رأي شماره 1392019 هيـأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 5 پيوست شماره 2 بخشنامه بودجه سال 1401 شهرداريهاي كشور از تاريخ تصويب

بـسـمـه تـعـالـي هيأت تخصصي اداري و امور عمومي * شماره پــرونـــده : هـ ت/ 0200090 (0106576) *شماره دادنامه سيلور: 140231390001392019 تاريخ:31/05/1402 * شـاكــي : سازمان بازرسي كل كشور * طرف شكايت : سازمان شهرداريها و دهياريهاي كشور * مـوضـوع شكايت و خـواستـه : ابطال بند 5 پيوست شماره 2 بخشنامه بودجه سال 1401 شهرداريهاي كشور از تاريخ تصويب ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به خواسته فوق الذكر به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد : شهردار مي‌تواند نسبت به قبول اعانات و هدايا به نام شهر به استناد بند 10 ماده 55 تا سقف..... ريال اقدام و بيشتر از آن را با اخذ مصوبه شورا قبول نمايد. *دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت : براساس اصل يكصدم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، حدود وظايف و اختيارات شوراهاي اسلامي كشور برمبناي قانون تعيين مي‌شود و در قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران هرجا تفويض اختيار از سوي شورا به شهرداري ضرورت داشته، توسط قانونگذار به اين امر تصريح گرديده و نمونه آن تبصره ذيل بند 14 ماده 80 قانون مذكور است كه امكان تفويض اختيار از سوي شوراي اسلامي شهر به شهرداري را در تصويب معاملات پيش‌بيني كرده است. بر همين اساس و با توجه به اينكه اولاً برمبناي بند 10 ماده 55 قانون شهرداري اهداء و قبول اعانات و هدايا صرفاً با تصويب شوراي اسلامي شهر امكانپذير است و ثانياً براساس بند 13 ماده 6 اساسنامه سازمان شهرداريها اين سازمان موظّف به انجام تكاليفي است كه طبق قوانين و مقررات در امور شهرداري به وزارت كشور محول شده است، بنابراين قانونگذار مجوزي به شوراي اسلامي شهر جهت تفويض اختيار موضوع بند 10 ماده 55 قانون شهرداري به شهرداريها نداده است و سازمان شهرداريها هم نمي‌تواند شرح وظايف شوراها را تعيين يا تغيير دهد و دادنامه شماره 1316 مورخ 16/5/1397 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مؤيد همين امر است. لذا مقرره مورد شكايت از جهت واگذاري برخي از وظايف ذاتي شوراها به شهرداريها و تغيير در وظايفي كه شوراها براساس قانون برعهده دارند، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است. *خلاصه مدافعات طرف شكايت : با وجود اينكه نسخه دوم دادخواست در تاريخ 21/10/1401 به طرف شكايت ابلاغ شده، ولي تاكنون پاسخي واصل نشده است و با توجه به گذشتن مهلت مقرر قانوني پرونده در اجراي ماده 83 قانون ديوان عدالت اداري مهياي رسيدگي و اتّخاذ تصميم است. *نظريه تهيه‌كننده گزارش : صرف نظر از ماهيت موضوع، اولاً بند مورد شكايت كه در تاريخ 19/8/1400 توسط رئيس سازمان شهرداريها و دهياريهاي كشور ابلاغ شده، مربوط به بودجه سال 1401 شهرداريها است كه براساس اصل سالانه بودن بودجه صرفاً در سال 1401 واجد جنبه اجرايي بوده است. ثانياً به دلالت تصوير موجود از مقرره مورد شكايت (مضبوط در صفحه 4 پرونده) و عبارت «تا سقف..... ريال» در بند مورد اعتراض، مشخص مي‌شود كه احكام مقرر در پيوست 2 بخشنامه بودجه سال 1401 شهرداريهاي كشور در قالب فرم صادر شده و برمبناي جمله ذيل اين فرم كه مقرر نموده است : «احكام فوق در جلسه شماره.... به همراه لايحه بودجه سال 1401 شهرداري مورد بررسي و تصويب گرديد»، مشخص مي‌گردد كه اين احكام پس از تصويب توسط شوراي اسلامي شهر واجد ماهيت الزام آور مي‌شوند و تا قبل از تصويب توسط شورا واجد عنوان مصوبه نيستند. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري هم براساس آراي مختلف خود از جمله راي اخيرالصدور شماره 2442 مورخ 3/10/1401 كه در رابطه با موارد مشابه با اين مورد و مشخصاً درخصوص شكايات مطروحه به خواسته ابطال برخي از فرمهاي مصوب وزارتين علوم و بهداشت مطرح شده بود، اعلام كرده است كه مادامي كه اين فرمها توسط هيأت امناي هر دانشگاه به تصويب نرسيده‌اند حيات حقوقي نخواهند يافت. لذا با توجه به اينكه بند مورد شكايت در قالب فرمي صادر شده كه صرفاً پس از تصويب توسط شوراي اسلامي شهر واجد جنبه لازم الاجرا مي‌شود و تا قبل از تصويب توسط شورا ماهيت الزام‌آور ندارد، لذا بند مزبور واجد عنوان مقرره لازم الاجرا نبوده و از مصاديق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون ديوان عدالت اداري محسوب نمي‌شود. و در صورتيكه هيأت قابل طرح بداند طبق بند 10 ماده 55 قانون شهرداريها اهداء و قبول اعانات و هدايا به نام شهر و همچنين دادن مدالها و نشانهاي شهر با تصويب انجمن شهر (شوراي اسلامي شهر) است و برداشت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در راي شماره 1316 مورخ 16/5/1397 مؤيد ماده مذكور بوده و براي تفويض اختيار براي قبولي هدايا و اعانات توسط شهرداري وجهي در نظر گرفته نشده است لذا مصوبه مغاير قانون بوده و قابل ابطال است. تهيه كننده گزارش: جباري پرونده كلاسه 0200090 هـ ع با خواسته "ابطال بند (5) پيوست شماره 2 بخشنامه بودجه سال 1401 شهرداري هاي كشور از تاريخ تصويب" در جلسه هيأت تخصصي اداري و امور عمومي مطرح و به شرح آتي راي صادر شد : راي هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري بر اساس ماده 25 آيين نامه مالي شهرداري ها مصوب سال 1346 بودجه شهرداري ها بايد بر اساس برنامه ‌ها و وظايف و فعاليت هاي مختلف و هزينه هر يك از آنها تنظيم گردد. طرز تنظيم برنامه و بودجه و ‌تفريغ بودجه و نحوه تفكيك وظايف و فعاليت ها و انطباق بودجه با برنامه و همچنين طرز برآورد درآمد و هزينه به موجب دستورالعملي خواهد بود كه بوسيله وزارت كشور تصويب و ابلاغ خواهد شد. به اين منظور بخشنامه بودجه در 5 فصل شامل رويكردهاي كلان تدوين بودجه، تكاليف بودجه‌اي، ضوابط مالي تهيه و تنظيم بودجه، ضوابط اجرايي بودجه و سامانه بودجه شهرداري ها تصويب شده است و شهرداري‌هاي سراسر كشور موظفند بودجه پيشنهادي خود را در چارچوب اين بخشنامه تهيه و به تصويب شوراي اسلامي برسانند. بنابراين نظر به اينكه موضوع شكايت در شمار مقررات و نظامات مشمول بند (1) ماده 12 قانون ديوان عدالت اداري با آخرين اصلاحات و الحاقات مصوب سال 1402 و در نتيجه قابل طرح است و با عنايت به اين كه قانونگذار در ماده 55 قانون شهرداري ها مصوب سال 1355 وظايف شهرداري را احصاء كرده و از جمله در بند (10) اين ماده بر «قبول اعانات و هدايا به نام شهر» تصريح دارد بنابراين بند (5) پيوست شماره (2) بخشنامه بودجه سال 1401 شهرداري هاي كشور در راستاي حكم قانونگذار بوده و مغايرتي با قانون ندارد و در نتيجه با اتفاق آراء و مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 با اصلاحات بعدي آن مصوب 10/2/1402 راي به رد شكايت صادر مي شود. اين راي ظرف بيست روز از تاريخ صدور، از سوي رئيس ارزشمند يا ده نفر از قضات گرانقدر ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. رئيس هيأت تخصصي اداري و امور عمومي - دكتر زين العابدين تقوي