نظر مشورتي 7/1401/267 مورخ 1401/10/05 اداره كل حقوقي قوه قضائيه در خصوص امكان كمك مالي از سوي دستگاه‌هاي اجرايي به نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي بدون تعيين مورد مصرف آن

استعلام : 4- آيا پرداخت اعتبارات فصل پنجم (كمك بلاعوض) توسط مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي به مؤسسات و شركت‌هاي تحت نظر خود چه از نظر مالكيت، نظارت اداري و يا عضويت نمايندگان اين نهادها در هيأت امناء يا هيأت مديره صحيح است؟ 5- آيا پرداخت اعتبارات فصل پنجم (كمك بلاعوض) به شركت‌هاي تجاري كه امكان فعاليت اقتصادي و كسب سود دارند، مجاز است؟ در توضيح و تشريح مباني دو پرسش فوق موارد زير شايسته توجه است: با وحدت ملاك از آيين‌نامه اجرايي تأسيس و فعاليت سازمان‌هاي غير دولتي شماره 27862 ت 31281 ﻫ مورخ 1384/5/8 هيأت وزيران و با توجه به تعريف واژه غير دولتي موضوع تبصره 2 ماده يك اين آيين‌نامه و همچنين با عنايت به اين‌كه ماده 68 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 در خصوص پرداخت كمك توسط مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي حكمي ندارد؛ اما در سطح مقررات پيروي از قانون ضوابط پرداخت كمك يا اعانه به افراد و مؤسسات غير دولتي موضوع ماده 71 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1378، براي همه رديف‌هاي بودجه كل كشور الزامي است، به نظر مي‌رسد نهادهاي عمومي غير دولتي نمي‌توانند به استناد تبصره 3 ماده 72 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 با تدوين آيين‌نامه‌هاي خاص پرداخت، مبادرت به كمك نمايند. تبصره مذكور به اين شرح است: «در صورتي‌كه مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي داراي مقررات قانوني خاصي براي مصرف اعتبارات خود باشند مي‌توانند اعتبارات جاري را كه از محل اعتبارات منظور در قانون بودجه كل كشور در اختيار آنها گذارده مي‌شود جز در مواردي‌كه در اين قانون صراحتاً براي آن تعيين تكليف شده است طبق مقررات مربوط به خود به مصرف برسانند. در مواردي كه اعتبارات موضوع اين تبصره از محل اعتبارات منظور در بودجه وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتي به عنوان كمك در اختيار مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي گذارده مي‌شود، ذيحساب دستگاه پرداخت‌كننده كمك، وجوه پرداختي از اين بابت را با اخذ رسيد مؤسسه دريافت‌كننده به هزينه قطعي منظور خواهد نمود». بر اين اساس، مي‌توان گفت قانونگذار در تبصره يك ماده 71 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366، نحوه پرداخت كمك را مشخص و چگونگي نظارت دولت را نيز از شؤون هيأت وزيران دانسته است كه آن هيأت نيز در سال 1385 مقررات پيش‌گفته را ابلاغ كرده است. بنابراين، تكليف نحوه پرداخت كمك در ضوابط عمومي روشن شده و لذا اين مؤسسات وفق تبصره 3 ماده 72 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 مكلف به رعايت ضوابط عمومي در مقوله پرداخت كمك هستند و تدوين آيين‌نامه‌هاي خاص موضوعيت پيدا نمي‌كند. از طرفي به موجب تبصره ذيل ماده 71 مكرر قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 كه بيان مي‌دارد دريافت و پرداخت هرگونه وجهي تحت هر عنوان توسط دستگاه‌هاي اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري و ماده 5 قانون محاسبات عمومي بايد در چهارچوب قوانين موضوعه كشور باشد و هرگونه دريافت و پرداخت برخلاف مفاد اين ماده در حكم تصرف غير قانوني در اموال دولتي است، كليه مسئولان و مقامات ذي‌ربط، مديران، ذي‌حسابان و مديران مالي حسب مورد مسئول اجراي اين حكم مي‌باشند. هرگونه پرداخت كمك توسط مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي بدون رعايت قانون ضوابط پرداخت كمك و يا اعانه به افراد و مؤسسات غير دولتي مجاز نيست. همچنين در ماده 31 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب 1393 مقرر شده است در موارد قانوني هرگونه پرداخت و كمك مالي توسط دستگاه‌هاي اجرايي فقط بر اساس مفاد موافقتنامه و بعد از تخصيص و در حدود آن مجاز است. در موارد قانوني هرگونه كمك غير نقدي و واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي از جمله عين، منفعت و مشابه آن شـامل امـوال منقول و غير منقول و نيز رد ديون، مطالبات، حقوق و مانند آن در قالب فرم‌ها، شرايط و دستورالعمل‌هاي ابلاغي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور مجاز است ... احكام اين بند در خصوص نهادها و مؤسسات عمومي غير دولتي در حدود اعتبارات مندرج در قوانين بودجه سنواتي و ما به ازاء يا معوض آن لازم‌الاجرا است. از اين مقررات مي‌توان اين‌گونه برداشت كرد كه اشخاص حقوقي وابسته به دستگاه‌هاي اجرايي مشمول دريافت اعتبارات كمك نمي‌باشند؛ از طرفي حمايت صرف از اشخاص وابسته، سبب تضعيف بخش خصوصي و تعاوني كشور مي‌شود كه با اهداف قانون‌گذار و سازمان برنامه و بودجه كشور مبني بر حمايت از اشخاص صد در صد غير دولتي فعال در حوزه فرهنگ و هنر فاصله دارد. به نظر مي‌رسد شركت‌هاي تجاري جزء جامعه هدف دريافت كمك محسوب نمي‌شود؛ زيرا به قصد انتفاع و كسب سود تأسيس شده‌اند و كمك به شركت‌هاي تجاري مطابق ماده يك قانون ضوابط پرداخت كمك يا اعانه به افراد و مؤسسات غير دولتي موضوع ماده 71 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1378 به معني زيان‌ده بودن شركت خواهد بود؛ زيرا در اين ماده بر پرداخت كمك به شخص به منظور استمرار و توسعه فعاليت شخص تأكيد شده است. در ماده 71 پيش‌گفته نيز موضوع كمك به مؤسسات عنوان شده است؛ هر چند در متن قانون ضوابط پرداخت كمك يا اعانه به افراد و مؤسسات غير دولتي موضوع ماده 71 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1378، عبارت مؤسسه به اشخاص حقيقي يا حقوقي غير دولتي اطلاق مي‌شود كه مي‌‌تواند شركت خصوصي را نيز شامل شود. همچنين غير تجاري انتفاعي يا غير انتفاعي بودن از جمله شرايط تأسيس مؤسسات فرهنگي هنري و .... است كه در بند 2 ماده 10 ضوابط و مقررات تأسيس مراكز مؤسسات كانون‌ها و انجمن‌هاي فرهنگي و نظارت بر فعاليت آن‌ها بر آن تصريح شده است كه شامل شركت تجاري نمي‌شود. همچنين وفق بند «الف» ماده يك آيين‌نامه اجرايي تأسيس و فعاليت سازمان‌هاي غير دولتي سازمان‌هاي مردم نهاد نبايد فعاليت انتفاعي داشته باشند. بر اين اساس، به دليل اين‌كه شركت‌ها انتفاعي هستند، به نظر مي‌رسد مشمول مقررات و تسهيلات مندرج در بند «پ» ماده 4 و بند «الف» ماده 6 و ماده 30 آيين‌‌نامه مزبور نمي‌باشند. نظريه مشورتي اداره كل حقوقي قوه قضاييه : 4 و 5- با توجه به ماده 31 قانون الحاق برخي مواد به تنظـيم بخشي از مقررات مـالي دولت (2) مصوب 1393 در مواردي كه كمك مالي از سوي دستگاه‌هاي اجرايي به نهادها و مؤسسات عمـومي غير دولتي براي مصرف خاصي در نظر گرفته نشده باشد؛ پرداخت اين كمك‌ها از سوي اين نهادها و مؤسسات به شركت‌ها و مؤسسات تابعه بر اساس موافقت‌نامه موضوع ماده 31 قانون فوق‌الذكر فاقد منع قانوني است؛ مگر اين‌كه در قوانين و مقررات به نحو ديگري تعيين تكليف شده باشد.