رأي شماره 818754 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال عبارت «مگر در موارد خاص كه به تأييد اداره كل حراست و نهايتاً دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري رسيده باشد» از نامه شماره 5344 /43 /80 /1401 مورخ 1401/3/9 مديركل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري گيلان

شماره 0207488 - 1404/4/22 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390000818754 مورخ 1404/4/10 مبني بر: عبارت "مگر در موارد خاص كه به تأييد اداره كل حراست و نهايتاً دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري رسيده باشد" در مكاتبه شماره 5344 /43 /80 /1401 مورخ 1401/3/9 مدير كل امور روستايي و شوراهاي استانداري گيلان ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/4/10 شماره دادنامه: 140431390000818754 شماره پرونده: 0207488 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي سجاد كريمي پاشاكي طرف شكايت: استانداري گيلان موضوع شكايت و خواسته: ابطال عبارت «مگر در موارد خاص كه به تأييد اداره كل حراست و نهايتاً دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري رسيده باشد» از نامه شماره 5344 /43 /80 /1401 مورخ 1401/3/9 مديركل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري گيلان گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال عبارت «مگر در موارد خاص كه به تأييد اداره كل حراست و نهايتاً دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري رسيده باشد» از نامه شماره 5344 /43 /80 /1401 مورخ 1401/3/9 استانداري گيلان را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "نظر به اين كه مستفاد از قانون تأسيس دهياري هاي خودكفا مصوّب 1377 دهياري نهاد عمومي غيردولتي و هريك از آن داراي شخصيت حقوقي مستقل مي باشد كه اين موضوع در ماده 3 قانون مديريت خدمات كشوري نيز در تعريف مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي تصريح شده و حسب تبصره 2 ماده واحده تأسيس دهياري هاي خودكفا، هيأت وزيران با پيشنهاد وزارت كشور و سازمان امور اداري و استخدامي، مقررّات سازمان و تشكيلات ايشان را وضع مي كند فلذا اين مقرّرات طي تصويب نامه اي در سال 1383 وضع و اصلاحات بعدي آن نيز درسال 1398 اعمال گرديد و طي ماده 1 اين تصويب نامه، به كار گرفته شدگان در دهياري تابع قانون كار عنوان شده اند از اين رو جذب و بكارگيري نيرو در دهياري ها با رعايت آيين نامه مذكور و رفتار با ايشان تابع قانون كار خواهد بود. با اين حال طرف شكايت طي وضع مقرره اي علي رغم اذعان به داشتن شخصيت حقوقي مستقل توسط هر دهياري اما براي خود امكان جابه جايي نيروهاي دهياري را ممكن دانسته است. استانداري گيلان در بخش دوم مكاتبه معترضٌ عنه اشعار داشته: همچنين جابه جايي نيروهاي ياد شده به حكم جابه جايي ميان دستگاهي محسوب شده كه در آيين نامه استخدامي دهياري ها، حكمي پيرامون آن تأسيس نشده است. از اين رو عملاً امكان تغيير و جابه جايي نيروهاي فنّي و مالي دهياري ميان بخش هاي تابعه آن شهرستان وجود نداشته و مخالف مدلول قرارداد منعقده آنها است. (مگر در موارد خاص كه به تأييد اداره كل حراست و نهايتاً دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري رسيده باشد) ... همان طور كه مشخص است طرف شكايت خود بدواً اقرار داشته كه جابه جايي از يك دهياري به يك دهياري ديگر جابه جايي ميان دستگاهي بوده كه فاقد مبناي مقرّراتي مي باشد و از سوي ديگر مخالف مدلول قرارداد منعقده با نيروهاي دهياري نيز است از اين رو نظر به اين كه هر دهياري يك كارگاه مستقل از ديگري محسوب مي شود و داراي كد كارگاهي مجزّا است در نتيجه در قانون كار جابه جايي ميان كارگاه فاقد حكم مقنّن مي باشد و اگر پذيرفته شود كه امكان تغيير مكان نيروي قرارداد كار آن هم به دهياري ديگر كه دستگاه اجرايي ديگر محسوب مي شود وجود دارد، اين امور مخالف بند 3 ماده 190 قانون مدني به دليل بروز ابهام در عقد قرارداد از حيث تغيير در مفاد اصلي آن حين عقد خواهد بود. از اين رو قيد عبارت: مگر در موارد خاص كه به تأييد اداره كل حراست و نهايتاً دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري رسيده باشد، از اين حيث كه خارج از حدود اختيارات و تكاليف قانوني طرف شكايت بوده و نيز بنا به اقتضاي قرارداد كار، چنين تغييري موجب قانوني ندارد و مغاير بند 3 ماده 190 قانون مدني و تبصره 2 قانون تأسيس دهياري هاي خودكفا مي باشد كه ابطال آن را از قضات هيأت عمومي ديوان عدالت اداري استدعا دارد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "نامه شماره 5344 /43 /80 /1401 مورخ 1401/3/9 استانداري گيلان فرمانداران محترم سراسر استان با سلام و تحيات الهي نظر به اين كه حسب قانون تأسيس دهياري هاي خودكفا مصوّب 1377 دهياري داراي شخصيت حقوقي مستقل و به عنوان نهاد عمومي غيردولتي شناخته شده است از اين رو كاركنان دهياري ها منحصراً امكان خدمت در اين نهاد را داشته و به تبع آن كارشناسان فنّي و مالي كه به منظور ارائه خدمات به دهياري ها و بخش ها جذب شده اند مي بايست در دهياري طرف قرارداد استقرار داشته باشند. از آنجايي كه برابر بررسي ها و گزارشات واصله، برخي از بخشداران به سبب كمبود نيرو در بخشداري نسبت به خدمت گرفتن كارشناسان ياد شده و يا دهياران در امورات جاري بخشداري اقدام نموده اند فلذا مستفاد از ماده 4 قانون تنظيم مقرّرات مالي دولت مصوّب 1380 اين عمل به حكم دريافت خدمت ممنوع و به حكم مواد 51 و 52 قانون مديريت خدمات كشوري؛ واجد وصف كيفري تصرّف غيرقانوني در اموال عمومي است. از اين رو دستور فرماييد از بكارگيري هرگونه نيرو در دواير تابعه به غير از مستخدمين و نيروهاي قراردادي موضوع تبصره ذيل ماده 32 قانون مديريت خدمات كشوري احتذار گردد. همچنين جابه جايي نيروهاي ياد شده به حكم جابه جايي ميان دستگاهي محسوب شده كه در آيين نامه استخدامي دهياري ها؛ حكمي پيرامون آن تأسيس نشده است. از اين رو عملاً امكان تغيير و جابه جايي نيروهاي فنّي و مالي دهياري ميان بخش هاي تابعه آن شهرستان وجود نداشته و مخالف مدلول قرارداد منعقده آنها است. (مگر در موارد خاص كه به تأييد اداره كل حراست و نهايتاً دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري رسيده باشد) علي هذا در صورت مشاهده هرگونه تخلّف از نيروهاي ياد شده مرجع رسيدگي كميته انضباطي تعيين گرديده كه آن فرمانداري مي تواند مستندات را جهت رسيدگي به دبيرخانه كميته مستقر در اين دفتر ارسال نمايد. مراتب جهت آگاهي و دستور اقدام لازم به حضور ارسال مي گردد. ـ مديركل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري گيلان" در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل دفتر مديريت عملكرد، بازرسي و امور حقوقي استانداري گيلان به موجب نامه شماره 20752 /12 /80 /1401 مورخ 1401/8/18، لايحه دفاعيه مديركل دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري گيلان به شماره 20609 /43 /80 /1401 مورخ 1401/8/18 را ارسال كرده است. مشروح لايحه دفاعيه مذكور به قرار زير است: "به استحضار مي رساند نامه ابلاغي وزارت كشور به شماره 37119 مورخ 1388/8/19 بخشنامه اي اجرايي است (و نه قانون مصوّب) كه جهت انجام هرچه بهتر امور توسط مرجع صادر كننده آن تدوين شده است و به تبع آن همان مرجع نيز در صورت عدم مغايرت با قوانين جاري كشور مي تواند تفاسير خود از بخشنامه صادره اجرايي نمايد. در اين خصوص نيز اجراي اين بخشنامه به عهده استانداري ها است و مواردي كه نياز به هماهنگي با مرجع صادر كننده وجود داشته باشد نسبت به اخذ مجوزهاي ثانويه اقدام و هماهنگي لازم صورت مي پذيرد. در خصوص امكان جابه جايي كارشناسان فنّي و مالي دهياري نيز تأكيد مي نمايد كه در قاطبه موارد انتقال كارشناس دهياري صرفاً تغيير مكان حضور او بوده و شرح وظايف قانوني ايشان در رابطه با دهياري تابعه هيچ گونه تغييري نمي يابد. در اين موارد تغيير محل دفتر از دهياري به بخشداري يا مركز دهستان تنها به اين دليل است كه دهياري كه كارشناسان مستخدم آن مي باشند داراي امكانات زيرساختي و نرم افزاري مناسب از جمله دفتر و مبلمان اداري و رايانه و دسترسي به اينترنت نمي باشد و لذا اين تغيير مكان در راستاي انجام هر چه بهتر وظايف محوله است. نكته بعدي اين كه حضور اين كارشناسان در بخشداري يا ساير دهياري ها در راستاي حل و فصل معضلات و پرونده هاي بي شمار ساخت و سازهاي غيرقانوني و از بين رفتن اراضي با ارزش زراعي مي باشد كه همگي اين اتفاقات در سكونت گاه هاي روستايي به شكل زنجيروار با يكديگر مرتبط هستند و در برخي موارد موضوعات و پرونده هاي فساد و زمين خواري و ارتشاء درون يك روستا قابل تفكيك از روستاي مجاور نبوده و مبتلا به كل محدوده استحفاظي بخشداري است فلذا انتقال اين كارشناسان از اين لحاظ نيز به معناي انجام اموري غير از شرح وظايف محوله ايشان نمي باشد. در آخر اين كه ثُبات مكاني و ماندگاري طولاني مدّت اين كارشناسان در يك محيط در مواردي سبب شكل گيري و ريشه دار شدن برخي زمينه هاي بروز فساد و تخلّفات اداري مي شود كه اين موضوع در گذشته در دهياري هاي استان نيز سابقه داشته است و استانداري در برخي از موارد ضمن برخورد با موارد تخلّف نسبت به جابه جايي نيرو جهت جلوگيري از تكرار عمل مجرمانه اقدام نموده است كه همگي با كسب مجوز و هماهنگي دفتر حراست صورت مي پذيرد. لازم به ذكر است كه در اين خصوص مديريت و اصلاح رفتار نيروي انساني و دفتري با جابه جايي و تغيير مكان اقدامي كم هزينه تر است زيرا در صورت عدم جابه جايي و تشديد تخلّف در نهايت چاره اي جز برخوردهاي جدّي تر و اخراج نيروهاي مختلّف وجود ندارد كه در اين صورت نيز استان با كمبود نيرو مواجه مي شود و كسب مجوزهاي قانوني جهت استخدام نيروي انساني نيز فرآيندي بسيار طولاني و هزينه زا خواهد شد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/4/10 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً به موجب تبصره 1 ماده واحده قانون تأسيس دهياري هاي خودكفا در روستاهاي كشور آيين نامه نحوه اداره امور و مقرّرات استخدامي و مالي دهياري ها توسط وزارت كشور تهيّه و به تصويب هيأت وزيران رسيده و هيأت وزيران با اختيار حاصل از مقرره قانوني فوق به تصويب و ابلاغ آيين نامه استخدامي دهياري ها در قالب تصويب نامه شماره 3699/ت 26923هـ مورخ 1383/4/13 اقدام نموده است و در سال هاي بعد نيز برخي از مواد آن مورد اصلاح واقع شده است. ثانياً مطابق ماده 1 آيين نامه استخدامي دهياري هاي كشور اصلاحي مصوّب 1401/7/24 بكارگيري نيروي انساني در دهياري ها براساس تشكيلات مصوّب و در چهارچوب قانون كار انجام خواهد شد و در قانون كار انتقال و يا مأموريت از كارگاهي به كارگاه ديگر پيش بيني نشده و هرگونه بكارگيري كاركنان يك دهياري در بخشداري و دهياري ديگر تحت هر عنوان مغاير قرارداد اشتغال شخص بكارگيري شده در دهياري بوده و بدواً منوط به تعيين تكليف قرارداد سابق فرد با دهياري محل اشتغال و همچنين اخذ رضايت و توافق با وي و انعقاد قرارداد جديد است و بر همين اساس عبارت «مگر در موارد خاص كه به تأييد اداره كل حراست و نهايتاً دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري رسيده باشد» در مكاتبه شماره 5344 /43 /80 /1401 مورخ 1401/3/9 مديركل امور روستايي و شوراهاي استانداري گيلان خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي