رأي شماره 1159382 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بندهاي 7ـ4 ـ3 (تحت عنوان تفكيك اراضي يك هزار مترمربع تا ده هزار متر مربع)، 8 ـ4ـ3 (تحت عنوان تفكيك اراضي با مساحت بيش از ده هزار متر مربع)، قسمت هاي 2 و 3 بند 9ـ4ـ3 (تحت عنوان ساير ضوابط مربوط به تفكيك قطعات)، 10ـ4ـ3 و توضيحات 8، 9، 11 و 12 از بند 10ـ4ـ3 (تحت عنوان نحوه محاسبه سهم خالص خدماتي در اراضي شهري) از طرح تفصيلي شهر آمل مورخ 1385/9/12

شماره0300846 - 1404/5/25 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390001159382 مورخ 1404/5/14 مبني بر: اطلاق بندهاي 7ـ4ـ3، 8 ـ4ـ3، 10ـ4ـ3، قسمت هاي 2 و 3 بند 9ـ4ـ3 و توضيحات 8، 9، 11و 12 از بند 10ـ4ـ3 طرح تفصيلي شهر آمل مصوب 1385/9/12 كميسيون طرح تفصيلي (ماده پنج) شهر آمل نسبت به آن دسته از اراضي كه فراتر از حكم مندرج در تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوب سال 1367 از مالكين اخذ شده است، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/5/14 شماره دادنامه: 140431390001159382 شماره پرونده: 0300846 مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي مجتبي مجيدي با وكالت آقاي اميد صادقي طرف شكايت : اداره كل راه و شهرسازي استان مازندران موضوع شكايت و خواسته : ابطال بندهاي 7ـ4 ـ3 (تحت عنوان تفكيك اراضي يك هزار مترمربع تا ده هزار متر مربع)، 8 ـ4ـ3 (تحت عنوان تفكيك اراضي با مساحت بيش از ده هزار متر مربع)، قسمت هاي 2 و 3 بند 9ـ4ـ3 (تحت عنوان ساير ضوابط مربوط به تفكيك قطعات)، 10ـ4ـ3 و توضيحات 8، 9، 11 و 12 از بند 10ـ4ـ3 (تحت عنوان نحوه محاسبه سهم خالص خدماتي در اراضي شهري) از طرح تفصيلي شهر آمل مورخ 1385/9/12 گردش كار: آقاي اميد صادقي به وكالت از شاكي به موجب دادخواستي ابطـال بندهـاي 3ـ4ـ7، 3ـ4ـ 8، قسمت هاي 2 و 3 بند 9ـ4ـ3، 10ـ4ـ3 و توضيحات 8، 9، 11 و 12 از بند 10ـ4ـ3 از طرح تفصيلي شهر آمل مورخ 1385/9/12 را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "شهرداري آمل در انجام تقاضاي تفكيك املاك و اراضي، با استناد به مقرّرات تفكيك زمين از طرح تفصيلي و جامع حوزه نفوذ شهرداري آمل مصوّب 1385 كميسيون ماده 5 شوراي عالي شهرسازي و معماري اداره راه و شهرسازي استان مازندران، مالكان را مكلّف به واگذاري درصدي از سطح كل زمين يا قيمت معادل آن جهت تأمين زمين خدمات آموزشي، بهداشتي فضاي باز و سبز و غيره طبق طرح هاي تفصيلي و طرح جامع نموده است. اين الزام مغاير با ماده 101 سابق قانون شهرداري ها است (قبل از اصلاح سال 1390) كه، معابر و شوارع عمومي كه در اثر تفكيك اراضي احداث مي شود را متعلّق به شهرداري دانسته و شهرداري در قبال آن به هيچ عنوان به صاحبان آن وجهي پرداخت نخواهد كرد. با توجه به اين كه مطابق حكم مذكور و قبل از وضع قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداري ها مصوّب سال 1390 مالكين در هنگام تفكيك املاك صرفاً مكلّف بودند، معابر و شوارع ناشي از اجراي صورت مجلس تفكيك را به رايگان به شهرداري واگذار نمايند و مطابق مواد 30، 31 و 38 قانون مدني و اصول 22، 46 و 47 قانون اساسي و مواد 22 و 70 قانون ثبت، گرفتن اموال مردم بدون رضايت آنان مشروع نبوده و الزام آنان به واگذاري مقداري از زمين هاي خود يا قيمت معادل آن بدون وجود قانون و وجه شرعي معتبر، خلاف شرع و قانون مي باشد. با عنايت به اين كه تأمين نيازمندي هاي شهرداري ها به استفاده از اراضي و املاك اشخاص به منظور ايجاد تأسيسات عمومي شهري، تحديد يا سلب مالكيت قانوني اشخاص، اختصاص به حكم صريح قانونگذار دارد و قانونگذار به شرح مقرّر در قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوّب 1367 و اصلاحيه آن، تكاليف واحدهاي دولتي و شهرداري ها را در زمينه اجراي طرح هاي عمومي و عمراني مصوّب، از طريق خريد و تملك اراضي معيّن نموده و نيز طبق لايحه نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه هاي عمومي و عمراني و نظامي دولت مصوّب 1358 و ماده واحده قانون نحوه تقويم ابنيه املاك و اراضي مورد نياز شهرداري مصوّب 1370 شيوه تملك اراضي به وسيله شهرداري مشخص و معيّن كرده است. همچنين موارد شكايت مغاير اصل تسليط و در تعارض با حق مالكيت مشروع مي باشد. با توجه به آراي متعدّد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، هرگونه اقدام به تفكيك و افراز اراضي كه موكول به اخذ مجاني قسمتي از زمين يا قيمت معادل آن در اشكال مختلف گرديده باشد، خلاف اصل تسليط و مالكيت مشروع و قوانين مربوط به نحوه تملك اراضي و املاك اشخاص بوده (در زمان حاكميت ماده 101 قانون سابق شهرداري ها) و در هيچ يك از وظايف و اختيارات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به شرح مقرّر در مواد قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوّب 1351، سلب مالكيت مشروع اشخاص و يا الزام آنان به واگذاري قسمتي از زمين به طور رايگان و يا پرداخت قيمت معادل آن به منظور تفكيك آنها تجويز نگرديده است. فلذا ابطال مقرّرات مورد شكايت از زمان تصويب، به جهت مغايرت با موازين شرعي و قانوني و نيز لازم الاتباع و لازم الرعايه بودن آراي سابق الصدور هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در موارد مشابه و مستند به نظريات شوراي نگهبان مورد استدعاست." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "طرح تفصيلي شهر آمل به استناد تصميمات متّخذه در جلسه مورخ 1385/9/12 كميسيون ماده پنج طرح تفصيلي بند 7ـ4ـ3ـ تفكيك اراضي يك هزار متر مربع تا ده هزار متر مربع: اراضي با مساحت يك هزار تا ده هزار متر مربع در داخل محدوده شهر مي توانند با رعايت كامل نقشه و ضوابط نحوه استفاده از زمين پيشنهادي كه در نقشه هاي طرح تفصيلي با مقياس 1:2000 مشخص گرديده و همچنين با درنظر گرفتن كلّيه ضوابط مربوط به هر منطقه و منظور نمودن سطح خدماتي تفكيك گردند. ـ هنگام تفكيك اراضي فوق در كلّيه گذرگاه هاي محلي و فرعي كه در طرح جامع مشخص نگرديده لازم است كلّيه مقرّرات و معيارهاي پيشنهادي طرح تفصيلي پيشنهادي از نظر عرض معابر بُن باز و بُن بست متناسب با طول آنها و همچنين شعاع دوربرگردان ها با توجه به نمونه هاي ارائه شده در مجموعه نقشه ها كاملاً رعايت گرديده و نقشه تفكيكي به تأييد مهندس شهرساز داراي پروانه اشتغال به كار از سازمان نظام مهندسي استان برسد. مالك زمين هاي فوق به هنگام تفكيك مشمول واگذاري بخشي از پلاك (با مساحت حاصل ضرب مجموع سرانه هاي خدمات مركز محله (معادل سه متر مربع) در جمعيت مُجاز ساكن در همان پلاك) براساس ضوابط تراكم مربوطه بدون احتساب گذرگاه ها، جهت تأمين اراضي خدمات آموزشي، بهداشتي، فضاي باز سبز و غيره طبق طرح جامع مصوّب خواهند بود. تبصره 1: در صورتي كه اراضي مشمول واگذاري به شهرداري كمتر از حد نصاب تفكيك باشد مالك ملزم به پرداخت وجهي معادل قيمت كارشناسي روز همان زمين به شهرداري خواهد بود. بند 8 ـ4ـ3ـ تفكيك اراضي با مساحت بيش از ده هزار متر مربع: (مالكين اراضي به مساحت بزرگتر از ده هزار متر مربع) به هنگام تفكيك علاوه بر رعايت ضوابط اراضي با مساحت بين 1000 تا ده هزار متر مربع در مورد عرض گذرگاه ها و غيره مشمول واگذاري زمين (با مساحت حاصل ضرب مجموع سرانه هاي خدمات مراكز محله و ناحيه (با مساحت پنج متر مربع) در جمعيت مُجاز ساكن در پلاك) براساس سرانه هاي پيشنهادي طرح جامع و رعايت آيين نامه تهيه طرح هاي آماده سازي زمين، جهت تأمين زمين خدمات آموزشي، بهداشتي فضاي باز و سبز و غيره طبق آماده سازي مصوّب خواهند بود. ـ در طرح هاي آماده سازي مالك ملك موظّف است پس از تفكيك قطعات پيش بيني شده در طرح زير ساخت هاي اساسي عمومي طرح از قبيل احداث شبكه عبور و مرور، تأسيسات زيربنايي و پارك هاي محلي و غيره را طبق طرح به پايان رسانده و به شهرداري تحويل نمايد و صدور پايانكار ساختمان در مورد قطعات منوط به اتمام آماده سازي گذرگاه ها و آبروها و قطعات غيرمسكوني خواهد بود. تبصره 1ـ سرمايه گذاري در امر تأسيسات در صورتي كه از جانب مالك صورت نگيرد بايد توسط شركتي باشد كه مالك ضمانت اجراي تأسيسات را به وسيله شركت مزبور تعهّد نمايد. تبصره 2ـ در مورد پلاك هايي كه به سه پلاك و بيشتر تقسيم مي گردند نقشه تفكيكي مي بايست ابتدا به تأييد و مُهر مهندسي شهرساز برسد. تبصره 3ـ نقشه پايه مورد استفاده با مساحت بيش از سه هزار متر مربع قبل از تفكيك مي بايست به تأييد مهندس نقشه بردار داراي پروانه اشتغال برسد. بند 9ـ4ـ3ـ ساير ضوابط مربوط به تفكيك قطعات: مقرّرات عمومي تفكيك : 1ـ ......................... 2ـ چنانچه زميني حد نصاب تفكيك را داشته باشد تفكيك بلامانع و شامل عوارض متعلّقه مي شود. 3ـ تفكيك اراضي بيشتر از يك هزار متر مربع مستلزم رعايت سرانه هاي شهرسازي در نقشه تفكيكي پيشنهادي است. بند 103ـ4ـ3ـ نحوه محاسبه سهم خالص خدماتي در اراضي شهري: الف ـ نحوه محاسبه سهم خالص خدماتي اراضي با كاربري مسكوني: هدف از تدوين اين مقرّرات در واقع اين است كه مالكين عرصه اراضي واقع در محدوده شهر، به ميزان بهره وري از امكانات شهري، سطح متناسبي از اراضي خود را جهت تأمين تأسيسات عمومي و رفاهي از قبيل مراكز آموزشي، مراكز بهداشتي، فضاي باز و سبز عمومي، مراكز فرهنگي و غيره را به سازمان مُجري طرح واگذار نمايند. زيرا صرفاً با استفاده از اين مكانيزم است كه سازمان مُجري به راحتي امكان تأمين نيازهاي شهري را دارا خواهد بود. معيار و ضوابط مربوط به تأمين سطوح موردنظر به شرح ذيل مي باشد: ................................ توضيح 8: در كلّيه پلاك هايي كه سهم خدمات آنها از حداقل مساحت تفكيك قطعه در تراكم مربوطه كمتر بوده و يا داراي ابعاد نامناسب باشد شهرداري مي تواند سهم خدماتي را معادل قيمت كارشناسي سطح محاسبه شده به صورت نقدي دريافت نمايد. توضيح 9: پروانه ساختمان صرفاً پس از واگذاري سهم خدماتي به شهرداري صادر خواهد گرديد. توضيح 11: به منظور جبران خسارت وارده به املاكي كه داراي تعريض مي باشند پس از محاسبه سرانه خدماتي براي كل پلاك قبل از تعريض ميزان اصلاحي به نسبت سهم مالك و شهرداري محاسبه و از سرانه خدماتي كسر خواهد شد. توضيح 12: در محاسبه سرانه ها از محاسبه سطح سرانه شبكه هاي ارتباطي صرف نظر گرديده است زيرا در مورد عقب نشيني تدريجي پلاك ها جزء در مورد معمولاً براساس ضوابط خساراتي از طرف شهرداري به مالكين پرداخت نمي شود. بديهي است سطوح مربوط به معابر دسترسي ناشي از تفكيك پلاك نيز به عنوان سهم سرانه خدماتي تلقّي نخواهد شد." در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل راه و شهرسازي استان مازندران به موجب لايحه شماره 23338/120 مورخ 1403/6/17 توضيح داده است كه: 1ـ تعيين ضوابط و مقرّرات احداث بنا در محدوده مصوّب شهر آمل توسط كميسيون ماده پنج، براساس مسئوليت ها و اختيارات قانوني كميسيون صورت مي پذيرد. زيرا وفق اختيارات قانوني كميسيون مذكور، مستند به ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوّب 1351 (و اصلاحات بعدي در سال هاي 1365 و 1389)، بررسي و تصويب طرح هاي تفصيلي شهري و تغييرات آنها در هر استان به وسيله كميسيوني به رياست استاندار (و در غياب وي معاون عمراني استانداري) و با عضويت شهردار و نمايندگان وزارت راه و شهرسازي، وزارت جهاد كشاورزي و وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي و همچنين رئيس شوراي اسلامي شهر ذي ربط و نماينده سازمان نظام مهندسي استان (با تخصّص معماري يا شهرسازي) بدون حق رأي انجام مي شود. همچنين وفق تعريف طرح تفصيلي مستند به بند 3 ذيل ماده 1 قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن مصوّب 1353، طرح تفصيلي عبارت از طرحي است براساس معيارها و ضوابط كلي طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمين هاي شهري در سطح محلات مختلف شهر و موقعيت و مساحت دقيق زمين براي هر يك از آنها و وضع دقيق و تفصيلي شبكه عبور و مرور و ميزان و تراكم جمعيّت و تراكم ساختماني در واحدهاي شهري و اولويت هاي مربوط به مناطق بهسازي و نوسازي و توسعه و حل مشكلات شهري و موقعيت كلّيه عوامل مختلف شهري در آن تعيين مي شود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالكيت براساس مدارك ثبتي تهيه و تنظيم مي گردد. 2ـ با توجه به رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شماره 158 الي 159 مورخ 1381/5/13، كميسيون ماده پنج قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، داراي شخصيت مستقل بوده و هرگونه تصميم در كميسيون مذكور با نظر اكثريت اعضاء مي باشد و اين اداره كل به عنوان يكي از اعضاء و دبيرخانه كميسيون بوده كه با توجه به ابلاغ طرح تفصيلي شهر آمل توسط استاندار مازندران، موضوع شكايت صدرالاشاره، صرفاً نسبت به اين اداره كل قابل استماع نمي باشد. 3ـ در خصوص موضوعات مربوط به نحوه تفكيك اراضي براساس مفاد قانون اصلاح ماده (101) قانون شهرداري ها مصوّب 1390/1/28 مجلس شوراي اسلامي كه اجراي آن در محدوده قانوني شهر آمل توسط شهرداري آمل و با تأكيد بر رعايت تباصر 3 و 4 آن الزامي بوده و بر طبق تبصره 5 ذيل همان ماده قانوني مذكور: «هرگونه تخلّف از موضوع اين قانون در تفكيك يا افراز اراضي، جُرم تلقّي شده و متخلّفين، طبق قانون مجازات اسلامي و قانون تخلّفات اداري تحت پيگرد قانوني قرار خواهند گرفت.» لذا با عنايت به موارد مطروحه تقاضاي صدور تصميم شايسته مبني بر رد شكايت مطروحه را دارد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/5/14 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً براساس تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوّب سال 1367 مقرّر گرديده است: «در مواردي كه تهيه زمين عوض در داخل محدوده هاي مجاز براي قطعه بندي و تفكيك و ساختمان سازي ميسّر نباشد و احتياج به توسعه محدوده مزبور طبق طرح هاي مصوب توسعه شهري مورد تأييد مراجع قانوني قرار بگيرد، مراجع مزبور مي توانند در مقابل موافقت با تقاضاي صاحبان اراضي براي استفاده از مزاياي ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهّدات مربوط به عمران و آماده سازي زمين و واگذاري سطوح لازم براي تأسيسات و تجهيزات و خدمات عمومي، حداكثر تا 20% از اراضي آنها را براي تأمين عوض اراضي واقع در طرح هاي موضوع اين قانون و همچنين اراضي عوض طرح هاي نوسازي و بهسازي شهري، به طور رايگان دريافت نمايند.» ثانياً به موجب آراء متعدّد صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله آراء شماره 9609970905801150 مورخ 1396/11/10، شماره 470 مورخ 1389/10/27 و شماره 59 مورخ 1375/4/9 و نظريات متعدد صادره از سوي فقهاي شوراي نگهبان از جمله نظريات مندرج در نامه هاي شماره 51067 /30 /92 مورخ 1392/4/1 و شماره 37888 /30 /89 مورخ 1389/1/22 قائم مقام دبير شوراي نگهبان، «هرگونه اقدام به تفكيك و افراز اراضي كه موكول به اخذ مجاني قسمتي از زمين گرديده باشد خلاف اصل تسليط و مالكيت مشروع و قوانين مربوط به نحوه تملك اراضي و املاك اشخاص بوده و در هيچ يك از وظايف و اختيارات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به شرح مقرّر در ماده 2 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوّب 1351، سلب مالكيت مشروع اشخاص و يا الزام آنان به واگذاري قسمتي از زمين به طور رايگان و يا پرداخت قيمت معادل آن به منظور تفكيك آنها تجويز نگرديده است.» بنا به مراتب فوق، اطلاق بندهاي 7ـ4ـ3، 8 ـ4ـ3، 10ـ4ـ3، قسمت هاي 2 و 3 بند 9ـ4ـ3 و توضيحات 8، 9، 11 و 12 از بند 10ـ4ـ3 طرح تفصيلي شهر آمل مصوّب 1385/9/12 كميسيون طرح تفصيلي (ماده پنج) شهر آمل نسبت به آن دسته از اراضي كه فراتر از حكم مندرج در تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوّب سال 1367 از مالكين اخذ شده است، با اخذ وحدت ملاك از مفاد آراء مذكور و نظريات مورد اشاره فقهاي شوراي نگهبان خارج از حدود اختيارات مرجع وضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 ابطال مي شود. با اعمال ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري و تسرّي اثر ابطال مقرّرات مذكور به زمان تصويب آنها مخالفت شد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي