياد به مواد مخدر، اعتقاد و التزام عملي به مباني و احكام اسلام» (جزء «ج»، «چ» و «ث» ماده 10ـ1 آيين نامه تأسيس، اداره و انحلال كودكستان ها) با طي فرآيند قانوني متعارف در كشور يا ارائه مدارك مثبته مؤيد برخورداري از صلاحيت هاي مذكور مورد بررسي قرار گيرد. قاعدتاً عدم ارائه مدارك مثبته قابل قبول و يا طي نكردن فرآيندهايي همچون قانون گزينش كاركنان وزارت آموزش و پرورش، به معناي عدم احراز صلاحيت تأسيس/ فعاليت خواهد بود و مجوز تطبيق يافته صادر نخواهد شد و مؤسس اجازه قانوني ادامه فعاليت در حوزه مذكور را ندارد. ضمن اين كه برخي از شرايط همچون «سلامت روان و سلامت بدني براي ايفاي درست تعهدات و وظايف محوله» (جزء «ذ» ماده 10ـ1 آيين نامه تأسيس، اداره و انحلال كودكستان ها) به نحوي است كه ممكن است تحت عارضه هايي همچون افسردگي و فراموشي (آلزايمر) سلب گردد و قاعدتاً مؤسس به دليل عدم امكان انجام تعهدات و وظايف قانوني نمي تواند به فعاليت خود ادامه دهد. از اين رو به نحو ديگري صلاحيت تأسيس كودكستان (اعم از هرگونه اي تحت عناوين مركز پيش دبستاني، مهد كودك و مشابه آن) را نخواهد داشت. بدين ترتيب مي توان اجراي فرآيند تطبيق با شيوه فوق الذكر را جز شئون نظارتي سازمان ملي تعليم و تربيت كودك (ازجمله موضوع جزء 4 ماده 2، تبصره 1 ماده 5، جزء 2 و 5 و 14 ماده 6 اساسنامه سازمان ملي تعليم و تربيت كودك) درنظر گرفت كه تطابق وضعيت مراكز فعال داراي مجوز با ضوابط را تضمين مي كند و قاعدتاً هرگونه عدم احراز صلاحيت، به ويژه در مواردي كه بررسي استمرار آنها موضوعيت دارد و بدان اشاره شد، اصل شرايط تأسيس را مخدوش مي كند و لذا با حقوق مكتسبه افراد نيز تعارض ندارد. براين اساس، سازمان ملي تعليم و تربيت كودك بنا به وظيفه قانوني خود و براي ساماندهي مجوزهاي پيشين، فرآيند تطبيق را به اجرا درآورده است تا مؤسسات فاقد صلاحيت از چرخه خدمت رساني تربيتي در زندگي انسان به دور باشند. لذا درخواست حذف شرايط و صلاحيت هاي عمومي مذكور (ازجمله جز 9ـ2) يا ايجاد استثنا براي آنها با اهداف تشكيل سازمان ملي تعليم و تربيت كودك و همچنين قوانين و مقررات كشور تناسبي ندارد و ادعاي مطرح شده، فاقد وجاهت است." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/6/20 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آرا به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً به موجب ماده 8 اساسنامه سازمان ملّي تعليم و تربيت كودك مصوب جلسه 836 مورخ 1399/11/7 شوراي عالي انقلاب فرهنگي، هيأت امنا عالي ترين مرجع سازمان در زمينه تعيين خط مشي ها و تصميم گيري هاي كلان و داراي كلّيه اختيارات قانوني در حدود اهداف و وظايف سازمان و اداره امور آن است. ثانياً مطابق بند 8 ماده 10 اساسنامه سازمان ملّي تعليم و تربيت كودك، «تصويب ضوابط و مقررات مربوط به واحدهاي ارائه دهنده خدمات تعليم و تربيت كودكان از قبيل مهدكودك ها، مراكز پيش دبستاني و ساير مراكز نگهداري و آموزش كودكان» به شرح موارد مقرر در ذيل بند مذكور از جمله وظايف و اختيارات هيأت امنا است. ثالثاً براساس ماده 12 اساسنامه مزبور نيز وظايف رئيس سازمان در 12 بند احصا شده و در هيچ يك از بندهاي موصوف، صلاحيت وضع مقرره مورد اعتراض به رئيس سازمان واگذار نشده است و آن چه كه از وظايف رئيس سازمان مندرج در اساسنامه پيش گفته قابل استنتاج است، صرفاً مسئوليت كلّي اداره امور سازمان، هدايت، ارزيابي و نظارت بر حسن اجراي فعاليت هاي سازمان در چهارچوب اساسنامه، ضوابط و مقررات مصوب هيأت امنا و ساير قوانين و مقررات مربوط و همچنين پيگيري و اجراي مصوبات هيأت امنا بوده و واگذاري اختيارات و وظايف هيأت امناء به رئيس سازمان ملّي تعليم و تربيت كودك درخصوص وضع مقرره مورد شكايت، با اخذ وحدت ملاك از رأي شماره 1881 مورخ 1397/9/27 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري اختيارات هيأت هاي امنا قابل تفويض به ديگر اركان نيست. بنا به مراتب فوق، بند 9ـ2 از ماده 9 شيوه نامه ساماندهي و مديريت امور اجرايي كودكستان ها در سال 1402ـ 1401 (موضوع بخشنامه شماره 106/271 مورخ 1401/6/24 رئيس سازمان ملّي تعليم و تربيت كودك) خارج از حدود اختيار مقام صادركننده آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي