رأي شماره 1260553 هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري در خصوص عدم ابطال بند 8 ـ مصوبه مورخ 1398/9/4 شوراي عالي معماري و شهرسازي ايران

هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست * شماره پرونده: هـ ت/ 0200203 شماره دادنامه سيلور: 140331390001260553 تاريخ: 1403/05/30 * شاكي: آقاي محمدرضا شهيدي و خانم ثريا كشاورز يوسفي وكلاي دادگستري به وكالت از آقايان و خانمها به تعداد يكصد و سي و هفت (137) نفر * طرف شكايت: وزارت راه و شهرسازي (با توجه به عدم شناسه شوراي عالي معماري و شهرسازي) * موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 8 ـ مصوبه مورخ 1398/9/4 شوراي عالي معماري و شهرسازي ايران ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به طرفيت وزارت راه و شهرسازي (با توجه به عدم شناسه شوراي عالي معماري و شهرسازي) به خواسته ابطال بند 8 ـ مصوبه مورخ 1398/9/4 شوراي عالي معماري و شهرسازي ايران به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد : مصوبه مورخ 1398/9/4 شوراي عالي معماري و شهرسازي ايران 8 ـ اراضي موسوم به كت آباد: با توجه به اينكه اين اراضي بخشي از عرصه باغستان سنّتي قزوين هستند كه با كاربري پارك و فضاي سبز در داخل محدوده قرار گرفته اند و تبعاً حقوق مكتسبه براي آنها متصور نيست از محدوده شهر خارج و در حريم، به عنوان عرصه ثبتي باغستان سنتي قزوين تثبيت گردد . * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت : الف: دلايل مغايرت مصوبه با موازين شرعي با توجه به اينكه مبناي مصوبه در خروج ملك موكلين از محدوده شهر كه عيناً در مصوبه قيد گرديده اثر طبيعي ثبت ملي مي باشد در حالي كه خود ثبت ملي املاك خصوصي اشخاص بنا به دلايل زير غير شرعي بوده و به طريق اولي مبناي باطل و غير شرعي نمي تواند واجد آثار باشد چه اينكه منع و محدود نمودن مالكين از حقوق مالكانه خود خلاف شرع و احكام اوليه مي باشد علاوه موجب بطلان حقوق مكتسبه شرعي و مالكيت خصوصي اشخاص نيز محدود و ضرر وارد شده است بايد گفت : 1ـ مغايرت با قواعد فقهي لاضرر، تسليط و يد 2 ـ نظريه مورخ 1361/8/3 شوراي محترم نگهبان بدين شرح : ـ پيرو نامه شماره 5726 ـ 1361/7/17، قانون حفظ آثار ملي مصوب 1309 اصلاحيه ها و الحاقات بعدي در جلسه مورخ 1361/6/17 فقهاي شوراي نگهبان مطرح و مورد بحث و بررسي قرار گرفت و شمول قانون ثبت نسبت به املاك شخصي با نظر اكثريت فقهاي شورا مغاير موازين شرع تشخيص داده شد . ـ نظريه مجمع مشورتي فقهي شوراي نگهبان مورخ 1392/10/17 در جهت خلاف شرع بودن مواد متعدد قانون مزبور (حفظ آثار ملي) ـ مشروح مذاكرات جلسه مورخ 1393/1/20 شوراي محترم نگهبان با تأكيد بر خلاف شرع بودن قانون مزبور بجهت مغايرت با قواعد شرعي و احترام مالكيت خصوصي اشخاص 3ـ مغايرت با حقوق مكتسبه اشخاص كه در شرع محترم شناخته شده است . ب: دلايل مغايرت با قوانين و قواعد حقوقي ـ مغايرت با روح مواد 1 قانون تأسيس شوراي عالي شهر سازي و بندهاي 2،3 و 11 ماده 1 آئين نامه قانون مزبور بجهات زير : ـ نقشه جامع و تفصيلي شهر در تاريخ 1394/4/22 به تصويب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران رسيده است . ـ مسلم و محرز است كه تصويب اين نقشه جامع علي الاصول با رعايت مقررات فني و اصول شهرسازي صورت گرفته است چگونه ممكن است به يكباره چنين تغييري در محدوده قانوني شهر آنهم بعد از 30 سال ايجاد گردد با وصف اينكه خود سازمان ميراث فرهنگي هم تصويب كننده طرح جامع شهر قزوين بوده و مخالفتي با آن نكرده است . ـ مصوبه مزبور صرفاً به جهت آثار طبيعي ثبت ملي نه از جهت فني و اصول شهرسازي صورت پذيرفته در حالي كه مطابق تبصره ماده 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران تبصره ماده 7: «در موارد ابهام و اشكال و اختلاف نظر در نحوه اجراي طرحهاي جامع و تفصيلي شهري موضوع ماده 5 مراتب در شوراي عالي شهرسازي مطرح و نظر شوراي عالي قطعي و لازم الاجرا خواهد بود .» صرفا در موارد ابهام و اشكال و اختلاف نظر در نحوه اجراي طرحهاي جامع و تفصيلي مراتب مي بايست در كميسيون ماده 5 مطرح شود و در مانحن فيه هيچ عنوان ابهام و اشكال و اختلاف وجود نداشته است و تنها و صرفاً بجهت آثار ثبت ملي اقدام به تدوين مصوبه در مغايرت كامل با طرح جامع شهري نموده است . بر اساس طرحهاي متعدد جامع شهر قزوين بمدت 30 سال است كه اراضي مزبور داخل در محدوده شهري قرارداد و آخرين طرح جامع هم بر همين مبنا تصويب شده است چگونه ممكن است به يكباره بخش مهمي از شهر از محدوده خارج گردد در حالي كه هيچ دليل فني و كارشناسي و علمي و شهرسازي ندارد . ـ بعلاوه با احداث بناهاي متعدد من جمله مجموعه آپارتمانها و بلوك هاي مسكوني با لحاظ محوطه آن بميزان 12 هكتار متعلق به وزارت اطلاعات در باغستانهاي موصوف و بويژه احداث شوارع و پلهاي متعدد كه تمامي قناتها را از بين برده است خارج نمودن پلاكهاي باقيمانده باغات مزبور عقلايي و منطقي نخواهد بود اخيراً نيز شهرداري با انتشار آگهي تملك در نظر دارد شوارع بيشتري را در همين پلاكها ايجاد نمايد كه خود نشان دهنده بي مبنا بودن مصوبه از حيث فني و شهر سازي مي باشد . ـ محترم بودن حقوق مكتسبه از نظر قانون و اصول متعدد قانون اساسي، در خود مصوبه هم به حقوق مكتسبه اشاره شده اما متأسفانه آن را صرفاً در جهت احداث اعيان تلقي نموده است در حالي كه يكي از مصاديق حقوق مكتسبه اعيان است و مالكين كه در مدت 30 سال به عنوان اراضي داخل شهر بوده اقدام به پرداخت كليه عوارض به شهرداري نموده و يا با وصف داخل محدوده بودن مطابق قانون اقدام به ابتياع اراضي نموده است نيز داراي حق مكتسبه خواهند بود . * در پاسخ به شكايت مذكور، مدير كل دفتر حقوقي وزارت راه و شهرسازي به موجب لايحه شماره 26178/730 مورخ1400/2/29 به طور خلاصه توضيح داده است كه : با توجه به اينكه عمده شكايت و توضيحات و دلايل ارائه شده از سوي شكات در خصوص پلاكهاي خاص مورد مالكيت نامبردگان مي باشد، بعلاوه موضوع بند مصوبه مورد ايراد نيز ناظر بر اراضي و قطعات معيني بوده، لذا بنظر مي رسد رسيدگي موضوع در صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري است . برابر راي وحدت رويه شماره 158 و 159 مورخ 1381/5/13 هيات عمومي ديوان عدالت اداري با توجه به اينكه كميسيون موضوع ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351 به رياست استاندار يا فرماندار كل و با عضويت رئيس شوراي اسلامي شهر و شهرسازي نمايندگان وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي و مسكن و شهرسازي و نماينده مهندسي مشاور تهيه كننده طرح، داراي شخصيت حقوقي مستقل و مجزي از اعضا تشكيل دهنده آن و ساير واحدهاي دولتي و عمومي مي باشد بنابراين اقامه دعوي و طرح شكايت به خواسته ابطال مصوبات كميسيون مزبور جز به طرفيت آن كميسيون وجاهت قانوني ندارد بنابراين شكايت مطروحه از نظر شكلي به نحو صحيح اقامه نشده است . طبق محدوده ثبتي باغستان سنتي قزوين در سال 1393 توسط سازمان ميراث فرهنگي به ثبت رسيده است و اراضي مورد شكايت موسوم به فندكت آباد نيز بخشي از عرصه ثبتي باغستان مي باشد كه در سنوات گذشته مطابق با طرح جامع مصوب شهر قزوين در داخل محدوده و داراي كاربري فضاي سبز بوده است و تبعاً حقوق مكتسبه اي دال بر ساخت و ساز براي آن متصور نمي باشد . قبل از مصوبه مورد اعتراض، كاربري اراضي مورد نظر «پارك و فضاي سبز» بوده و بعد از مصوبه نيز با انواع كاربري هاي مورد تاييد جهاد كشاورزي در حريم شهر قابل بهره برداري توسط مالكين خواهد بود. لذا مانند همه مالكين ديگر واقع در محدوده و حريم شهر شكات نيز مي توانند از حقوق مالكيت خود مطابق طرح هاي مصوب استفاده نمايند. حق بر احداث انواع كاربري هاي مسكوني تجاري يا اداري براي شكات محترم هيچ گاه محقق نگرديده است تا متعاقباً با مصوبه مورد اعتراض، حقوق مزبور مورد خدشه و نقض قرار گرفته باشد. حتي صرف تعيين كاربري هاي مذكور نيز براي اراضي واقع در محدوده شهر مادامي كه مالكين، پروانه اخذ ننموده و در دوره اعتبار آن شروع به احداث ننموده باشند نيز موجب تحقق حقوق مكتسبه نخواهد گرديد و مانعي براي تصويب طرح جديد با كاربري ديگر براي مراجع قانوني نخواهد بود. لذا در مورد شكايت مطروحه نيز به طريق اولي حقوق مكتسبهايي ايجاد و محقق نشده است. اگر آنطور كه شكات تصور مي نمايند صرف ورود اراضي در محدوده شهر موجب ايجاد حق مكتسبه براي احداث مسكوني مي گرديد در اين صورت هيچ ملكي براي ايجاد معابر و خيابان و خدمات عمومي و فضاي سبز وجود نمي داشت . با عنايت به مفاد رديف 8 مصوبه مورخ مورد اعتراض شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران اراضي ياد شده از محدوده شهر خارج و داخل حريم شهر قزوين قرار گرفته است كه اين موضوع منبعث از ثبت ملي آن توسط وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي در هماهنگي با ساير اراضي باغستان واقع در عرصه ثبتي باغستان، بوده و كاربري باغ در حريم شهر روي آن تثبيت شده است . نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان در سال 1361 (مورد استناد شكات) ناظر بر قانون حفظ آثار ملي مصوب 1309 بوده در حالي كه قوانين متعدد ديگري در همين خصوص بعد از تاريخ اظهار نظر مزبور توسط مجلس شوراي اسلامي تصويب و به تاييد شوراي نگهبان رسيده است كه لازم الاجراست. از جمله قانون اساسنامه سازمان ميراث فرهنگي كشور مصوب 1367 و قانون تشكيل سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري مصوب 1382 . نكته: قابل تامل آنكه مواد 558 تا 568 قانون مجازات اسلامي مصوب 1375 به انواع جرائم (تخريب و حفاري و خريد و فروش و قاچاق) و مجازاتها در زمينه ميراث فرهنگي مي پردازد معهذا در ماده 569 مقرر مي دارد: "در صورتي كه ملك مورد تخريب ملك شخصي بوده و مالك از ثبت آن به عنوان آثار ملي بي اطلاع باشد از مجازاتهاي مقرر معاف خواهد بود ." مفهوم ماده قانوني مزبور آن است كه چنانچه ثبت اثر به مالك ابلاغ و مطلع بوده باشد مجازات خواهد شد. همانطور كه ملاحظه مي شود شوراي نگهبان با تاييد قانون مزبور از نظريه سابق خود كه اينك مورد استناد شكات قرار گرفته است عدول نموده است. در غير اينصورت در راستاي نظريه سابق بيان مي داشت كه اساساً ثبت املاك شخصي بعنوان اثر ملي مغاير با موازين شرعي است . بنابر اين همانطور كه قاعده فقهي «تسليط مذكور در ماده 30 قانون مدني در حوزه هاي محيط زيست و راه آهن و خدمات شهري و ديگر خدمات و طرحهاي عمومي با انواع قوانين مورد تاييد شوراي نگهبان بواسطه حكومت اصل «لاضرر» تخصيص خورده است رفتار مشابه تقنيني در حوزه ميراث فرهنگي نيز نبايد امر بعيدي بنظر آيد. كما اينكه ميراث فرهنگي در تمامي كشورها مصداق بارز منافع ملي بشمار مي رود . تعيين محدوده و حريم شهرها برابر قانون تاسيس شورايعالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351 و قانون تعاريف محدوده و حريم شهر مصوب 1384 از اختيارات و وظايف ذاتي شورايعالي شهرسازي و معماري ايران بوده و مصوبه مورد اعتراض نيز مطابق با وظايف و اختيارات قانوني و با طي فرايند بررسيهاي كارشناسي در كميته فني و شوراها و كميته اي استاني صورت پذيرفته است. در خاتمه با ارسال ضمائم مربوط و با عنايت به اقدامات صورت پذيرفته و موارد مطروح، خواسته شاكي وجاهت قانوني نداشته كه تقاضاي رد آن مورد استدعاست . پرونده هاي شماره هـ ت/0200203، مبني بر درخواست ابطال بند 8 مصوبه مورخ 1398/9/4 شوراي عالي شهرسازي و معماري تحت عنوان مجموعه طرح ها، مصوبات و اقدامات مطرح در باغستان سنتي قزوين ـ اثر طبيعي ثبت ملي به لحاظ مغايرت شرعي و قانوني در جلسه هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مورد رسيدگي قرارگرفت و اعضاي محترم هيات به اتفاق به شرح ذيل اعلام نظر نمودند : راي هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست اولا بر اساس بند 2 ماده يك قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن مصوب 1353 طرح جامع عبارت است از: «طرح بلندمدتي است كه در آن نحوه استفاده از اراضي و منطقه بندي مربوط به حوزه هاي مسكوني ـ صنعتي ـ بازرگاني ـ اداري و كشاورزي و تأسيسات و تجهيزات و تسهيلات شهري و نيازمنديهاي عمومي شهري، خطوط كلي ارتباطي و محل مراكز انتهاي خط (ترمينال) و فرودگاهها و بنادر و سطح لازم براي ايجاد تأسيسات و تجهيزات و تسهيلات عمومي مناطق نوسازي، بهسازي و اولويت هاي مربوط به آنها تعيين مي شود و ضوابط و مقررات مربوط به كليه موارد فوق و همچنين ضوابط مربوط به حفظ بنا و نماهاي تاريخي و مناظر طبيعي، تهيه و تنظيم مي گردد. طرح جامع شهر بر حسب ضرورت قابل تجديدنظر خواهد بود.» بر اساس بند 3 ماده2 قانون مذكور نيز «بررسي و تصويب نهائي طرح هاي جامع شهري و تغييرات آنها خارج از نقشه هاي تفصيلي» از جمله وظايف شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران است، لذا مستنبط از قسمت اخير بند 2 ماده يك و بند 3 ماده2 قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن مصوب 1353، تجديدنظر و اصلاح طرح جامع شهر نيز در صلاحيت شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران قرار دارد . ثانيا باغستان سنتي قزوين در سال 1393 توسط سازمان ميراث فرهنگي به عنوان اثر ملي به ثبت رسيده است كه اراضي واقع در آن نيازمند حراست و حفاظت خواهد بود . ثالثا با عنايت به اينكه اراضي موسوم به كت آباد با كاربري پارك و فضاي سبز در داخل محدوده شهر قرار گرفته بود و فاقد كاربري مسكوني بوده و با اين وصف امكان ساخت و ساز در اين اراضي به لحاظ قانوني امكان پذير نبوده، لذا حق مكتسبه اي براي افراد ساكن در اين اراضي بوجود نيامده تا با الحاق اراضي مذكور به حريم شهر اين حق تضييع گردد . رابعا به موجب نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان مندرج در نامه شماره 102/42290 مورخ 1402/3/13 قائم مقام دبير شوراي نگهبان در خصوص بررسي مغايرت شرعي بند 8 مصوبه مورخ 1398/9/4 شوراي عالي شهرسازي و معماري تصريح گرديده: «چنانچه واضع مصوبه مورد شكايت، قانوناً حق تجديدنظر در مصوبه قبلي خود را داشته است و رعايت مصالح در تغيير محدوده شهر و اخراج بعض اراضي را نموده باشد، مصوبه مورد شكايت في نفسه خلاف شرع نيست اما چنانچه در وضع مصوبه جديد رعايت مصالح نشده باشد و با اجراي مصوبه، حقوق مالي شرعي اشخاص نقض شده باشد، بايد جبران شود . » بنابه مراتب مذكور بند 8 مصوبه مورخ 1398/9/4 شوراي عالي شهرسازي و معماري تحت عنوان مجموعه طرح ها، مصوبات و اقدامات مطرح در باغستان سنتي قزوين ـ اثر طبيعي ثبت ملي، مغايرتي با قوانين و مقررات مورد استناد شاكي نداشته و همچنين با تبعيت از نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان مندرج در نامه شماره 102/42290 مورخ 1402/3/13 قائم مقام دبير شوراي نگهبان و در راستاي اجراي حكم مندرج در تبصره2 ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 مغاير شرع نيز تشخيص نگرديده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين راي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود . رئيس هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري سعيد كريمي