رأي شماره 1661557 هيأت تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري با موضوع رد شكايت ابطال 1ـ تبصره (1) ماده (10) دستورالعمل اجرايي تأسيس، فعاليت و نظارت بر صرافي ‌ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سيصد و چهاردهم شوراي پول و اعتبار 2ـ اطلاق ماده (31) دستورالعمل اجرايي تأسيس، فعاليت و نظارت بر صرافي‌ ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سيصد و چهاردهم شوراي پول و اعتبار 3ـ عبارت «... مطالبه وجه ضمانت ‌نامه بانكي يا گواهي مسدودي سپرده بانكي...» از ماده (41) دستورالعمل اجرايي تأسيس، فعاليت و نظارت بر صرافي ‌ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سيصد و چهاردهم شوراي پول و اعتبار

هيأت تخصصي مالياتي، بانكي * شماره پــرونـــده: هـ ت/ 0200027 شماره دادنامه سيلور: 140231390001661557 تاريخ:1402/06/29 * شـاكــي: آقاي رضا باستاني نامقي * طرف شكايت: بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران * مـوضـوع شـكـايت و خـواستـه: 1ـ تقاضاي ابطال تبصره (1) ماده (10) دستورالعمل اجرايي تأسيس، فعاليت و نظارت بر صرافي ‌ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سيصد و چهاردهم شوراي پول و اعتبار 2ـ ابطال اطلاق ماده (31) دستورالعمل اجرايي تأسيس، فعاليت و نظارت بر صرافي‌ ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سيصد و چهاردهم شوراي پول و اعتبار 3ـ ابطال عبارت «... مطالبه وجه ضمانت ‌نامه بانكي يا گواهي مسدودي سپرده بانكي...» از ماده (41) دستورالعمل اجرايي تأسيس، فعاليت و نظارت بر صرافي ‌ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سيصد و چهاردهم شوراي پول و اعتبار ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به طرفيت بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به خواسته فوق ‌الذكر به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي‌ باشد: ماده 10ـ حداقل مبلغ سرمايه به منظور تأسيس و فعاليت صرافي تضامني و صرافي وابسته به مؤسسات اعتباري در استان تهران و شهرهاي بزرگ (اصفهان، اهواز، تبريز، شيراز، كرج، مشهد، قم و اروميه) مبلغ دويست و پنجاه ميليارد ريال و در ساير شهرها مبلغ يكصد و سي ميليارد ريال تعيين مي ‌گردد كه لازم است قبل از ثبت صرافي تماماً به صورت نقدي نزد يكي از مؤسسات اعتباري توديع گردد. تبصره1ـ بانك مركزي مي‌ تواند نسبت به تغيير حداقل سرمايه موضوع اين ماده حسب شرايط و اقتضائات از جمله نرخ تورم اقدام نمايد. ماده 31ـ صرافي موظف است گزارش و صورت‌ هاي مالي ساليانه حسابرسي شده را به همراه گزارش برگزاري مجامع حداكثر 4 ماه پس از پايان سال مالي تهيه و به بانك مركزي ارسال نمايد. ماده41ـ در صورت وقوع هر يك از موارد ذيل توسط صرافي، بانك مركزي مي ‌تواند حسب مورد نسبت به تذكر كتبي، اخطار كتبي، توقف برخي فعاليت ‌هاي صرافي، سلب صلاحيت اعضاي هيات مديره و مدير عامل، افزايش مبلغ ضمانت ‌نامه بانكي يا گواهي مسدودي حساب سپرده بانكي، مطالبه وجه ضمانت ‌نامه بانكي يا گواهي مسدودي حساب سپرده بانكي، تعليق فعاليت يا ابطال اجازه نامه فعاليت و يا ساير اقدامات قانوني اقدام نمايد. *دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: خواسته نخست ـ ابطال تفويض اختيار شوراي پول و اعتبار به بانك مركزي در خصوص تغيير حداقل سرمايه لازم براي تأسيس و فعاليت صرافي در ماده 10 دستورالعمل اجرايي تأسيس، فعاليت و نظارت بر صرافي ‌ها مصوب جلسه سيصد و چهاردهم شوراي پول و اعتبار به تاريخ 1400/2/28 حداقل سرمايه لازم براي تأسيس و فعاليت صرافي‌ ها معين شده است و در تبصره 1 ماده مذكور، اختيار تغيير اين مبلغ به بانك مركزي تعويض شده است. در حوزه حقوق عمومي اصل بر عدم صلاحيت است و هر چند شوراي پول و اعتبار حسب قوانين متعدد مصوب مجلس شوراي اسلامي اختيار تعيين ضوابط حاكم بر تأسيس و فعاليت صرافي ‌ها را دارد؛ اما تفويض اين اختيار به يك نهاد مستقل ديگر نيازمند تجويز خاص قانون ‌گذار است و شوراي پول و اعتبار بدون اجازه قانون ‌گذار صلاحيت ندارد كه اختيار خود را به بانك مركزي كه يك نهاد مستقل حقوقي است تفويض نمايد. از اين حيث اقدام شوراي پول و اعتبار در تصويب تبصره 1 ماده 10 دستورالعمل اجرايي تأسيس فعاليت و نظارت بر صرافي‌ ها مصوب جلسه سيصد و چهاردهم شوراي پول و اعتبار به تاريخ 1400/2/28 خارج از حدود اختيارات بوده است. خواسته دوم ـ ابطال اطلاق ماده 31 دستورالعمل اجرايي تأسيس، فعاليت و نظارت بر صرافي‌ ها در خصوص برخي از شركت ‌هاي سهامي خاص و نسبت به كليه شركتهاي تضامني طبق مقرره مورد اعتراض كه متن آن به شرح فوق است، كليه صرافي ‌ها ملزم گرديده ‌اند كه همه ساله گزارش برگزاري مجامع خود را حداكثر 4 ماه پس از پايان سال مالي تهيه و به بانك مركزي ارسال نمايند. از آنجا كه طبق ماده 3 همين دستور العمل، صرافي‌ها مي‌ توانند در قالب شركت سهامي خاص يا شركت تضامني ثبت شوند؛ در نتيجه اطلاق مقرره فوق سبب مي ‌شود كه كليه صرافي‌ ها اعم از اينكه در قالب شركت سهامي خاص يا شركت تضامني باشند مشمول حكم ماده 31 دستورالعمل مورد اشاره قرار بگيرند. اطلاق حكم مندرج در ماده 31 دستورالعمل از چند حيث واجد ايراد است: اولاً هر چند طبق ماده 89 لايحه قانوني اصلاح قسمتي از قانون تجارت مصوب 1347 شركتهاي سهامي خاص مكلف هستند كه ساليانه يكبار در موقعي كه اساسنامه پيش ‌بيني كرده است تشكيل جلسه بدهند؛ اما بايد توجه داشت كه لزوماً در اساسنامه همه شركت‌ ها موعد تشكيل مجمع عمومي ساليانه ظرف چهار ماه از ابتداي سال مالي نيست. البته دور از نظر نيست كه در اساسنامه نمونه اداره ثبت شركتها به صورت شرط نمونه مهلت چهار ماهه براي تشكيل مجمع عمومي ساليانه پيش ‌بيني شده است؛ اما اين مسئله قاعده آمره نيست و شركتهاي سهامي خاص ميتوانند اين موعد را كمتر يا زيادتر كنند. بدين لحاظ الزام كليه شركتهاي سهامي خاص مبني بر اينكه گزارش تشكيل مجامع بايد حتماً ظرف چهارماه از پايان سال مالي تهيه و به بانك مركزي ارسال شود، بر خلاف مقررات لايحه اصلاح قسمتي از قانون تجارت است؛ زيرا طبق ماده 89 لايحه قانوني مذكور، تشكيل مجمع عمومي ساليانه در اين قسم از شركتها بايد در موقعي كه اساسنامه پيش ‌بيني شده است صورت بگيرد و اين موقع ميتواند كمتر، مساوي يا بيشتر از چهار ماه باشد. تحديد اين ماده توسط يك دستورالعمل كه توسط شوراي پول و اعتبار تصويب شده است، بر خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات مقام تصويب ‌كننده است. عمده صرافي ‌ها به صورت شركتهاي تضامني ثبت مي ‌شوند و تحت شمول مواد 116 تا 140 قانون تجارت مصوب 1311 هستند در قانون تجارت مصوب 1311 فقط در مورد برخي شركت‌ هاي تجاري مانند شركتهاي با مسئوليت محدود كه عده ي شركا آن بيش از دوازده نفر باشد تشكيل مجمع عمومي اجباري گرديده است؛ (ماده 109 قانون تجارت مصوب 1311) اما در مورد شركت تضامني چنين الزامي اساساً وجود ندارد و تشكيل مجمع عمومي تحت هيچ شرايطي اجباري نيست. بدين لحاظ اطلاق ماده 31 ستورالعمل كه در آن، صرافي ‌هاي ثبت شده به عنوان شركت تضامني ملزم گرديده‌ اند كه همه ساله مجمع عمومي تشكيل بدهند، برخلاف قانون تجارت و همچنين خارج از حدود اختيارات است. خواسته سوم ـ ابطال عبارت «.... مطالبه وجه ضمانت ‌نامه بانكي يا گواهي مسدودي سپرده بانكي...» از ماده 41 دستورالعمل اجرايي تأسيس فعاليت و نظارت بر صرافيها به دليل مخالفت با قوانين و مقررات در ماده 41 دستور العمل مورد اعتراض، شوراي پول و اعتبار به بانك مركزي اجازه داده است كه بنا به صلاحديد خود نسبت به اجراي برخي مجازاتهاي مالي نسبت به صرافيهاي متخلف اقدام نمايد. اين مجازات ‌ها مي ‌تواند شامل مطالبه وجه ضمانت ‌نامه تأديه شده به بانك مركزي يا مطالبه وجه سپرده ‌اي كه نزد آن بانك به امانت سپرده شده است، باشد. مسلماً وصول مبالغ مورد اشاره در ماده 41 دستورالعمل مورد اشاره مصداق مجازات مالي است؛ زيرا طبق ماده مذكور تخلف صرافي منجر به اين مي ‌شود كه بانك بدون مراجعه به هيچ گونه مرجع قضايي صالح، رأساً جريمه مالي را از متخلف وصول كند؛ اين در حالي است كه اين مصوبه بنا به مستندات قانوني بسياري خلاف قانون است. به دلالت بندهاي ماده 19 قانون مجازات اسلامي مصوب 1392 جزاي نقدي يكي از اقسام مجازاتهاي تعزيري است و تعزيرات طبق ماده 14 همان قانون جزو مجازات ‌ها مي ‌باشد. همچنين طبق ماده 2 قانون مجازات اسلامي هر رفتاري اعم از فعل يا ترك فعل كه در قانون براي آن مجازات تعيين شده است جرم محسوب مي ‌شود. ـ طبق اصل سي و ششم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران «حكم به مجازات و اجراي آن بايد تنها از طريق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد» همچنين طبق ماده 12 قانون مجازات اسلامي «حكم به مجازات يا اقدام تأميني و تربيتي و اجراي آنها بايد از طريق دادگاه صالح، به موجب قانون و با رعايت شرايط و كيفيات مقرر در آن باشد.»؛ بدين لحاظ اولاً شوراي پول و اعتبار نمي ‌تواند نسبت به تعيين مجازات و تبعاً جرم انگاري يك رفتار اقدام كند؛ زيرا جرم انگاري رفتارها مختص به قانون ‌گذار است و ساير ارگانهاي دولتي حق جرم‌ انگاري رفتارهاي شهروندان را ندارند. ثانياً حكم به مجازات و اجراي آن بايد تنها از طريق دادگاه صالح باشد؛ اين در حالي است كه طبق مصوبه شوراي پول و اعتبار به بانك مركزي اجازه بي حد و حصري داده شده است كه نسبت به دريافت جزاي نقدي به هر نحو كه خود صلاح دانست اقدام كند. ـ مضاف به موارد فوق طبق تبصره ماده 71 مكرر قانون محاسبات عمومي كشور مقرر گرديده است كه: «دريافت و پرداخت هر گونه وجهي تحت هر عنوان توسط دستگاههاي اجرائي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري و ماده (5) قانون محاسبات عمومي بايد در چهارچوب قوانين موضوع كشور باشد و هرگونه دريافت و پرداخت بر خلاف مفاد اين ماده در حكم تصرف غير قانوني در اموال دولتي است. كليه مسؤولان و مقامات ذي ربط، مديران، ذي حسابان و مديران مالي حسب مورد مسؤول اجراي اين حكم مي ‌باشند.» بدين لحاظ اقدام شوراي پول و اعتبار و بانك مركزي مبني بر اينكه بدون طي تشريفات قانوني وجه سپرده ضبط گردد، بر خلاف حكم اخير الذكر نيز مي ‌باشد. ـ همچنين طبق ماده 600 كتاب پنجم قانون مجازات اسلامي (بخش تعزيرات) «هر يك از مسؤولين دولتي و مستخدمين و ماموريني كه مامور تشخيص يا تعيين يا محاسبه يا وصول وجه يا مالي به نفع دولت است بر خلاف قانوني يا زياده بر مقررات قانوني اقدام، و وجه يا مالي اخذ، يا امر به اعد آن نمايد به حبس از دو ماه تا يك سال محكوم خواهد شد. مجازات مذكور در اين ماده در مورد مسؤولين و مأمورين شهرداري نيز مجري است و در هر حال آنچه بر خلاف قانون و مقررات اخذ نموده است به ذيحق مسترد مي‌ گردد.» بدين لحاظ اخذ وجه يا امر به آن مازاد بر آنچه مقررات قانوني گفته است، بر خلاف نظم عمومي و جرم است؛ در نتيجه بخش مورد اعتراض از ماده 41 دستورالعمل بدين لحاظ نيز واجد اشكال قانوني و بر خلاف نظم عمومي است. * در پاسخ به شكايت مذكور، اداره دعاوي حقوقي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به طور خلاصه توضيح داده است كه: اولاً: هر چند علي الاصول اشخاص در زمان ايجاد شخصيت حقوقي، محدوديتي (جزء در موارد مذكور در قوانين تجاري و ثبتي) از نظر انتخاب نوع شخصيت (سهامي عام يا خاص، مسئوليت محدود، تضامني و...) ميزان سرمايه اوليه و... ندارد. اما زماني كه هدف متقاضيان از تأسيس شخصيت حقوقي، انجام فعاليت بانكي، پولي، اعتباري يا ديگر فعاليتهاي نيازمند اخذ مجوز باشند، بايد از مقررات حاكم در اين خصوص پيروي نمايند. ثانياً صلاحيت اين بانك جهت وضع مقررات، از بدو حيات مؤسسه اعتباري تا خاتمه آن (ختم عمليات تصفيه) تداوم دارد. به موجب بند «الف» ماده 21 قانون احكام دائمي برنامه ‌هاي توسعه كشور، علاوه بر تاسيس و ثبت، فعاليت صرافي ‌ها نيز صرفاً با مجوز بانك مركزي و به موجب مقررات مصوب شوراي پول و اعتبار امكانپذير مي ‌باشد. 1ـ در ارتباط با حذف تبصره (1) ماده (10) دستورالعمل صرافي در خصوص «تغيير حداقل سرمايه لازم حسب شرايط و اقتضائات از جمله نرخ تورم» معروض مي ‌دارد هدف از تعيين حداقل سرمايه تعيين شده، امكان عملي انجام موضوع شركت، كاهش ريسك‌ هاي ناشي از عمليات صرافي و تعهدات آن در برابر مشتريان صرافي مي ‌باشد. ضمن آن كه مطابق مواد (26) و (27) دستورالعمل مزبور، تعهدات فروش و وضعيت باز ارزي (تفاوت خريد و فروش ارز) صرافي بر مبناي ضرايبي از سرمايه ثبتي شركت صرافي و فروش سالانه شركت صرافي مزبور مي‌ باشد. لذا، با عنايت به مراتب ياد شده و با توجه به افزايش نرخ ارز طي سنوات اخير، شركتهاي صرافي ملزم به افزايش سرمايه در چارچوب دستورالعمل مزبور مي‌ باشند. همچنين، با توجه به امكان افزايش نرخ ارز و لزوم ايجاد تناسب بين سرمايه صرافي با ميزان تعهدات شركت صرافي، اين اختيار به بانك مركزي داده شده است كه حداقل سرمايه بر اساس شرايط اقتصادي از جمله سطح عمومي قيمت ‌ها مورد بازنگري قرار گيرد. 2ـ در خصوص ابطال مفاد ماده (31) دستورالعمل صرافي و ايراد شاكي مبني بر لزوم تفاوت بين شركتهاي سهامي خاص و تضامني بيان مي ‌دارد: اولاً: وفق موازين مندرج در بند «1» اين اشخاص متقاضي اخذ مجوز فعاليت صرافي هستند كه وظيفه تطبيق با مقررات اين بانك را دارند. ثانياً: متقاضيان مذكور با آگاهي كامل از موازين حاكم نسبت به ارائه تقاضاي اخذ مجوز صرافي اقدام نموده و بايد اساسنامه شركت نامه و ساير اسناد خود را به نحوي تنظيم نمايند كه مطابق ضوابط اين بانك بوده و امكان اجراي آنرا فراهم نمايند خاطر نشان مي ‌گردد صرافيهاي متقاضي مجوز بايد اساسنامه خود را مطابق اساسنامه نمونه ابلاغي اين بانك تنظيم نمايند. ثالثاً: نظارت بر معاملات ارزي شركت‌ هاي صرافي بر عهده اين بانك بوده و صورتهاي مالي حسابرسي شده يكي از ابزارهاي اعمال نظارت بر فعاليت و عملكرد شركتهاي صرافي است. 3ـ در خصوص حذف «... مطالبه وجه ضمانت ‌نامه يا گواهي مسدودي حساب سپرده بانكي...» از مفاد ماده (41) دستورالعمل و ايراد شاكي مبني بر لزوم جرم انگاري توسط قانونگذار: اولاً: بر خلاف تصور شاكي، ضمانت ‌نامه يا گواهي مسدودي سپرده بانكي صرفاً به عنوان تضميني جهت اجراي صحيح تعهدات صرافي مطابق با قوانين و مقررات ابلاغي توسط اين بانك مركزي است و وجه آن در صورت نقض عهد و به صورت بي قيد و شرط توسط اين بانك وصول مي‌ گردد. (موضوعي كه در ماده 16 دستورالعمل نيز به آن اشاره شده است.) به عبارت ديگر مطالبه وجه ضمانت ‌نامه مأخوذه به نوعي مطالبه وجه التزام عدم اجراي تعهدات بوده و ماهيتاً متفاوت از جريمه و مجازات مي ‌باشد. ثانيا: قانونگذار در بند «پ» ماده 21 قانون احكام دائمي برنامه‌ هاي توسعه به اين بانك صلاحيت برخورد انضباطي و محكوم نمودن متخلفان فعال در حوزه پولي به پرداخت جريمه را اعطا نموده است. خاطر نشان مي ‌سازد در صورت عدم امكان مطالبه وجه ضمانت ‌نامه يا گواهي مسدودي سپرده بانكي، بانك مركزي هيچ نوع ابزاري براي ضمانت اجراي مقررات ابلاغي و انجام صحيح تعهدات صرافي‌ ها در اختيار نخواهد داشت. با عنايت به مراتب فوق و با توجه به اينكه دستورالعمل معترض‌ عنه، مستند به صلاحيت و اختيارات قانوني مندرج در موازين حاكم از جمله قانون پولي و بانكي كشور تنظيم و ابلاغ گرديده و هيچ گونه تخطي از قوانين و مقررات در تنظيم آن وجود ندارد لذا صدور رأي شايسته مبني بر رد شكايت مطروحه به طرفيت اين بانك مورد استدعاست. بسمه تعالي پرونده كلاسه هـ ت/ 0200027 در جلسه مورخ 1402/5/22 هيأت تخصصي مالياتي بانكي با حضور طرفين مورد رسيدگي واقع كه با لحاظ عقيده حاضرين با استعانت از درگاه خداوند متعال به شرح ذيل اقدام به انشاء رأي مي ‌نمايد: راي هيات تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري: نظر به اينكه تبصره1 ماده 10 و نيز مواد 31 و 41 از دستورالعمل اجرايي تأسيس، فعاليت و نظارت بر صرافي‌ ها مورخ 1400/2/28 مصوب جلسه سيصد و چهاردهم شوراي پول و اعتبار، موضوع شكايت شاكي از اين جهت است كه تغيير حداقل سرمايه از اختيارات بانك مركزي نبوده و اختيار خاص شوراي پول و اعتبار مي ‌باشد و تفويض آن به بانك مركزي خلاف قانون بوده و اينكه طبق ماده 31 صرافي‌ ها ملكف به ارايه گزارش به بانك مركزي ظرف 4 ماه از سال مالي شده‌ اند در حالي كه سال مالي شركت‌ ها متفاوت و تشكيل مجامع آنها به موجب قانون تجارت بر اساس اساسنامه آنها صورت مي ‌پذيرد و از طرفي اينكه بانك مركزي نسبت به مطالبه وجه ضمانت ‌نامه بانكي يا گواهي مسدودي سپرده بانكي اقدام نمايد وفق ضوابط نمي ‌باشد اين در حالي است كه شوراي پول و اعتبار در راستاي اختيارات مندرج در ماده 16 قانون پولي و بانكي كشور و بند ج ماده 11 قانون ياد شده و نيز ماده 21 قانون احكام دائمي برنامه ‌هاي توسعه كشور اقدام نموده است و اصولاً شوراي پول و اعتبار به عنوان يكي از اركان بانك مركزي مي ‌باشد و تفويض اختيار برخي امور حاكميتي از سوي شورا به مجموعه مديريتي بانك مركزي در اين راستا بوده و اصولاً چون قانونگذار اختيار تعيين دستورالعمل نظارت بر صرافي‌ ها را كه متضمن رسيدگي به تخلفات و تعيين محدوديت‌ ها و مجازات متناسب با تخلفات آنها و نيز مبيّن شرح وظايف آنها مي ‌باشد به شوراي پول و اعتبار واگذار نموده كه احكام موضوع شكايت بر اساس اين اختيار كلي تدوين شده ‌اند و هم موضوعاً و هم اختياراً منافاتي با قانون ندارند به استناد بند ب ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1402 رأي به رد شكايت صادر مي‌ نمايد. رأي ياد شده ظرف بيست روز پس از صدور قابل اعتراض از سوي رياست معزز ديوان يا ده نفر از قضات گرانقدر ديوان عدالت اداري مي ‌باشد. رئيس هيأت تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري ـ محمدعلي برومندزاده