رآي شماره 249830 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص 1ـ ابطال بند 1 از تعرفه شماره (28 - 2) عوارض و بهاي خدمات شهرداري رودسر سال 1398 مصوب شوراي اسلامي شهر رودسر. 2ـ ابطال بند 1 از ماده 36 عوارض و بهاي خدمات شهرداري بندرانزلي سال 1398 مصوب شوراي اسلامي شهر بندرانزلي

شماره 9901876 - 0001501 - 1403/2/22 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390000249830 مورخ 4/ 2/ 1403 با موضوع: «بند 1 ماده 36 تعرفه عوارض محلي سال 1398 شهرداري بندرانزلي و بند 1 تعرفه شماره (28 ـ2) از تعرفه عوارض محلي سال 1398 شهرداري رودسر كه تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانك ها و مؤسسات مالي و اعتباري و قرض الحسنه و تعاوني هاي اعتباري به تصويب شوراي اسلامي شهرهاي يادشده رسيده، از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/2/4 شماره دادنامه: 140331390000249830 شماره پرونده: 0001501ـ 9901876 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: 1ـ بانك كشاورزي (مديريت شعب استان گيلان) 2ـ سجاد كريمي پاشاكي طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر رودسر، شوراي اسلامي شهر بندرانزلي، شهرداري شهر بندرانزلي موضوع شكايت و خواسته: 1ـ ابطال بند 1 از تعرفه شماره (28 - 2) عوارض و بهاي خدمات شهرداري رودسر سال 1398 مصوب شوراي اسلامي شهر رودسر 2ـ ابطال بند 1 از ماده 36 عوارض و بهاي خدمات شهرداري بندرانزلي سال 1398 مصوب شوراي اسلامي شهر بندرانزلي گردش كار: شاكيان به موجب دادخواست هاي جداگانه ابطال تعرفه شماره (28 ـ2) از دفترچه عوارض و بهاي خدمات شهرداري رودسر سال 1398 مصوب شوراي اسلامي شهر رودسر و ماده 36 تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري بندرانزلي سال 1398 مصوب شوراي اسلامي شهر بندرانزلي را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام كرده اند كه : " عوارض از منابع درآمدي دولت و مؤسسات عمومي است كه يا به واسطه وضع مستقيم قانون نوع و ميزان آن تعيين شده و يا اينكه مع الواسطه با تشخيص مراجع ذيربط مشخص مي گردد و از خصوصيات آن مي توان به معوض بودن آن در قبال ارائه خدمات مشخص اشاره كرد كه از شروط صحت وضع آن مي باشد به عبارتي، مراجعي كه مع الواسطه وظيفه وضع عوارض دارند، نمي توانند بدون ارائه خدمات معين، الزام به دريافت عوارض كنند. از سوي ديگر پرداخت كنندگان عوارض محق بر آگاهي از نوع خدمات خواهند بود و بديهي است كه مرجع صدور عوارض مي بايست معوض دريافت عوارض را نيز اطلاع رساني نمايد. علاوه بر موارد مطروحه اعلام عمومي تعرفه عوارض، از ديگر شروط تحقق آن محسوب مي گردد. به عبارتي مراجع ذيصلاح قانوني مكلفند تعرفه يا دفترچه تعرفه عوارض مصوب خود را به نحو شايسته منتشر و اطلاع رساني عمومي نمايند. دليل اين امر نيز آن است كه مردم نسبت به خدماتي كه مي بايست در قبال آن عوارض بپردازند، آگاه گردند. همچنين ديگر اوصاف عوارض، عطف به ماسبق نشدن آن است. بنابراين مقنن به منظور رفع حوايج متقابل شهرداري و اشخاص حقيقي و حقوقي مستقر در شهرها، در قبال ارائه خدمات توسط شهرداري ها، امكان وضع عوارض را براي شوراهاي اسلامي شهر، پيش بيني كرد، اما اين اختيار محدود به رعايت قوانين، حدود اختيارات و تكاليف و امكان قانوني وضع عوارض شده است كه مقنن در ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده و ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه به منظور تامين درآمد پايدار شهرداري ها اشاره نموده است . همانطور كه مشخص است اين عوارض از حاصل ضرب مساحت اعياني شعبه و ارزش منطقه اي حاصل مي شود. به عبارتي اين عوارض ناشي از اعياني بانك احتساب و وصول مي گردد و به هيچ عنوان خدمات قابل ارائه، در اين عنوان عوارض و فرمول آن جايگاهي ندارد. از آنجايي كه بر اساس آراء قبلي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، وضع عوارض بر درآمدهاي مشمول ماليات، غير قانوني عنوان شده و از سوي ديگر وضع عوارض بر املاك يا دارايي هاي غير منقول نيز خلاف قاعده تسليط و بند 8 ماده 12 قانون ماليات بر ارزش افزوده است چرا كه در اختيار داشتن املاك، به صرف مالكيت به خودي خود، دليلي بر وضع و اخذ عوارض نيست. فلذا مشخص است كه وضع اين عوارض بدون ارائه هيچ خدمت و صرفاً بر مبناي داشتن مالكيت، وضع و اخذ مي شود . هدف مقنن از وضع ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده، تجويز وضع هر نوع عوارض حتي بدون لحاظ ايجاب و امكان و اقتضاء ذاتي آن نيست. به عبارتي، نمي توان بخاطر داشتن مكاني براي كسب و تجارت، براي آن عوارض پيش بيني كرد. زيرا علاوه بر دلايل گفته شده، بانك هاي دولتي به موجب قانون شكل گرفته اند و وفق بند 8 ماده 12 قانون ماليات بر ارزش افزوده در خصوص اموال غير منقول و نيز بند 11 ماده 12 اين قانون در خصوص خدمات بانكي و اعتباري بانك ها، تعيين تكليف را بر معافيت تصريح داشته است. بنا بر اين قانون نمي توان براي استقرار شعب بانك، باجه و عابر بانك كه ناظر بر اموال غير منقول (بند 8 ماده 12 قانون ارزش افزوده) است و نيز كسب و پيشه و تجارت كه ناشي از درآمد (بند 11 ماده 12 قانون ارزش افزوده) است، عوارض تعيين نمود. همچنين بند (ج) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه (تبديل عوارض موضوع درآمد شهرداري ها از عوارض بر املاك به عوارض ناشي از مصرف و خدمات) نيز دليل موجهي بر عدم امكان وضع چنين عوارضي كه معطوف به مكان است، مي باشد . اخذ عوارض به موجوديت بخشي از يك اعياني مثل سالن بانك ها و يا عابر بانك فاقد مبناي قانوني است. از آنجايي كه اخذ وجه تحت عنوان عوارض مي بايست مبناي قانوني داشته باشد از سوي ديگر با ورود به ماهيت موضوع دريافت عوارض از اعياني بانك ها كه در آن خدمات بانكي ارائه مي شود و نيز وضع عوارض بر خودپرداز بانك ها، چون كه سالن حضور شهروندان در بانك ها به منظور آسايش و ايمني ايشان بوده و علي القاعده در معناي كسب و پيشه و تجارت در اين سالن نمي باشد، قابل وضع عوارض نيست . با عنايت به موارد مطروحه و دلايل مشروحه، نظر به اينكه به سه جهت 1ـ فقدان مباني شرعي و قانوني كسب و پيشه و تجارت و عوارض شغلي و استقرار عابر بانك و 2ـ فقدان ارائه خدمات براي اخذ اين عوارض و نيز 3ـ غير همسويي با سياست هاي كلان كشور، وضع و دريافت اين دسته از عوارض در حكم اكل مال به الباطل است، لذا اولاً مقرره هاي معترض عنه، حكم به دريافت عوارضي داده اند كه فاقد مباني قانوني و شرعي است و ثانياً دريافت عوارض بدون عوض و استفاده از ابزارهاي قانوني جهت وصول آن از جمله آراء كميسيون ماده 77 قانون شهرداري، خود مصداق اكل مال به باطل و تحصيل مال نامشروع مي باشد كه پرداخت آن توسط بانك دولتي موجد اضرار به بيت المال نيز خواهد شد. از اين رو ابطال مصوبه از تاريخ تصويب را استدعا دارد ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير مي باشد : " 1ـ تعرفه پيشنهادي عوارض و بهاي خدمات شهرداري رودسر سال 1398 تعرفه شماره(28 - 2) عوارض بر استقرار محل فعاليت بانك ها و موسسات مالي در محدوده و حريم شهر(شهرداري رودسر) به دليل ارائه خدمات شهرداري به شهروندان و اماكن از جمله بانك ها و مؤسسات مالي، اعتباري و قرض الحسنه هاي واقع در محدوده شهر و صرف هزينه خدمات در اين زمينه، عوارضي بر مكان هاي استقرار بانك ها و..... به شرح زير وصول خواهد گرديد . 1ـ عوارض حق افتتاح شعب بانك ها و مؤسسات مالي و اعتباري و قرض الحسنه و تعاوني هاي اعتبار 5 * ارزش منطقه اي*مساحت اعيان 2ـ تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري بندرانزلي سال 1398 موضوع تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده به استناد بند 1 صورتجلسه مورخ 1397/11/9 شوراي اسلامي شهر بندرانزلي ماده 36: عوارض بر استقرار محل فعاليت بانك ها و مؤسسات مالي در محدوده و حريم شهر به دليل ارائه خدمات شهرداري به شهروندان و اماكن از جمله بانك ها و مؤسسات مالي، اعتباري و قرض الحسنه هاي واقع در محدوده شهر و صرف هزينه خدمات در اين زمينه، عوارضي بر مكان هاي استقرار بانك ها و... به شرح زير وصول خواهد گرديد . 1ـ عوارض حق افتتاح شعب بانك ها و مؤسسات مالي و اعتباري و قرض الحسنه و تعاوني هاي اعتبار 5 برابر عوارض ساليانه ." در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر بندر انزلي به موجب لايحه شماره 968 مورخ 1399/9/4 توضيح داده است كه : " 1ـ در دستورالعمل تدوين بودجه سال 1399 ابلاغي از سازمان شهرداري ها و دهياري ها به شهرداري هاي سراسر كشور، رديف درآمدي و همچنين رديف بودجه با كد 110403 با عنوان عوارض ساليانه بانك ها و مؤسسات اعتباري لحاظ گرديده است . 2ـ در اسفند ماه سال 1396 اعتراض يكي از شعب بانك سپه (طي رأي شماره 58 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال رديف 10 و تبصره هاي آن از تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري يزد در سال هاي 1389، 1390، 1392 و 1393 مصوب شوراي اسلامي شهر يزد) رد گرديد و لذا اين رديف درآمدي در دفترچه تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال هاي 1398 و 1399 شهرداري بندر انزلي ديده شده و تأييد گرديده است . 3ـ شهرداري بندر انزلي به منظور تأمين بخشي از هزينه هاي خدمات عمومي شهر از استفاده كنندگان آن و برقراري عدالت اجتماعي، از ابتداي سال 1398 عوارض فعاليت بانك ها و مؤسسات مالي و اعتباري را از همه بانك ها، مؤسسات مالي و اعتباري و مشابه آن در سطح شهر دريافت و به حساب درآمدي شهرداري واريز مي نمايد . زيرا شهرداري به همه املاك در محدوده شهري (مسكوني، تجاري، اداري، بانك ها، مؤسسات مالي و...) برخي خدمات كه لازمه زندگي شهري است را ارائه مي كند. دريافتي شهرداري از اين خدمات مبالغ ناچيزي است كه ساليانه با عنوان عوارض در اقسام مختلف دريافت شده و در قالب منابع درآمدي بودجه شهرداري ها ظاهر مي شود ناچيز بودن منابع دريافتي در مقايسه با هزينه اي كه شهرداري ها براي ارائه اين خدمات صرف مي كنند به قدري مشهود است كه در برخي موارد حتي بخش قابل توجهي از اين منابع به لحاظ تأخير زماني وصول، هزينه وصول و... براي شهرداري ها صرفه اقتصادي خود را از دست مي دهد با اين حال با توجه به ضرورت پيگيري سياست هاي درآمدي سوق دهنده شهرداري ها به سمت منابع درآمدي پايدار ايجاب مي كند كه شهرداري ها در تقويت اين بخش از درآمدها كارآمد عمل مي كنند . همچنين با تبعيض در رابطه با دريافت عوارض از برخي و ارائه معافيت (عدم دريافت عوارض) از گروهي ديگر از املاك (تجاري، بانك ها، مؤسسات مالي و اعتباري و...) عملاً هزينه متوسط و قيمت تمام شده اين دو گروه متفاوت شده و در نتيجه هزينه فرصت درشهر براي گروه مختلفي از فعالان متفاوت مي شود. اين امر زمينه بروز تبعيض اقتصادي بين فعالان مستقر در شهر را باعث مي شود ." شهرداري شهر بندرانزلي نيز به موجب لايحه شماره 7544 مورخ 1400/7/12 در پاسخ به شكايت مذكور توضيح داده است كه : " همان گونه كه مستحضريد شوراهاي اسلامي شهرها به منظور تأمين بخشي از هزينه هاي خدماتي، اداري و عمراني با رعايت ضوابط و مقررات، ترتيبات قانوني و در چهارچوب سياست هاي كلان مالي و اقتصادي دولت مبادرت به وضع عوارض مي نمايند . در بند (ج) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1390 با اصلاحات بعدي، صراحتاً شوراهاي اسلامي به وضع عوارض ناشي از مصرف و خدمات مكلف گرديده اند. شوراهاي اسلامي شهر بندر انزلي نيز در چهارچوب اختيارات قانوني حاصله و در خصوص خدمات ارائه شده اقدام به وضع و وصول عوارض معترض عنه كرده است . استقرار بانك ها اعم از خصوصي و دولتي در محدوده شهر، نيز شهرداري را مكلف به ارائـه خدمات در محـل استقـرار بانكها نمـوده و اين امر مبناي وضـع عوارض و عنداللزوم تصويب بهاي خدمات ارائه شـده مي باشـد. دادنامـه 219 ـ 1391/11/26 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و ساير آراء مشابه صادره مؤيد همين معناست. لذا شوراي اسلامي شهر خارج از صلاحيت شكلي، ماهوي، ذاتي و محلي خود اقدام به وضع عوارض نكرده است . از آنجا كه عوارض در زمره رديف اصلي درآمدي شهرداري ها مي باشد، ابطال هر يك از مصوبات عوارضي كه در چهارچوب اختيارات قانوني شوراهاي اسلامي شهر تصويب شده، در عمل شهرداري ها را به ويژه شهرداري هاي شهرهاي كوچك را در اداره امور عمومي و تأمين هزينه هاي سرسام آور خدمات شهري با سختي مواجه مي سازد و مشكلات عديده اي در پي خواهد داشت . با عنايت به مراتب معنونه و طبق بند 1 ماده 35 قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي مصوب 1362، عوارض محلي شهرداري از كليه مشمولين قانون نظام صنفي (صاحبان حرفه و پيشه و مشاغل) و مشمولين قوانين خاص مثل بانك ها، مطب پزشكان، وكلا و غيره با پيشنهاد وزير كشور تصويب و اخذ اينگونه عوارض طي بخشنامه شماره 341/23137 ـ 1366/2/5 وزارت كشور پس از تأييد نماينده ولي فقيه در حاكميت قانون اجرا شده است و طبق بند 16 ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدي، تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي شود و نيز به موجب بند 26 ماده مذكور تصويب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداري و سازمان هاي وابسته به آن با رعايت آيين نامه هاي مالي و معاملاتي شهرداري ها با رعايت مقررات مربوط از جمله وظايف و مسئوليت هاي شوراي اسلامي شهرها است و با توجه به تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليدكنندگان كالا، ارائه دهندگان خدمات و كالاهاي وارداتي مصوب سال 1381، وضع عوارض محلي جديد و يا افزايش هر يك از عوارض محلي كه در اين قانون مشخص نشده تجويز شده است هرچند قوانين و مقررات عمومي حاكم بر بانك ها سراسري و ملي بوده ليكن حسب تبصره 1 ماده 3 قانون تجارت، محل فعاليت بانك ها از مصاديق واحدهاي تجاري است و به همين جهات هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در آراء صادره وضع عوارض كسب و پيشه (عوارض محلي) از بانك هاي دولتي، خصوصي و صندوق هاي قرض الحسنه و مؤسسات مالي و اعتباري را مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات تشخيص نداده است . اكنون با عنايت به جميع مطالب معنونه و به استناد ماده 10 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، رد شكايت شاكي مورد استدعاست ." در اجراي ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري پرونده به هيأت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري ارجاع و هيأت مذكور به موجب دادنامه شماره 140231390003149066 مورخ 1402/12/1 ، تعرفه شماره (28 ـ2) عوارض بر استقرار محل فعاليت بانك ها و مؤسسات مالي در محدوده و حريم شهر تعرفه سال 1398 شهرداري رودسر به استثناء بند يك عوارض حق افتتاح شعب بانك ها و مؤسسات مالي و اعتباري و قرض الحسنه و تعاوني هاي اعتبار و ماده 36 عوارض بر استقرار محل فعاليت بانك ها و مؤسسات مالي در محدوده و حريم شهر تعرفه سال 1398 شهرداري بندرانزلي به استثناء بند يك عوارض حق افتتاح شعب بانك ها و مؤسسات مالي و اعتباري و قرض الحسنه و تعاوني هاي اعتبار را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شكايت صادر كرد. رأي مذكور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت . رسيدگي به بند 1 از تعرفه شماره (28 ـ2) عوارض و بهاي خدمات شهرداري رودسر سال 1398 مصوب شوراي اسلامي شهر رودسر و بند 1 ماده 36 عوارض و بهاي خدمات شهرداري بندرانزلي سال 1398 مصوب شوراي اسلامي شهر بندرانزلي در دستور كار هيأت عمومي قرار گرفت . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/2/4 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي با توجه به اينكه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براساس آراء مختلف خود از جمله دادنامه شماره 1009 مورخ 1396/10/5 اين هيأت وضع عوارض افتتاحيه را براي فعالان اقتصادي توسط شوراهاي اسلامي شهر مغاير با قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و ابطال كرده است، بنابراين بند 1 ماده 36 تعرفه عوارض محلي سال 1398 شهرداري بندرانزلي و بند 1 تعرفه شماره (28 ـ2) از تعرفه عوارض محلي سال 1398 شهرداري رودسر كه تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانك ها و مؤسسات مالي و اعتباري و قرض الحسنه و تعاوني هاي اعتباري به تصويب شوراي اسلامي شهرهاي يادشده رسيده، به دلايل مقرر در آراء مذكور هيأت عمومي ديوان عدالت اداري خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري