رأي شماره 3197395 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال قيد لازم الاجرا شدن (عطف به ماسبق نمودن) الحاق يك تبصره به ذيل ماده (1) و اصلاح ماده (7) شيوه نامه اعطاي پايه تشويقي به اعضاي هيأت علمي دانشگاه گيلان موضوع مصوبه نهم صورتجلسه هيأت امناي دانشگاه گيلان مورخ 1395/12/16

شماره0106903 - 1402/12/19 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390003197395 مورخ 1402/12/8 با موضوع: «عطف به ماسبق نمودن الحاق يك تبصره به ذيل ماده (1) و اصلاح ماده (7) شيوه نامه اعطاي پايه تشويقي به اعضاي هيأت علمي دانشگاه گيلان از تاريخ 1395/12/16 (موضوع دستور هفدهم صورتجلسه پنجمين نشست عادي از دور پنجم هيأت امناي دانشگاه گيلان مورخ 1399/5/26) كه متضمن تسري مقرره مورد شكايت به ما قبل بوده و نسبت به تصميمات هيأت امناي دانشگاه گيلان اثر قهقرايي در نظر گرفته است ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/12/8 شماره دادنامه: 140231390003197395 شماره پرونده: 0106903 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي جلال جلالي سندي طرف شكايت: دانشگاه گيلان موضوع شكايت و خواسته: ابطال قيد لازم الاجرا شدن (عطف به ماسبق نمودن) الحاق يك تبصره به ذيل ماده 1 و اصلاح ماده 7 شيوه نامه اعطاي پايه تشويقي به اعضاي هيأت علمي دانشگاه گيلان موضوع مصوبه نهم صورتجلسه هيأت امناي دانشگاه گيلان مورخ 1395/12/16 گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال قيد لازم الاجرا شدن (عطف به ماسبق نمودن) الحاق يك تبصره به ذيل ماده 1 و اصلاح ماده 7 شيوه نامه اعطاي پايه تشويقي به اعضاي هيأت علمي دانشگاه گيلان موضوع مصوبه نهم صورتجلسه هيأت امناي دانشگاه گيلان مورخ 1395/12/16 را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "اينجانب استاد دانشكده كشاورزي دانشگاه گيلان در سال 1398 مستحق يك پايه تشويقي ناشي از فعاليت هاي تحقيقي گذشته بوده ام كه طبق يك مصوبه هيأت رييسه دانشگاه و طي نامه اي به شماره 1453/10/210 مورخ 1397/8/21 اين حق طبيعي از اينجانب سلب شد. لذا پس از طرح شكايت به ديوان عدالت اداري با كلاسه پرونده شماره 9902184 رأي به ابطال اين مصوبه به شماره دادنامه 1400099709058812142 مورخ 1400/7/20 اخذ شد و پرونده جهت اجرا به اجراي احكام هيأت عمومي ارسال شد. خوشبختانه در پي شكايت و پي گيري هاي اينجانب دانشگاه گيلان تمكين به اخذ مصوبه براي هر گونه الحاق تبصره به قوانين و آيين نامه هاي مصوب هيأت امناي دانشگاه، در تاريخ 1399/5/26 نمود و لذا يك تبصره به ذيل ماده 1 و اصلاح ماده 7 شيوه نامه اعطاي پايه تشويقي به اعضاي هيأت علمي دانشگاه گيلان مصوبه كميسيون دائمي مورخ 1399/5/15 و بر اساس ابلاغ صورتجلسه پنجمين نشست عادي از دوره پنجم هيأت امناي دانشگاه گيلان الصاق كرد. اما تصحيح اشتباه قبلي با لازم الاجرا نمودن آن از تاريخ تصويب اوليه اين آيين نامه يعني 1395/12/16 مجدداً بنده را از حق پايه تشويقي در سال 1398 محروم كرد. لذا با عنايت به رأي صادره هيأت عمومي و مصوبه الزام به اعطاي يك پايه تشويقي براي سال 1398 براي اينجانب خواهان احقاق حق خود مي باشم. در واقع با مصوبه 1399 هيأت امنا مشكل قانوني ندارم بلكه با عطف به ماسبق نمودن اين مصوبه حق اينجانب ادا نشده است. در نتيجه از آن مقام عالي تقاضاي رسيدگي و پي گيري دارم." در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري براي شاكي ارسال شده بود، وي به موجب لايحه مورخ 1402/11/12 توضيح داده است: "مقرره مورد شكايت با ماده 4 قانون اجراي احكام مدني در تضاد است بدين شرح كه: اجراي حكم با صدور اجراييه به عمل مي آيد مگر اينكه در قانون ترتيب ديگري مقرر شده باشد. در مواردي كه حكم دادگاه جنبه اعلامي داشته و مستلزم انجام عملي از طرف محكوم عليه نيست از قبيل اعلام اصالت يا بطلان سند اجراييه صادر نمي شود همچنين در مواردي كه سازمان ها و مؤسسات دولتي و وابسته به دولت طرف دعوي نبوده ولي اجراي حكم بايد به وسيله آن ها صورت گيرد صدور اجراييه لازم نيست و سازمان ها و موسسات مزبور مكلفند به دستور دادگاه حكم را اجرا كنند . ضمناً محضور مي دارد كه مطابق بند (ب) ماده 20 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب سال 1389 كه در ماده (1) قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مصوب سال 1395 تكرار و تنفيذ شده «دانشگاه ها، مراكز و مؤسسات آموزش عالي و پژوهشي و فرهنگستان هايي كه داراي مجوز از شوراي گسترش آموزش عالي وزارتخانه هاي علوم و تحقيقات و فناوري و بهداشت، درمان و آموزش پزشكي و ساير مراجع قانوني ذيربط مي باشند. بدون رعايت قوانين و مقررات عمومي حاكم بر دستگاه هاي دولتي به ويژه قانون محاسبات عمومي كشور قانون مديريت خدمات كشوري، قانون برگزاري مناقصات و اصلاحات الحاقات بعدي آنها فقط در چهار چوب مصوبات و آئين نامه هاي مالي، معاملاتي، استخدامي و تشكيلاتي مصوب هيات امناء كه حسب مورد به تأييد وزراي علوم، تحقيقات و فناوري و بهداشت، درمان و آموزش پزشكي ودر مورد فرهنگستان ها به تأييد رئيس جمهور مي رسد عمل مي نمايند» و مستفاد از ماده ياد شده اين است كه پيش بيني و تعيين شرايط لازم براي كسب پايه هاي تشويقي توسط اعضاي هيأت علمي از جمله صلاحيت هاي هيأت هاي امناي دانشگاه ها است. بر اساس اين وظيفه كه در حيطه اختيارات هيأت امناء دانشگاه گيلان مي باشد، آيين نامه پايه تشويقي به تاريخ 1395/12/16 هيأت امناء دانشگاه گيلان، آن گروه از اعضاي هيأت علمي كه در مجلاتي كه در يك پنجم بالاي EF رشته ـ گرايش قرار دارند مقاله چاپ شده داشته باشند علي الاطلاق و بدون قيد زمان مستحق دريافت يك پايه تشويقي اعلام شده اند. اما بر اساس بند 2 از نامه شماره 2/145310 مورخ 1397/8/21 مدير حوزه رياست و روابط عمومي دانشگاه گيلان اعطاي پايه تشويقي به چاپ مقاله در يك سال منتهي به سال بررسي پرونده ها منوط شده است كه هيأت محترم عمومي ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 1400099705812142 مورخ 1400/7/20 آن را ابطال كرد و براي اعطاي حقوق اينجانب به دايره اجرائيات ارسال گرديد. هيأت امناي دانشگاه گيلان در بازه زماني بررسي دادخواست توسط هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، اين نقص را با الحاق يك تبصره در جلسه مورخ 1399/5/15 ترميم كرد ولي اجراي آن را به 4 سال قبل تعميم داد. چنانكه مستحضر هستيد مقرره مورد شكايت اصلاح شيوه نامه سابق انجام شده است ولي لازم الاجرا شدن آن از زمان تصويب شيوه نامه مورخ 1395/12/16 آن دسته از اعضاي هيأت علمي از جمله خودم كه بر اساس شيوه نامه قبل مي توانستيم از حق پايه تشويقي برخوردار شويم محروم كرده است. بنابراين بر اساس ماده 4 قانون اجراي احكام مدني خواهان ابطال قيد لازم الاجرا شدن تبصره الحاقي از دستور هفدهم هيات امناء دانشگاه گيلان مورخ 1399/5/15 مي باشم." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "دستور هفدهم: (موضوع مصوبه كميسيون دائمي مورخ 1399/5/15 ) درخواست الحاق يك تبصره به ذيل ماده 1 و اصلاح ماده 7 شيوه نامه اعطاي پايه تشويقي به اعضاي هيأت علمي دانشگاه گيلان (موضوع مصوبه نهم صورتجلسه هيأت امناي مورخ 1395/12/16 ) مصوبه: هيأت امنا به استناد ماده 1 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور، با درخواست الحاق يك تبصره به ذيل ماده 1 و اصلاح ماده 7 شيوه نامه اعطاي پايه تشويقي به اعضاي هيأت علمي دانشگاه گيلان و اجراي آن از تاريخ لازم الاجرا شدن آن شيوه نامه (موضوع مصوبه نهم صورتجلسه هيأت امناي مورخ 1395/12/16 ) به شرح ذيل موافقت كرد: الف ـ الحاق يك تبصره به ذيل ماده 1 شيوه نامه: تبصره ـ مقاله موضوع بند (چ) بايد در سالي كه پايه تشويقي آن سال مورد محاسبه قرار مي گيرد، به چاپ رسيده باشد. همچنين متقاضي پايه بايد مؤلف مسئول مقاله باشد. در صورتي كه مقاله داراي بيش از يك مؤلف مسئول باشد، متقاضي بايد بيش از يك مقاله ارائه نمايد تا شرايط شيوه نامه را براي دريافت پايه تشويقي كسب كند. ب ـ اصلاح ماده 7 شيوه نامه: 7 - كليه اعضاي هيأت علمي رسمي دانشگاه مشروط به آنكه ميانگين نمره ارزشيابي كيفيت تدريس آنان از دروس ارائه شده بر اساس نظرسنجي از دانشجويان در بازه زماني يك ساله مورد نظر، حداقل 17 باشد در شمول اين شيوه نامه قرار مي گيرند." در پاسخ به شكايت مذكور، نماينده حقوقي دانشگاه گيلان به موجب لايحه اي كه با شماره 5475784 مورخ 1401/12/15 در دفتر هيأت عمومي به ثبت رسيده، به طور خلاصه توضيح داده است كه: "به موجب ماده 4 قانون مدني: «اثر قانون نسبت به آتيه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد مگر اينكه در خود قانون مقررات خاصي نسبت به اين موضوع اتخاذ شده باشد». بنابراين عطف به ماسبق شدن قوانين واجد استثنائات قانوني و مشخصي هستند. قسمت اخير ماده 4 به قانونگذار اين اجازه را داده است كه خود قانون اثر اجرايي اش را به گذشته سرايت دهد؛ امري كه به صراحت در مصوبه هيأت امنا اعلام شده است. علاوه براين، مصوبه هيأت امنا فوق كه اثر اجرايي آن مورد اعتراض خواهان است، يك قانون تفسيري است. قانون تفسيري قانوني است كه به منظور رفع ابهام و تعيين معني درست قوانين گذشته وضع مي شود؛ به اين اعتبار كه قانونگذار به جاي ايجاد قاعده نو به تفسير قوانين گذشته پرداخته است. امري كه در اصل 73 قانون اساسي هم پيش بيني شده است و به موجب اين اصل صلاحيت تفسير قوانين به عهده مرجع تصويب آن قانون مي باشد. هيأت امناي دانشگاه گيلان به موجب شيوه نامه سال 1395 دستورالعمل اعطاي پايه تشويقي را تصويب نمود كه بند (چ) مورد استناد خواهان نيز يكي از بندهاي اعطاي پايه تشويقي بوده است. معيار تميز اين كه آيا مصوبه سال 1399 مصوبه جديد بوده و يا تفسير قانون گذشته است، به استناد قسمت اخير ماده 4 قانون مدني تصريح خود قانونگذار است. امري كه هيأت امناي دانشگاه به صراحت در مصوبه سال 1399 تحت عنوان الحاق تبصره به ماده 1 شيوه نامه اراده خود را مبني بر لازم الاجرا شدن مصوبه از تاريخ شيوه نامه اعلام نموده است. با توجه به چنين صراحتي چگونه مي توان مصوبه 1399 را قانون جديدي دانست كه بايد از زمان تصويب آن لازم الاجرا باشد. مگر اين مصوبه در پي تصويب شيوه نامه اعطاي پايه تشويقي جديدي بوده است؟ دليل تصويب دقيقا اختلافاتي بود كه در شيوه اجراي بند (چ) شيوه نامه اعطاي پايه تشويقي وجود داشته است. به همين دليل قانونگذار جهت رفع اختلافات تفسير خود را از نحوه اجراي اين بند ارائه داده است كه به طور قطع بايد از زمان تصويب شيوه نامه مورد اجرا قرار گيرد. عطف به ماسبق شدن قوانين تفسيري حتي در احكام دادگستري كه به مرحله قطعيت نرسيده اند نيز مي تواند دليلي براي نقض حكمي باشد كه به استناد يكي از تفاسير اختلافي، خلاف قانون تفسيري جديد صادر شده است. در نتيجه به طريق اولي درباره وضعيتي كه نه تنها درباره آن هيچ تصميم گيري نشده است، بلكه به صراحت در كميته ترفيع مورد مخالفت قرار گرفته است (در اينجا اعطاي پايه تشويقي به استناد بند «چ» حقي به طور قطع ايجاد نشده است، تا با عطف به ماسبق شدن قانون هم به فرض پذيرش اين استدلال در تعارض قرار گيرد.) در رابطه با قوانين ناظر بر اعطاي پايه و پايه تشويقي، دليل ديگري كه در تفسير اين قوانين حتي بدون وجود مصوبه 1399 هيأت امنا بايد مدنظر قرار گيرد اين كه در اعطاي پايه همواره به استناد موادي مانند ماده 1 دستورالعمل اعطاي ترفيع ساليانه، و تبصره 2 ماده 6 شيوه نامه اعطاي پايه تشويقي امتيازهاي يك سال قبل از تقاضاي پايه مورد استناد قرار مي گيرد. حال اين كه شاكي در دعواي مورد بحث خواهان اين است كه امتياز چاپ مقاله اي كه در دو سال و نه يك سال قبل از سال تقاضاي ايشان مطرح شده است مورد استفاده قرار گيرد. در حالي كه تفسير قوانين بايد در چارچوب مقررات و قوانين حاكم بر موضوع باشد، حتي اگر شيوه نامه بدان تصريح نكرده باشد. چگونه متقاضي پايه چنين تفسيري از شيوه نامه اعطاي پايه تشويقي ارائه مي نمايد كه در تمام طول دوران خدمت اعضاي هيأت علمي مطابق با مصوبه تفسيري صادره عمل شده است و در قسمت اعلانات سايت دانشگاه هم اين امر درج شده است. به عبارتي خلاف اين تفسير نيازمند تصريح قانونگذار است . به موجب اين مصوبه، هيأت علمي تنها يك بار در طول دوران خدمت خود مي تواند به استناد اين بند از پايه تشويقي بهره مند شود كه خواهان دعوا يك بار در طول دوران خدمت خود در سال 1400 به استناد اين بند پايه تشويقي خود را دريافت نموده است." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/12/8 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً به موجب ماده 4 قانون مدني : «اثر قانون نسبت به آتيه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اينكه در خود قانون، مقررات خاصي نسبت به اين موضوع اتّخاذ شده باشد» و مستنبط از ماده يادشده، اصل عطف بماسبق نشدن قوانين و اعمال اداري و لزوم رعايت حقوق مكتسبه قانوني اشخاص مورد پذيرش نظام حقوقي ايران بوده و تعيين تأثير قهقرايي قانون، خلاف اصل كلّي و در حيطه صلاحيت هاي اختصاصي قانونگذار است و مقام اداري به هيچ وجه حق عطف بماسبق نمودن مقررات را جز در مواردي كه مأذون از جانب قانونگذار باشد، نخواهد داشت. بنابراين با اخذ ملاك از ماده صدرالذكر ممنوعيت تسري آثار حقوقي ناشي از تصميم يا اقدام مقام دولتي به ماقبل از اصول كلّي حاكم بر نظام حقوق اداري است و بنا به مراتب فوق، لازم الاجرا شدن (عطف بماسبق نمودن) الحاق يك تبصره به ذيل ماده (1) و اصلاح ماده (7) شيوه نامه اعطاي پايه تشويقي به اعضاي هيأت علمي دانشگاه گيلان از تاريخ 1395/12/16 (موضوع دستور هفدهم صورتجلسه پنجمين نشست عادي از دور پنجم هيأت امناي دانشگاه گيلان مورخ 1399/5/26 ) كه متضمن تسري مقرره مورد شكايت به ماقبل بوده و نسبت به تصميمات هيأت امناي دانشگاه گيلان اثر قهقرايي در نظر گرفته است، با ماده 4 قانون مدني مغايرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري