رأي شماره 1693947 هيئت تخصصي صنايع و بازرگاني ديوان عدالت اداري با موضوع: رد شكايت ابطال بند 2 مصوبه 123 مصوبه جلسه هيئت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كشور مورخ 1400/9/24

هيئت تخصصي صنايع و بازرگاني * شماره پرونده: هـ ت /0200393 * شماره دادنامه سيلور: 140431390001693947 تاريخ: 1404/07/09 * شـاكيان: بهين راهكار توسعه پيشرو، مهندسي مبنا فناوران رايانه، پرسيس فناوران كيميا، مدياپرداز سيستم، انتقال داده هاي آسياتك با وكالت خانم مريم سادات شجاع الساداتي و فاطمه تيموريان * طرف شكايت: هيئت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كشور * موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 2 مصوبه 123 مصوبه جلسه هيئت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كشور مورخ 1400/9/24 ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكيان دادخواستي به طرفيت هيئت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كشور به خواسته ابطال بند 2 مصوبه 123 مصوبه جلسه هيئت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كشور مورخ 1400/9/24 به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيئت عمومي ارجاع شده است. * متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: «هرگونه فعاليت صنفي از قبيل خريد، فروش، توزيع، خدمات و خدمات فني در زمينه رايانه اي اعم از سخت افزاري و نرم افزاري و ارائه كالا و خدمات به صورت مستقيم يا غيرمستقيم به مصرف كنندگان مشمول قانون نظام صنفي بوده و مكلف به اخذ پروانه صنفي مي باشند.» * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: 1 ـ به موجب مواد 13 و 17 قانون حمايت از حقوق پديدآورندگان نرم افزارهاي رايانه اي مصوب سال 1379، نهاد نظام صنفي رايانه اي با هدف حمايت از حقوق مقرر شده در اين قانون پيش بيني شده و مطابق مقررات ماده 17 همين قانون، نظام صنفي رايانه اي تشكيل شد. 2 ـ بر اساس تبصره ذيل ماده 2 قانون نظام صنفي كشور، صنوف مشمول قانون خاص را از شمول قانون نظام صنفي استثناء نموده است. 3 ـ اتحاديه صنف فناوران رايانه تهران با سوء برداشت از تبصره ذيل ماده 2 قانون نظام صنفي اقدام به پلمب شركت هاي موكلين نموده است. 4 ـ بر اساس رأي وحدت رويه شماره 170 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري مورخ 1387/3/20، كليه فعاليت هاي تجاري رايانه اي علي الاطلاق در حوزه نظام صنفي رايانه اي قرار مي گيرند. 5 ـ قانون نظام صنفي قانون عام و قانون حمايت از حقوق پديدآوردندگان قانون خاص مي باشد و مطابق با اصول فقهي، قانون عام، قانون خاص را تخصيص مي زند. 6 ـ مصوبه مورد نظر مغاير با اصل 138 قانون اساسي است. چرا كه باعث تحمل هزينه هاي گزاف بر صنوف رايانه ايي خواهد شد. * خلاصه دفاعيات طرف شكايت: ادعاي شاكيان داير بر آن است كه مصوبه هيئت عالي نظارت از اين جهت برخلاف قانون و خارج از صلاحيت است كه نظام صنفي رايانه اي به عنوان نظام صنفي مستقل و داراي قانون خاص بوده و همه امورات ناظر بر كسب و كارهاي عضو آن اعم از صدور پروانه كسب و ... وفق قانون حمايت از حقوق پديدآورندگان نرم افزارهاي رايانه اي تمشيت مي گردد. اين ادعا از چند جهت داراي ايراد است. 2 ـ بر اساس تبصره ماده 2 قانون نظام صنفي مصوب سال 1382 «صنوفي كه قانون خاص دارند، از شمول اين قانون مستثني مي باشند. قانون خاص قانوني است كه بر اساس آن نحوه صدور مجوز فعاليت، تنظيم و تنسيق امور واحدهاي ذي ربط، نظارت، بازرسي و رسيدگي به تخلفات افراد و واحدهاي تحت پوشش آن به صراحت در متن قانون مربوطه معين مي شود.» بر اين اساس صنفي داراي قانون خاص است كه در متن قانون به صراحت امورات يادشده داراي حكم باشد و مصوبات اجرايي همچون آيين نامه و ... كفايت اين امر را ندارد. در ما نحن فيه قانون حمايت از حقوق پديدآورندگان نرم افزارهاي رايانه اي چنين مقرراتي را در خود ندارد و غالب موارد ناظر بر نظام صنفي رايانه اي بر اساس آيين نامه اجرايي آن قانون مصوب 1383 هيئت وزيران تبيين شده است. لذا ادعاي استثنا بودن از قانون نظام صنفي به سبب داشتن قانون خاص منتفي است. از سوي ديگر شاكيان استدلال داشته اند مطابق قاعده اصولي عدم نسخ حكم خاص سابق با حكم عام لاحق و از آنجايي كه نظام صنفي رايانه اي خاص سابق است و قانون نظام صنفي عام لاحق قلمداد مي شود نمي توان مقررات نظام صنفي خصوصاً تبصره ماده 2 را بر نظام صنفي رايانه اي بار كرد. براي احتراز از اين استنباط اصولي، مقنن به صراحت در متن تبصره يادشده مقرر داشت كه قانون خاص تلقي مي شود كه بر اساس آن نحوه صدور مجوز فعاليت تنظيم و تنسيق امور واحدهاي ذي ربط، نظارت، بازرسي و رسيدگي به تخلفات افراد و واحدهاي تحت پوشش آن به صراحت در متن قانون مربوطه معين مي شود و در ما نحن فيه چنين موادي در قانون حمايت از حقوق پديدآورندگان نرم افزارهاي رايانه اي فاقد اين مهم است. لازم به ذكر است كه نظام صنفي رايانه اي نظامي است كه چهارچوب اصلي آن بر اساس آيين نامه اجرايي طراحي و تنظيم شده است و صلاحيت هاي اعطا شده به آن مقرره محور است. لذا تفسير و اعمال آن بايد ذيل قانون و هماهنگ با آن صورت پذيرد. 3 ـ بر اساس ماده 91 قانون نظام صنفي «اشخاص حقيقي يا حقوقي اعم از دولتي يا غير دولتي كه طبق قوانين جاري موظف به اخذ مجوز فعاليت يا پروانه تأسيس، بهره برداري يا اشتغال از وزارتخانه ها، مؤسسات، سازمان ها يا شركت هاي دولتي و ساير دستگاه هاي دولتي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر يا تصريح نام است مي باشند و همچنين نهادهاي عمومي غيردولتي چنانچه به عرضه كالاها يا خـدمات به خرده فروشان يا مصرف كنندگان مبادرت ورزند، مكلفند علاوه بر دريافت مجوز فعاليت يا پروانه، به اخذ پروانه كسب از اتحاديه مربوط نيز اقدام كنند.» اين ماده به وضوح نشان مي دهد كه مجوز فعاليت، پرو انه تأ سيس يا بهره برداري صادره از هر نهادي، اصولاً براي عرضه و فروش كالا و خدمات به شهروندان كفايت امر را نداشته و بايد براي اين كار از اتحاديه پروانه كسب اخذ كنند. در ما نحن فيه، نظام صنفي رايانه اي فاقد هرگونه صلاحيت در حوزه صدور پروانه است و به صراحت قانون حمايت از حقوق پديدآورندگان نرم افزارهاي رايانه اي و آيين نامه اجرايي آن، جز تأييد صلاحيت توليد نرم افزار و موارد اين چنيني صلاحيت ديگري ندارد. بر اساس ماده 17 قانون يادشده، «آيين نامه اجرايي اين قانون شامل مواردي از قبيل چگونگي صدور گواهي ثبت و تاييديه فني و هزينه هاي مربوط همچنين نحوه تشكيل نظام صنفي رايانه اي، ... به تصويب هيئت وزيران خواهد رسيد.» در مقام تنظيم و تنسيق نظام صنفي رايانه اي در تبصره 2 بند 2 ماده 32 آيين نامه اجرايي قانون نظام صنفي رايانه اي مقرر داشته است: «اشخاص حقيقي يا حقوقي كه طبق اين آيين نامه و قانون مجوز فعاليت، پرو انه تأ سيس يا بهره برداري مي گيرند، چنانچه مبادرت به عرضه مستقيم كالا يا خدمات به مصرف كننده نمايند مكلفند علاو ه بر رعايت اين آيين نامه بر اساس مقررات مربوط نسبت به اخذ پرو انه كسب حسب قانون نظام صنفي و مجوزهاي مربوط از مراجع ذي ربط اقدام كنند.» حكم مشابه اين تبصره در بندهاي ديگر ماده 32 نيز قيد شده است و به وضوح نشان مي دهد كه نظام صنفي رايانه اي در مقام صدور جواز براي خرده فروشي خدمت و كالا نيست. لذا مصوبه هيئت عالي نظارت از اين جهت حاوي تأسيس جديد نبوده و اعلان وضعيت موجود است. 4 ـ با توجه به كثرت نظامات صنفي و وجود قواعد متكثر و مشتت در حوزه صنفي، مقنن در بند «ح» ماده 55 قانون نظام صنفي براي تأمين نظم در اين حوزه و حذف قواعد موازي و يكپارچگي امور مقرر داشته است كه تعيين صنوف مشمول قانون نظام صنفي با هيئت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي است كه اين هيئت متشكل از 6 وزارتخانه، 3 اتاق (اتاق اصناف، اتاق بازرگاني، اتاق تعاون) و ... است و مصوبه مورد شكايت هم در اين مقام بوده است. 5 ـ دادنامه شماره 170 مورخ 1387/3/20 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري نيز كه مورد استناد شاكيان قرار گرفته است، صرفاً حاكي از آن است كه مواد 32 به بعد آيين نامه اجرايي قانون حمايت از حقوق پديدآورندگان نرم افزارهاي رايانه اي، مغاير با قانون نيست. لذا استنباط احكامي همچون صنوف مشمول قانون خاص بودن و ... از اين دادنامه نادرست است. نظام صنفي رايانه اي وفق ماده 12 قانون براي حمايت از حقوق موضوع قانون فوق و ساماندهي آنها تشكيل شده است. اما با توجه به سكوت موضوعات مقرر در تبصره ماده 2 قانون نظام صنفي و سبق آن قانون نسبت به قانون نظام صنفي، اين نظام جامع همه امورات ناظر بر فعاليت اعضاي خود نيست و به همين دليل در مقررات اجرايي اين قانون به صراحت از لزوم اخذ پروانه كسب قبل از مبادرت به عرضه و فروش كالا و خدمات (اعم از نرم افزار ) از اتحاديه صنفي وفق قانون نظام صنفي سخن به ميان آمد. اما اتحاديه درخصوص اصول فني آن صلاحيت ورود ندارد. آنچه اتحاديه بايد براي پروانه صادر نمايد، فروش محصولات اعم از نرم افزار و موارد موضوع قانون حمايت ... است و مواردي همچون فروش بسته هاي اينترنتي، طراحي و اختراع نرم افزار مشمول قانون نظام صنفي نيست. بنابراين مراتب، ادعاي شاكي وارد نبوده و تقاضاي صدور رأي شايسته را دارد. رأي هيئت تخصصي صنايع و بازرگاني ديوان عدالت اداري براساس تبصره ماده 2 قانون صنفي (اصلاحي 1392/6/12): «صنوفي كه قانون خاص دارند، از شمول اين قانون مستثني مي باشند. قانون خاص قانوني است كه براساس آن نحوه صدور مجوز فعاليت، تنظيم و تنسيق امور واحدهاي ذي ربط، نظارت، بازرسي و رسيدگي به تخلفات افراد و واحدهاي تحت پوشش آن به صراحت در متن قانون مربوطه معين مي شود» و حكم قانوني مذكور به دلالت مفاد آن منصرف به صنوفي است كه ابعاد مختلف فعاليت آن صنوف در قانوني خاص مشخص شده است و كانون هاي وكلاي دادگستري و نظام پزشكي كشور كه به ترتيب براساس لايحه استقلال كانون وكلاي دادگستري مصوب 1333/12/5 و قانون سازمان پزشكي كشور مصوب 1383/1/25 تأسيس شده و اركان وظايف و اختيارات، نحوه صدور مجوز فعاليت و نظارت بر تخلّفات صنفي اعضاي آنها در قوانين مذكور تبيين گرديده نمونه هايي از صنوف موضوع تبصره ماده 2 قانون نظام صنفي به شمار مي روند و در مقابل تبصره فوق شامل صنوفي مانند نظام صنفي رايانه اي نمي گردد كه صرفاً تأسيس آن در يك قانون اعلام شده و قانون فوق درخصوص مسائل مختلف مربوط به اين صنف حكمي ندارد و تعيين تكليف درخصوص اين موضوعات را به مقررات اجرايي ارجاع داده است. لذا با توجه به مراتب فوق، بند 2 مصوبه يكصد و بيست و سومين جلسه هيئت عالي نظارت بر سازمان هاي صنفي كه متضمن شمول قانون نظام صنفي بر فعاليت هاي مربوط به حوزه هاي مرتبط با رايانه است، خلاف قانون و خارج از اختيار نبوده و به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 رأي به رد شكايت صادر و اعلام مي كند. اين رأي مستند به ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل بوده و ظرف مدت بيست روز از تاريخ صدور توسط رئيس ديوان عدالت اداري و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. رئيس هيئت تخصصي صنايع و بازرگاني ديوان عدالت اداري ـ عليرضا خليل زاده