رأي شماره 1130908 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال تبصره 5 ماده 15 عوارض ارزش افزوده اراضي و املاك ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري سال 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر گنبد كاووس

شماره 0104694 ـ 0104693 - 1403/5/22 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390001130908 مورخ 1403/5/16 با موضوع: «تبصره 5 ماده 15 تعرفه عوارض محلي سال 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر گنبد كاووس تحت عنوان عوارض ارزش افزوده اراضي و املاك ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/5/16 شماره دادنامه: 140331390001130908 شماره پرونده: 0104694ـ 0104693 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: ستاد اجرايي فرمان حضرت امام (ره) طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر گنبدكاووس موضوع شكايت و خواسته: ابطال تبصره 5 ماده 15 عوارض ارزش افزوده اراضي و املاك ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري سال 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر گنبد كاووس گردش كار: ستاد اجرايي فرمان حضرت امام (ره) به موجب دادخواستي ابطال تبصره 5 ماده 15 عوارض ارزش افزوده اراضي و املاك ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري سال 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر گنبد كاووس را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه : " شهرداري گنبدكاووس پس از محكوميت به پرداخت حقوق مالكانه (مساحت 3062 مترمربع مشاع از شش دانگ) در اقدامي تلافي جويانه و برخلاف اصول مسلم حقوقي از جمله عطف به ماسبق نشدن قوانين و به استناد امور واهي تقاضاي ارزش افزوده نسبت به باقيمانده ملك ناشي از طرح هاي توسعه شهري براساس قانون برنامه پنجم توسعه به عنوان قانون موخر التصويب و فاقد اعتبار در حال حاضر نموده است. با ذكر اين نكته كه اولاً: طرح قبل از سال 1389 اجرا (قبل از تاريخ تصويب قانون برنامه پنجم توسعه) ثانياً: به موجب ماده 20 آيين نامه نحوه اجراي اصل 49 قانون اساسي ستاد اجرايي فرمان امام (ره) قائم مقام مالك سابق محسوب مي شود ثالثاً: شروع مالكيت محكوم ستاد قبل از انقلاب مي باشد. نتيجه اين كه مالكيت ستاد به عنوان قائم مقام محكومٌ عليه قبل از تصويب قانون مرقوم مي باشد؛ لذا رأي معترض عنه در بدو امر مخالف اصل عطف به ماسبق نشدن قوانين مي باشد. با توجه به صدر رأي شماره 423 مورخ 1400/12/22 كميسيون 77 اين ستاد محكوم به پرداخت قيمت روز شش دانگ ملك طبق نظر كارشناس رسمي دادگستري تحت عنوان محاسبه ارزش افزوده باقيمانده ملك شده است اين درحالي است كه 4 دانگ از شش دانگ پلاك مزبور در مالكيت شهرداري گنبد قرار دارد. مبناي رأي كميسيون 77 دفترچه تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهري مصوب 1400 بيان شده اين درحالي است كه طرح توسعه خيابان در دهه هاي قبل از تاريخ مصوبه شوراي شهر اجرا گرديده است و لذا رأي كميسيون 77 مصداق بارز عطف به ماسبق شدن است . ماده 4 قانون مدني به عنوان يك اصل كلي حقوقي اثر قانون را نسبت به آتيه مي داند و قانون را نسبت به ماقبل آن مؤثر نمي داند. همچنين در قسمت اخير تبصره ماده 14 آيين نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراها مصوب 1375 مقرر شده «وضع عوارض جديد و افزايش عوارض قبلي، عطف به ماسبق نمي شود ». برخي از مصوبات شوراها كه به دليل رعايت نكردن اين قاعده ابطال گرديده است و قابل ملاك و مناط گيري است عبارتند از: بخش (الف) دادنامه شماره 9610090905801011 مورخ 1396/10/5 و دادنامه هاي شماره 9510090905801314 الي 1316 مورخ 1395/12/10 و 9510090905801317 مورخ 1395/12/10 صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري . در تبصره 4 ماده 10 لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه هاي عمومي و عمراني و نظامي دولت مصوب 1358/11/7 مقرر شد طرح هاي موضوع اين قانون از تاريخ شروع به اجرا از پرداخت هر نوع عوارض مستقيم به شهرداري ها مثل انواع عوارض متعلق به زمين و ساختمان و ساير اموال منقول و غيرمنقول و حق مرغوبيت و مشابه آن معاف هستند. همچنين مطابق با قانون راجع به لغو حق مرغوبيت مصوب 1360/8/28 مجلس شوراي اسلامي كه مقرر داشته است : « نظر به اين كه طبق قانون نحوه خريد املاك و اراضي مصوب 1358/11/17 شوراي انقلاب دريافت حق مرغوبيت از مالك يا مالكين املاكي كه در اثر توسعه معابر و يا ميادين و امثال آن به املاك آن ها تعلق مي گرفته منتفي گرديده است، لذا حق مرغوبيت ناشي از اجراي طرح هاي عمراني و ترميم و توسعه معابر و غيره كه به موجب قوانين سابق بر آن به املاك اشخاص اعم از حقيقي و يا حقوقي تعلق گرفته لكن تاكنون واصل نشده ملغي و از اين تاريخ به بعد ديگر وجهي به عنوان حق مرغوبيت چه بابت اصل و چه از جهت خسارت توسط شهرداري ها وصول نخواهد شد و اين قبيل مطالبات در هر مرحله از وصول باشد دريافت نمي گردد. كليه قوانين مخالف اين قانون لغو مي گردد» بنابراين قوانين فوق بر حق مرغوبيت مهر باطل زدند . اخذ عوارض در قبال ارائه خدمات قابل دريافت است. اخذ عوارض بدون ارائه خدمات خاص و مشخص جايز نيست. هر چند طبق بند 26 ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصويب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداري و سازمان هاي وابسته به آن با رعايت آيين نامه مالي و معاملاتي شهرداري ها با رعايت مقررات مربوطه از جمله وظايف شوراي اسلامي شهر تعيين شده است، ليكن منظور از تصويب نرخ خدمات مصرح در اين بند از ماده قانوني، خدمات مستقيمي است كه از سوي شهرداري ارائه مي شود. صراحت بند 8 ماده 12 قانون ماليات بر ارزش افزوده سال 1387 اموال غيرمنقول را معاف از ارزش افزوده دانسته است. همچنين بايد گفت كه تعمق و بررسي در كليه موارد قانون ماليات بر ارزش افزوده به ويژه ماده 3 آن، صرفاً مربوط به كالا و خدمات (نظير خدمات حمل و نقل و امثالهم) است به علاوه موارد مصرحه در مواد 39، 38 و 16 قانون ماليات بر ارزش افزوده مبين آن است كه قانون موصوف، صرفاً امور معاملاتي و مبادلاتي بر ارزش كالاها و خدمات مربوط به آن و مشخص شده در قانون را شامل مي شود. همچنين عوارض منظور شده، جهت شهرداري در قانون ماليات بر ارزش افزوده نيز صرفاً ناظر بر موارد مبادرت به توليد و حمل و نقل، صادرات و واردات كالاي خاص و مشخص در مواد 43 و 38 قانون ماليات بر ارزش افزوده مي باشد كه دقيقاً مشخص شده و در هيچ جاي قانون ماليات بر ارزش افزوده حتي يك كلمه درخصوص امكان اخذ ارزش افزوده از اموال غيرمنقول نام و ذكري به ميان نيامده است. اخذ ارزش افزوده با آراي متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مغايرت دارد از جمله رأي شماره 9510090905800773 مورخ 1395/10/7 . در پايان اين بخش قابل ذكر است كه براساس ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و ماده 60 قانون الحاق مواردي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) سال 1393 و ماده 71 قانون محاسبات عمومي كشور همچنين تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه، اخذ وجه بايد مستند به قانون باشد كه درحال حاضر درخصوص ارزش افزوده مستندي وجود ندارد . پر واضح است هنگامي كه براساس مقررات تبيين شده، شهرداري بدون مجوز قانوني حق اخذ وجه، خدمات و يا كالا را از شهروندان ندارد، به طريق اولي زماني كه وظيفه اي (توسعه معابر و خيابان ها) مطابق قانون به عهده شهرداري گذارده شده است، نمي توان هزينه آن را از شهروندان مطالبه نمود. با عنايت به مراتب فوق استدعاي ابطال تبصره 5 ماده 15 دفترچه عوارض و خدمات شهري مصوب سال 1400 شوراي اسلامي شهر گنبدكاووس را داريم ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر گنبدكاووس " ماده پانزده: عوارض ارزش افزوده اراضي و املاك ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري تبصره5: مالكين آن دسته از املاك سطح شهر با هر ميزان عرض معبر كه رأساً از طريق اقدامات مراجع قضايي به نحوي از انحاء نسبت به ميزان مساحت واقع در طرح اقدام به اخذ غرامت و خسارت از شهرداري مي نمايند به ازاي هرمترمربع عرضه باقيمانده، به ميزان p 140 مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده مي گردند ." در پاسخ به شكايت مذكور، رييس شوراي اسلامي شهر گنبدكاووس به موجب لايحه شماره 200 ـ 1262 مورخ 1401/6/7 توضيحاتي داده است خلاصه آن به قرار زير است : " در ماهيت امر اقدام شهرداري در اخذ عوارض ارزش افزوده مطابق با ضوابط و مقررات قانوني حاكم بر قضيه مي باشد شهرداري هاي كل كشور از مؤسسات عمومي و عام المنفعه محسوب كه درآمدهاي ثابت و پايدار آن صرفاً از طريق پرداخت هاي شهروندان هر شهر به صورت عوارض يا جريمه تأمين و براساس اين درآمد حاصله، بودجه ساليانه پيش بيني و مطابق رديف هاي مالي و برنامه ريزي انجام شده در قالب پروژه ها و طرح ها هزينه مي گردد . با همين رويكرد و سياست در برنامه پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران در ذيل ماده 174 عوارض بر ارزش افزوده اراضي و املاك ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري پيش بيني و هويت دوباره به اقتصاد فلج شده شهرداري ها بخشيد. بر همين مبنا موضوع نحوه و چگونگي تعيين ارزش افزوده و مشمولين آن را شهرداري طي لايحه اي به شوراي اسلامي شهر گنبدكاووس ارسال و النهايه شوراي اسلامي شهر گنبدكاووس با اخذ عوارض ارزش افزوده به شرح تبصره 5 ماده 15 دفترچه عوارض و خدمات شهرداري مصوب سال 1400 موافقت كرد و جهت انطباق مصوبه با قوانين جاري به كميته انطباق فرمانداري ارسال و مورد تأييد قرار گرفت. از سوي ديگر با بررسي آرا متعدد و صادره از سوي هيأت عمومي ديوان و هيأت هاي تخصصي از جمله دادنامه شماره 252 الي 265 موضوع تعيين عوارض بر ارزش افزوده باقيمانده اراضي ناشي از اجراي طرح هاي مصوب شهري مورد تأييد قرار گرفت و نهايتاً براساس نظريه شماره 95/102/2 ـ 161395/5/60 [1160/102/95 ـ 1395/5/2] شوراي نگهبان مورد تأييد قرار گرفت. طبق بند 16 ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف انتخابات شوراي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 تصويب لوايح و برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير، نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست هاي عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي شود و در قانون ماليات بر ارزش افزوده تبصره يك ماده 50 و اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه جمهوري اسلامي ايران موسوم به تجميع عوارض، تبصره يك ماده 5 مصوب 1381، وضع عوارض محلي تجويز شده است. علي اي حال اعلام مي دارد كه شوراي نگهبان با شرايطي طبق نظريه 95 ـ 102ـ 1160 [1160/102/95] مورخ 1395/5/2 جعل عوارض برحق مشرفيت يا حق تشرف را مخالف شرع، اعلام نكرده است. بلكه حق مشرفيت را مغاير دانسته در واقع اين حق را كه از حقوق عين مالي و از شقوق حقوق مالكانه بوده را در حدود اختيارات شورا ندانسته، كه متأسفانه در بسياري از محافل حقوقي از آن برداشت اشتباه دارند. وفق اظهارات نمايندگان شاكي كه در پرونده اصلي قيمت عرصه واقع در طرح را پذيرفته اند، واقفيد كه در خيابان هايي كه از سوي قائم مقام مالك سابق (ستاد اجرايي فرمان امام (ره)) جهت دسترسي معابر كه ايجاد نموده اند شهرداري را محكوم به پرداخت قيمت روز نموده را محمل قانوني دانسته ولي مصوبه شوراي اسلامي شهر را در خصوص تعيين عوارض بر ارزش افزوده ناشي از معابر ايجادي را كه مبناي دريافت عوارض، تاريخ مراجعه به دادگستري و اعلام شكايت معرفي كرده را غيرقانوني دانسته و قبول ندارند. در حالي كه مصوبات كه به تصويب و تأييد رسيده و انتشار يافته و به صراحت اعلام شده به ميزان p 140 قيمت منطقه اي ملك را تاريخ مراجعه به دادگستري و طرح دعوي عليه شهرداري مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده دانسته است نه تاريخ اجراي طرح تعريض. ممكن است تعريض سنوات قبل صورت پذيرفته باشد ليكن مراجعه مالك براي اخذ غرامت در سال 1400 حكم قطعي دادگاه اصل 149 صادر شده است. به دليل اين كه مراجعه به دادگاه جديد و مؤخر محسوب مي گردد، مشمول عوارض موصوف مي شود. علي هذا با عنايت به دلايل و مستندات قانوني و ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه و موجب تبصره پنجم ماده 15 دفترچه عوارضي و بهاي خدمات شهري مصوبه شوراي اسلامي شهر گنبدكاووس و تأييد كميته انطباق فرمانداري كه عضوي از آن دادستان بوده و طي تشريفات قانوني و نشر آگهي عمومي مي باشد استدعا دارد حكم شايسته در خصوص رد شكايت شاكي صادر فرمايند ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/5/16 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي اولاً براساس اصل سي و چهارم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، دادخواهي حق مسلّم هر فرد است و هركس مي تواند به منظور دادخواهي به دادگاه هاي صالح مراجعه نمايد و همه افراد ملّت حق دارند اين گونه دادگاه ها را در دسترس داشته باشند و هيچ كس را نمي توان از مراجعه به دادگاهي كه به موجب قانون حق رجوع به آن را دارد، منع كرد. ثانياً براساس ماده 30 قانون مدني هر مالكي نسبت به مايملك خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردي كه قانون استثناء كرده باشد و به موجب ماده 31 همين قانون، هيچ مالي را از تصرف صاحب آن نمي توان بيرون كرد مگر به حكم قانون. ثالثاً در آراء مختلف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله دادنامه شماره 8092 مورخ 1402/7/18 حكم به ابطال مقررات مشابه با مقرره مورد اعتراض در اين پرونده صادر شده است. بنا به مراتب فوق، تبصره 5 ماده 15 تعرفه عوارض محلي سال 1400 شهرداري گنبدكاووس كه تحت عنوان عوارض ارزش افزوده اراضي و املاك ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده، خلاف قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري