رأي شماره 2608 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع:بند 2 ماده 4 تبصره هاي 4 و5 ماده 6 و بند 6-3-6 آن و ماده 11 از دستورالعمل اجرايي آيين نامه نحوه استفاده از زمين و منابع مالي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي مصوب 1394/8/16 ابطال شد

تاريخ دادنامه: 1401/10/20 شماره دادنامه: 2608 شماره پرونده: 0003985 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي يعقوب محمدي موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 2 ماده 4، تبصره‌هاي 4 و 5 ماده 6 و بند 6 ـ3ـ 6 آن و ماده 11 دستورالعمل اجرايي آيين‌نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بند 2 ماده 4، تبصره‌هاي 4 و 5 ماده 6 و بند 6 ـ3ـ 6 آن و مـاده 11 دستورالعمل اجرايي آيين‌نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي را خواستار شده و در مقام تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "بند 2 ماده 4، تبصره‌هاي 4 و 5 ماده 6 و بند 6 ـ3ـ 6 آن و ماده 11 دستورالعمل اجرايي آيين‌نامه نحوه استفاده از زمين و منابع طبيعي در مناطق ازاد تجاري ـ صنعتي 1394 دبير شوراي عالي مغاير مواد قانوني ذيل مي‌باشد: 1ـ ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380 مقرر مي‌نمايد: « كليه اراضي، املاك و ابنيه ‎ اي كه براي استفاده وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتي از جمله مؤسساتي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام يا تصريح نام يا تابع مقررات و قوانين خاص است به يكي از طرق قانوني تملك شده است و يا به نام آن وزارتخانه، مؤسسه خريداري شده يا مي‌شود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالكيت آن نام دولت جمهوري اسلامي ايران به عنوان مالك با حق استفاده وزارتخانه يا مؤسسه مربوط درج مي‌گردد. تغيير دستگاه بهره بردار در هر مورد به عهده هيأت وزيران مي‌باشد. كليه اسناد، سوابق، مدارك موجود مرتبط با اين اموال در اختيار وزارت امور اقتصادي و دارايي (اداره كل اموال دولتي) قرار مي‌گيرد و در خصوص واگذاري حق استفاده از ساختمان‌هاي مازاد دستگاه‌هاي مذكور مطابق بند (ب) ماده 89 اين قانون اقدام خواهد شد.» 2ـ ماده 1 قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغ ‎ ها مصوب 1374 با آخرين اصلاحات مقرر مي‌دارد: به منظور حفظ كاربري اراضي زراعي و باغ ‎ ها و بهره‌وري آنها از تاريخ تصويب اين قانون تغيير كاربري اراضي زراعي و باغ ‎ ها در خارج از محدوده قانوني شهرها و شهرك‌ها جز در موارد ضروري ممنوع مي‌باشد. تبصره1ـ تشخيص موارد ضروري تغيير كاربري اراضي زراعي و باغ ‎ ها در هر استان به عهده كميسيون مركب از رئيس سازمان جهاد كشاورزي، مدير امور اراضي، رئيس سازمان مسكن و شهرسازي، مديركل حفاظت محيط زيست آن استان و يك نفر نماينده استاندار مي‌باشد كه به رياست سازمان جهاد كشاورزي تشكيل مي‌گردد. نماينده دستگاه اجرايي ذي ربط مي‌تواند بدون حق رأي در جلسات كميسيون شركت نمايد. همان گونه كه ملاحظه مي‌فرماييد در متن مصوبه هيچ اشاره‌اي به قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغ ‎ ها و كميسيون تبصره 1 ماده 1 آن نشده است. 3ـ بند (الف) ماده 1 قانون ارتقاء سلامت نظام اداري و مقابله با فساد مصوب 1390 مقرر مي‌نمايد: « فساد در اين قانون هرگونه فعل يا ترك فعلي است كه توسط هر شخص حقيقي يا حقوقي به صورت فردي، جمعي يا سازماني كه عمداً و با هدف كسب هرگونه منعفت يا امتياز مستقيم يا غير مستقيم براي خود يا ديگري يا نقض قوانين و مقررات كشوري انجام پذيرد يا ضرر و زياني را به اموال، منافع، منابع يا سلامت و امنيت عمومي و يا جمعي از مردم وارد نمايد نظير رشاء، ارتشاء، اختلاس، تباني، سوء استفاده از مقام يا موقعيت اداري، سياسي، امكانات يا اطلاعات، دريافت و پرداخت‌هاي غيرقانوني از منابع عمومي و انحراف از اين منابع به سمت تخصيص‌هاي غيرقانوني، جعل، تخريب يا اختفاء اسناد و سوابق اداري و مالي» 4ـ ماده 2 قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به شركت‌هاي تعاوني مسكن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مصوب 1381 مقرر مي‌دارد: «هرگونه نقل و انتقال و واگذاري زمين به شركت‌هاي تعاوني مسكن و اشخاص حقيقي و حقوقي براي امر مسكن در خارج محدوده (قانوني) شهرها اعم از داخل و يا خارج از حريم شهرها به جز در محدوده مصوب شهرهاي جديد و شهرك هايي كه طبق مقررات و براساس طرح‌هاي مصوب احداث شده يا مي‌شوند ممنوع مي‌باشد. احراز وقوع زمين مورد نظر در داخل شهرهاي جديد و شهرك‌هاي مصوب و تناسب زمين مذكور از نظر كاربري و ضوابط ساختماني با برنامه‌هاي متقاضيان به عهده سازمان مسكن و شهرسازي استان مي‌باشد.» 5 ـ ماده 4 آيين‌نامه اجرايي قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به شركت ‎ هاي تعاوني مسكن و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي مصوب 1383 تصريح مي‌نمايد «واگذاري، تفكيك و افراز اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن توسط تمام دستگاه‌هاي دولتي و عمومي و وابسته به آنها اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، نيروهاي نظامي و انتظامي، شهرداري‌ها و شركت‌هاي دولتي، بنيادها و نهادهاي انقلابي و مؤسسات عمومي غيردولتي و هر نهاد وابسته به دولت كه به واگذاري اراضي اقدام مي‌كند، تحت هر عنوان و در هر نقطه از كشور اعم از داخل يا خارج شهرها مطلقاً ممنوع است.» عليهذا مسلم است كه بخش‌هاي مورد اعتراض مصوبه برخلاف مقررات قوانين اخيرالتصويب مي‌باشد لذا ابطال آنها مورد تقاضا مي‌باشد." متن مصوبه مورد شكايت به شرح زير است: دستورالعمل اجـرايي آيين‌نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در منـاطق آزاد تجاري ـ صنعتي موضوع تبصره 4 ماده 52 آيين‌نامه مالي و معاملاتي سازمان‌هاي مناطق آزاد "4ـ2ـ واگذاري زمين براي طرح‌هاي توسعه منطقه از طريق فراخوان عمومي با تعيين قيمت پايه توسط كميته ارزيابي و واگذاري به بالاترين پيشنهاد واصله صورت مي‌پذيرد. سازمان مي‌تواند براي پروژه‌هاي سرمايه‌گذاري پيشنهادي از طرف اشخاص حقيقي و حقوقي در چهارچوب طرح جامع با تصويب هيأت مديره و با رعايت مفاد اين دستورالعمل زمين واگذار نمايد. ماده 6: انواع قرارداد .............. تبصره 4: هرگونه واگذاري زمين به كاركنان سازمان و ساير دستگاه‌هاي اجرايي صرفاً تابع شيوه‌نامه‌اي است كه از طرف دبيرخانه تنظيم و ابلاغ خواهد شد. تبصره 5 (الحاقي مورخ 1394/8/16): سازمان مي‌تواند به منظور ايجاد پيوند بين گروه‌هاي مرجع و مؤثر ملي و منطقه‌اي يا مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و فراهم آوردن زمينه ارتقاي سطح علمي، اجتماعي و فرهنگي منطقه از طريق بهره گيري از ظرفيت اقشار فرهيخته و نام‌آور به گروه‌هاي تعيين شـده زير در چهارچوب اين دستورالعمـل و بدون نياز به فراخوان، زمين مسكوني واگذار نمايد. گروه‌هاي مشمول عبارتند از: الف ـ گروه‌هاي مرجع علمي: اساتيد دانشگاه‌هاي فعال منطقه، دانشجويان حائز رتبه‌هاي سه رقمي آزمون‌هاي سراسري سازمان سنجش و دو رقمي دانشگاه آزاد اسلامي، حائزين رتبه‌هاي علمي در سطح ملي و بين‌المللي به تأييد مراجع رسمي ذي‌ربط، برگزيدگان المپيادهاي ملي و بين‌المللي، پزشكان فعال و صاحب نام در سطح ملي و بين‌المللي، صاحبان اختراعات و اكتشافات ثبت شده، فارغ‌التحصيلان داراي معدل 18 و بالاتر مقاطع تحصيلي كارشناسي، كارشناسي ارشد و دكتري ده دانشگاه سراسري اول كشور براساس رتبه بندي وزارت علوم، تحقيقات و فناوري.ب ـ گروه‌هاي مرجع ورزشي: قهرمانان صاحب مدال ملي، منطقه‌اي و بين‌المللي در رشته‌هاي ورزشي مختلف، مربيان و بازيكنان رشته‌هاي ورزشي در سطح ملي و منطقه اي. ج ـ گروه‌هاي مرجع فرهنگي ـ مذهبي: حائزين رتبه‌هاي اول تا سوم مسابقات بين‌المللي حفظ و قرائت قرآن كريم، انديشمندان داراي موقعيت‌هاي ممتاز ديني و مذهبي دارندگان درجه‌هاي هنري از مراجع رسمي ذي‌ربط، چهره‌هاي برتر و دارندگان هنرهاي انحصاري، هنرمندان و نويسندگان برتر در سطوح ملي و منطقه اي. د ـ ساير گروه ها: چهره‌هاي ماندگار، دارندگان نشان‌هاي ملي دولتي. ـ تشخيص قرارگيري در هريك از گروه‌ها با مشخصات ذكر شده به عهده هيأت مديره هر منطقه خواهد بود. .......... 6 ـ3ـ6 ـ (اصلاحي مورخ 1394/8/16) سازمان مي‌تواند زمين‌هاي داراي كاربري‌هاي فرهنگي، گردشگري، تفريحي، وزرشي و بهداشتي را با قرارداد اجاره تا 99 ساله واگذار نمايد. سازمان يا طرف قرارداد مجاز به تغيير كاربري اين زمين‌ها در طول مدت قرارداد نمي‌باشد. هرگونه تغيير كاربري موجب فسخ قرارداد توسط سازمان مي‌گردد. ........... ماده11ـ (الحاقي مورخ 1394/8/16) در مواردي كه سازمان در اثر اجراي پروژه‌هاي مصوب و در سقف اعتبارات مندرج در بودجه، موافقت‌نامه‌هاي مربوطه داراي بدهي و دين محقق و قطعي به اشخاص ثالث است و مي‌تواند با توافق طرف مقابل در ازاي تعهدات قطعي خود، نسبت به واگذاري زمين اقدام نمايد. زمين‌هاي واگذاري بايد در چهارچوب اين دستورالعمل مورد بهره برداري قرار گيرد و قيمت آنها بر اساس ماده 3 اين دستورالعمل تعيين مي‌شود. – دبير شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي" در پاسخ به شكايت مذكور، مدير امور حقوقي و تقنيني شوراي عالي مناطق ازاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي به موجب لايحه شماره 14012/27/16ـ 1401/1/7 اعلام كرده است كه: "1ـ مطابق ماده 5 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي مصوب 1372 سازمان‌هاي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي شركت هايي با شخصيت حقوقي مستقل بوده كه از شمول قوانين و مقررات حاكم بر دولت و شركت‌هاي دولتي مستثني و منحصراً بر اساس قانون مزبور و آيين‌نامه‌هاي مربوطه و اساسنامه خود اداره مي ‎ گردند. به اين اداره انحصاري سازمان‌هاي مناطق آزاد مجدداً در بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 و بند (الف) ماده 65 قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه‌اي كشور مصوب 1395 به صراحت اشاره و تأكيد گرديده است. 2ـ شاكي در بند اول شكايت خود به قانون تنظيم بخشي از مقررات دولت اشاره و قانون ياد شده را شامل سازمان ‎ هاي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي دانسته و از مفاد آن مغايرت دستورالعمل واگذاري زمين در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي با بندهاي ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي را استنباط نموده است در حالي كه: اولاً ـ همچنان كه در صدر ماده 69 قانون مزبور ذكر شده حكم كلي اين ماده مربوط به وزارتخانه و مؤسسات دولتي بوده حال آن كه سازمان‌هاي مناطق آزاد شركت‌هاي دولتي هستند كه مستثني از قوانين حاكم بر شركت ‎ هاي دولتي و بر اساس قانون خاص خود اداره مي‌گردند (ماده 5 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد) ضمن اينكه اساساً تعريف مؤسسه دولتي يا شركت دولتي برابر مواد 3 و 4 قانون محاسبات عمومي و 2 و 4 قانون مديريت خدمات كشوري كاملاً متفاوت از يكديگر بوده و حكم صدر ماده 69 مربوط به صرفاً وزارتخانه يا مؤسسه دولتي مي‌باشد. ثانياً ـ مطابق بند (الف) ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت هيأت وزيران مسئول تصويب آيين‌نامه‌هاي سازمان‌هاي مناطق آزاد مي‌باشد. لكن حتي بر فرض اين مشموليت، از آنجا كه آيين‌نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد مصوب 1372 در خصوص نحوه واگذاري اراضي به تصويب هيأت وزيران رسيده، اساساً حكم تبصره 2 ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت تحصيل حاصل شده است. ثالثاً ـ مطابق ماده 24 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي به صراحت نحوه استفاده از زمين و منابع ملي و ترتيب فروش و اجاره آن را در محدوده هر منطقه آزاد بر اساس تصويب نامه هيأت وزيران جايز دانسته و متعاقباً اين تصويب نامه نيز تحت عنوان (آيين‌نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد) در سال 1372 به تصويب هيأت وزيران رسيده و هم اكنون در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي مناط اعتبار مي‌باشد. شايان ذكر است برابر ماده 2 آيين‌نامه اخيرالذكر كليه اراضي واقع در محدوده هر منطقه آزاد مشمول آيين‌نامه مزبور بوده و برابر مواد 5، 7، 8، 9، 11، 12، 13، 14 و 16 همان آيين‌نامه سازمان‌هاي مناطق آزاد در واگذاري اراضي تحت اختيار خود (اعم از فروش، اجاره و غيرو) داراي اختيارات نامه بر اساس ضوابط و مقررات مي‌باشد. رابعاً ـ پس از تصويب آيين‌نامه مالي و معاملاتي جديد سازمان‌هاي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي در سال 1391 طي تبصره 4 ماده 52 آيين‌نامه مورد نظر، واگذاري زمين براي اجراي طرح‌هاي سرمايه‌گذاري از شمول مقررات مزايده مستثني و بر اساس آيين‌نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و موكول به اجراي دستورالعمل مصوب دبيرخانه شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي گرديده است. اين آيين‌نامه مصوب هيأت وزيران نيز همچون ساير تصويب نامه‌هاي هيأت وزيران در اجراي اصل 138 قانون اساسي براي مجلس شوراي اسلامي ارسال و هيچ گونه اعلام مغايرتي با قوانين عادي از سوي هيأت انطباق مصوبات دولت با قوانين و مقررات صورت نگرفته است. 3ـ در ارتباط با استناد شاكي به قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغ ‎ ها نيز به استحضار مي‌رساند اولاً: قانون ياد شده هم اكنون در سازمان‌هاي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي (بند الف ماده 6 قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه ‎ اي كشور مبني بر واگذاري اختيارات دستگاه‌هاي اجرايي دولتي به مديران عامل مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي) اعمال مي‌گردد. ثانياً: هيأت وزيران به صراحت طي تصويب نامه شماره 6104/ت55238هـ ـ1397/1/28 تا زمان تصويب طرح جامع هر منطقه، سازمان‌هاي مناطق آزاد را مجاز به صدور مجوز استفاده از زمين بر اساس كاربري ‎ هاي فعلي دانسته و همچنان كه مستحضريد اين تصويب نامه نيز در اجراي اصل 138 قانون اساسي براي مجلس شوراي اسلامي ارسال و مصون از اعتراض بوده است، بنابراين استناد شاكي به قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغ ‎ ها و استفاده از آن جهت ابطال دستورالعمل كاملاً بي ربط مي‌باشد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/10/20 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً براساس ماده 24 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372/6/7: «نحوه استفاده از زمين و منابع ملّي و ترتيب فروش يا اجاره آن به اتباع كشور در محدوده هر منطقه كه در مالكيت دولت باشد، طبق مقررات مصوب هيأت وزيران و با رعايت برنامه­ هاي عمراني هر منطقه تعيين مي­ گردد»، ولي بندهاي مورد شكايت از دستورالعمل مورد اعتراض كه در خصوص واگذاري زمينهاي دولتي است، توسط هيأت وزيران به تصويب نرسيده­ است. ثانياً بر مبناي ماده 8 آيين ­نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملّي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372/12/23: «استفاده از زمين صرفاً در چهارچوب طرح جامع منطقه آزاد كه به تصويب شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي و ويژه اقتصادي مي­رسد، امكان‌ پذير است. نحوه استفاده از اراضي دولتي با رعايت ماده 24 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372 و در مورد اراضي غيردولتي در چارچوب قوانين و مقررات ذيربط انجام خواهد شد» و واگذاري اراضي مطابق مقررات معترض ­عنه مغاير با مقررات مزبور است. ثالثاً براساس رأي شماره 1085 و 1086 مورخ 1399/9/18 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري: «فروش اموال و املاك دولتي از ناحيه دستگاههاي دولتي و مقامات اجرايي منوط به اذن صريح قانونگذار بوده و خارج از آن مطلقاً منع شده است» و با توجه به عدم وجود اذن قانونگذار در مانحن ­فيه، مقررات مورد شكايت با رأي مذكور هيأت عمومي ديوان عدالت اداري هم مغايرت دارند. بنا به مراتب فوق، بند 2 ماده 4، تبصره ­هاي 4 و 5 ماده 6 و بند 6 ـ3ـ 6 آن و ماده 11 از دستورالعمل اجرايي آيين ­نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملّي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي مصوب 1394/8/16 خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌ شود. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري