رأي شماره 1953495 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال مصوبه شماره 6/1400/25000/ش مورخ 1400/12/24 شوراي اسلامي شهر مشهد با موضوع تسهيل تملك املاك واقع در حريم بزرگراه پيامبر اعظم (ص)

شماره0100421لفي دارد - 1403/8/23 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390001953495 مورخ 1403/8/15 با موضوع: «اطلاق مصوبه شماره 6/1400/25000 /ش مورخ 1400/12/24 شوراي اسلامي شهر مشهد با موضوع تسهيل تملك املاك واقع در حريم بزرگراه پيامبر اعظم (ص) در حدي كه در غير موارد توافق با مالك يا مالكين نيز متضمن تهاتر بهاي املاك واقع در حريم بزرگراه مزبور با اعطاي پروانه و پايان كار ساختماني است ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/8/15 - شماره دادنامه: 140331390001953495 شماره پرونده : 0100421ـ 0104978 ـ 0105259ـ 0104134ـ 0104133ـ 0100441ـ 0103190 ـ 0100679ـ 0100409ـ 0100384ـ 0100392 مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: شركت شهد ايران، شركت سوتارا، شركت حسنانو، شركت به صبا، شركت توليدي البسكو، شركت توليدي پزشكي وريد، شركت رينگ سازي مشهد، آقايان عليرضا قربان زاده، آرش زوار، محمد گلابگير و خانم سيما زاهدي فر طرف شكايت : شوراي اسلامي شهر مشهد موضوع شكايت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 6/1400/25000 /ش مورخ 1400/12/24 شوراي اسلامي شهر مشهد با موضوع تسهيل تملك املاك واقع در حريم بزرگراه پيامبر اعظم (ص) گردش كار: شاكيان به موجب دادخواست هاي جداگانه اي ابطال مصوبه شماره 6/1400/25000 /ش مورخ 1400/12/24 شوراي اسلامي شهر مشهد را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته اجمالاً اعلام كرده اند كه: " به موجب ماده واحده مصوبه مورد اعتراض، شوراي اسلامي شهر مشهد به شهرداري مشهد اجازه مي دهد، به منظور تسريع در تملك املاك در اولويت بازگشايي حريم بزرگراه پيامبر اعظم (ص)، نسبت به خريد تملك تمام يا بخشي از عرصه املاك در مسير حريم بزرگراه ياد شده با تهاتر بهاي آن در قالب اعطاي پروانه يا پايانكار ساختماني، در قالب حساب طرح (درآمد ـ هزينه) حداكثر تا پايان سال 1402 اقدام نمايد كه به شرح دلايل و مستندات ذيل تقاضاي ابطال آن را از تاريخ تصويب داريم: وفق ماده 1 لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي مصوب 1385. شرط اول تملك اراضي مورد نياز اشخاص توسط دستگاه هاي اجرايي مطابق نص صريح قانون مذكور اين است كه اعتبار آن قبلاً تأمين شده و در رديف بودجه دستگاه اجرايي مربوطه آمده باشد. همچنين نص صريح در ماده 1 قانون نحوه تقويم ابنيه، املاك و اراضي مورد نياز شهرداري ها مصوب سال 1370 و همچنين عبارت «توديع در صندوق ثبت» مرقوم در ماده 8 لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي مصوب 1358، مؤيد اين است كه تملك در ازاي پرداخت وجه ريالي به عنوان يك اصل مدنظر قانونگذار قرارگرفته است و عدول از اين اصل نياز به حكم قانون و رضايت و توافق مالكين اراضي و املاك مورد نياز طرح دارد. بر اين اساس شوراي اسلامي شهر مشهد نمي تواند خارج از حدود اختيارات قانوني خود و مغاير با قوانين موضوعه، مصوبه اي وضع نمايد و در آن مالكين تمام يا بخشي از عرصه املاك در مسير حريم بزرگراه را مجبور نمايد بهاي ملك خود را كه قانوناً بايستي با تأمين اعتبار قبلي به قيمت روز نقداً پرداخت شود، در قالب اعطاي پروانه يا پايانكار ساختماني تهاتر نمايند. مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد با آراي شماره 140009970905813246 مورخ 1400/12/14، 9510090905800426 ـ 1395/7/6، 9310090905801958 ـ 1393/12/11، 140009970905811525 ـ 1400/6/16، 140109970905810059 مورخ 1401/1/16 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز مغايرت دارد. تملك رايگان اراضي در تبصره 4 قانون تعيين وضعيت املاك منوط به تقاضاي صاحبان اراضي براي استفاده از مزاياي ورود به محدوده توسعه و عمران شهر است. بنابراين درصورتي شهرداري مي تواند حقوق تبصره 4 قانون تعيين وضعيت املاك را محاسبه نمايد كه صاحبان اراضي و املاك حاشيه بزرگراه پيامبر اعظم (ص) تقاضاي استفاده از مزاياي ورود به محدوده توسعه و عمران شهر را داشته باشند. درحالي كه مالكين اراضي و املاك مذكور چنين تقاضايي را مطرح ننموده اند. در واقع افزايش محدوده قانوني باتوجه به مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري صورت گرفته است نه با تقاضاي صاحبان اراضي مذكور و هيچ قانوني مبني بر اين كه اگر محدوده شهر بنا به نظر مراجع ذي صلاح افزايش پيدا كند و در اثر آن زميني در داخل محدوده شهر قرارگيرد، صاحب زمين بايد وجهي به شهرداري بپردازد، وجود ندارد. اصول 4، 40 و 47 قانون اساسي و مواد 30، 31 و 140 30 قانون مدني با دلالت بر اين امر كه قانونگذار مالكيت اشخاص را نسبت به هر مالي كه از طريق مشروع به دست آمده باشد محترم مي داند و هيچ كس نمي تواند آن مال را از تصرف صاحب آن خارج نمايد يا تصرف آن را نسبت به مايملك خود محدود نمايد مگر به حكم قانون، مؤيد اين نكته است. مضافاً توجه قضات را به نظرات فقهاي معظم شوراي نگهبان در اين خصوص به شرح زير معطوف مي دارد: 2ـ1ـ نظريه شماره 5621/21/78 مورخ 1378/8/13 كه در اين خصوص اشعار مي دارد: «اخذ هرگونه وجهي چنانچه استناد قانوني نداشته باشد خلاف شرع تلقي مي شود.» 2ـ2ـ نظريه شماره 1756/31/80 مورخ 1380/4/21 شوراي نگهبان كه اشعار مي دارد: «چنانچه صاحبان زمين رأساً متقاضي استفاده از مزاياي ورود به محدوده توسعه و عمران شهر نباشند گرفتن هرگونه وجه خلاف شرع است» بند «ف» تبصره 8 قانون بودجه سال 1401 تأكيد و تصريح دارد: در برخورد با مالكان زمين هاي كه در طرح هايي بازنگري و يا الحاق به طرح هاي جامع، هادي و تفصيلي شهرها توسط شوراي برنامه ريزي و توسعه استان ها و يا شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، اراضي آنها به محدوده شهر ملحق مي شود، پس از ابلاغ طرح تفصيلي شهرها در صورت عدم نياز به تفكيك زمين، صرفاً براساس تبصره (4) ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوب 1367/8/29 عوارض آنها محاسبه و در صورت نياز به تفكيك زمين، صرفاً به موجب ماده (101) قانون شهرداري 1334/4/11 با اصلاحات و الحاقات بعدي با آنها برخورد مي شود.نظريه مشورتي نيز مي گويد بنياد مسكن و دهياري ها نمي توانند بابت تفكيك اراضي روستايي هزينه اي از مالكين اخذ نمايند و يا بخشي از املاك آنها را در قبال تغيير كاربري يا ورود اراضي به روستا تملك نمايند، براساس ماده 4 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب 1387 تفكيك اراضي روستايي از وظايف بنياد مسكن است." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "مصوبه شماره 6/1400/25000 /ش مورخ 1400/12/24 شوراي اسلامي شهر مشهد شهردار محترم مشهد مقدس موضوع: تسهيل تملك املاك واقع در حريم بزرگراه پيامبر اعظم (ص) سلام عليكم با احترام، لايحه شماره 21/244831 مورخ 1400/12/15 با موضوع تسهيل تملك املاك واقع در حريم بزرگراه پيامبراعظم (ص) در جلسه علني مورخ 1400/12/22 شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس مطرح و به شرح زير به تصويب رسيد. ماده واحده: به شهرداري مشهد مقدس اجازه داده مي شود به منظور تسريع در تملك املاك در اولويت بازگشايي حريم بزرگراه پيامبر اعظم (ص) نسبت به خريد و تملك تمام يا بخشي از عرصه املاك در مسير حريم بزرگراه يادشده با تهاتر بهاي آن در قالب اعطاي پروانه يا پايانكار ساختماني در قالب حساب طرح (درآمد ـ هزينه نقد) و با رعايت بندها و تبصره هاي زير حداكثر تا پايان سال 1402 اقدام نمايد. 1ـ در تهاتر بهاي ميزان در مسير املاك در اولويت بازگشايي حريم بزرگراه با امتياز پروانه ساختماني (به استثناء وجوهي كه شهرداري به عنوان عامل وصول بوده همانند عوارض آتش نشاني، آموزش و پرورش و خطوط ريلي) عوارض پروانه ساختماني تا ميزان مبلغ تهاتر، در باقيمانده ملك مالك با 10% و در ساير املاك معرفي شده از سوي مالك با 5% تخفيف مازاد بر تخفيف مصوب نقدي روز (حداكثر تا سقف 28% تخفيف در هر دو حالت) اعمال خواهد شد. تبصره: امتياز اعطايي مندرج در اين بند حداكثر به سه ملك معرفي شده از سوي مالك به شهرداري تعلق مي گيرد. 2ـ در املاكي كه بخشي از عرصه آن در مسير بازگشايي حريم بزرگراه مي باشد، تهاتر بهاي ميزان در مسير با مبلغ محاسبات پايانكار آن ملك، تا ميزان مبلغ تهاتر، امكان پذير بوده و صرفاً تخفيف پرداخت نقدي روز مطابق مصوبات شوراي اسلامي شهر لحاظ مي گردد. 3ـ در تهاتر بهاي ميزان در مسير املاك يادشده، حقوق تبصره 3 قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها و در صورت شموليت ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري ها، سهم سرانه خدمات و معابر عمومي موضوع اين قانون نيز محاسبه و پس از كسر حقوق يادشده از ميزان در مسير تهاتر انجام مي شود. تبصره: املاك مستقر در محور غرب كه داراي پروانه بهره برداري صادره از سوي سازمان صنعت، معدن و تجارت و سازمان جهادكشاورزي داخل محدوده و حريم قانوني شهر مي باشند در صورت نداشتن عرصه در مسير در گواهي صادره ايشان درج شود كه حقوق ناشي از تبصره 4 قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها، آن املاك در زمان درخواست صدور مجوز بعدي اخذ خواهد شد و در صورت وجود عرصه در مسير مالك متعهد مي شود نسبت به واگذاري حق انتفاع رايگان ميزان در مسير ملك خود جهت اجراي طرح اقدام نموده و در زمان درخواست صدور مجوز جديد حقوق طرفين (ناشي از تبصره 4 قانون مذكور ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري، حقوق اعيان و همچنين حقوق مالكانه عرصه و اعيان در مسير) در محاسبات به قيمت روز لحاظ شود. 4ـ سقف اعتبار ريالي درآمد هزينه در اختيار شهرداري مشهد مقدس براي اجراي مصوبه تا مبلغ 5/000/000/000/000 (پنج هزار ميليارد ريال) بوده و شهرداري مشهد مقدس مكلف است آثار مالي ناشي از اجراي اين مصوبه را در تفريغ بودجه سال 1400 و اصلاح و متمم بودجه سنواتي خود منعكس نمايد. بديهي است اين مصوبه با رعايت قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران لازم الاجراست. ـ رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد." در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب لايحه شماره 6/1402/17489 /ش مورخ 1402/9/5 توضيح داده است كه: "اولاً ادعاي شاكيان مبني بر عدم تأمين اعتبار صحت ندارد و به موجب تبصره 39 بودجه سال 1401 و تبصره 6 بودجه سال 1402 پيش بيني اعتبار به منظور توافق با مالكين بابت اجراي طرح مورد نظر صورت پذيرفته است. ثانياً، به موجب ماده 3 لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت و همين طور متن ماده واحده قانون نحوه تقويم ابنيه مورد نياز شهرداري ها تصريح شده است كه ابتدائاً با مالكان توافق لازم صورت پذيرد از اين رو مصوبه مورد اعتراض توسط شوراي اسلامي شهر مشهد بابت تسهيل تملك املاك واقع در حريم بزرگراه مصوب گرديده و اختيارات لازم را به شهرداري مشهد اعطا نموده است تا امكان توافق با مالكين فراهم گردد و اين مصوبه مغايرتي با قانون ندارد و از عنوان مصوبه و مفاد آن مشخص است كه منظور تملك قهري نمي باشد و تاكنون مصوبه اي كه حكايت از الزام مالكان به تهاتر يا توافق اجباري با شهرداري باشد مصوب نشده است تا به تبع ادعاي بطلان آن موضوعيت داشته باشد.خصوصاً اين كه به موجب قانون؛ دادستان عمومي و انقلاب بر نحوه و انجام فرآيند تملك نظارت دارند و پر واضح است كه هيچ گونه الزام و اجباري در اين خصوص وجود ندارد. ثالثاً، شاكيان به ماده 8 و 9 قانون نحوه خريد و تملك اراضي و املاك استناد نموده اند و اين در حالي است كه مصوبه شوراي شهر اساساً در باب بحث توافق بوده و هيچ ارتباطي به تملك قهري موضوع ماده 8 و 9 قانون مورد اشاره ندارد و نتيجتاً ايراد مطرح شده از ناحيه شاكي در اين خصوص فاقد موضوعيت مي باشد و پر واضح است كه اعمال ماده 8 و 9 قانون داراي فرآيند خاص خود بوده و در آن موارد واريز وجه به حساب صندوق ثبت معنا و مفهوم خواهد داشت كه ارتباطي به مصوبه تسهيل تملك اين املاك ندارد. رابعاً مفاد مصوبه بر اين امر دلالت صريح دارد كه اين مصوبه در راستاي تشويق مالكان اراضي و املاك واقع در محدوده بزرگراه پيامبر اعظم (ص) از يك سو براي ايشان تخفيف تا ميزان 28 درصد در نظر گرفته است و از سوي ديگر اجراي مفاد اين مصوبه منوط به توافق و رضايت مالكان مي باشد و بدين لحاظ اساساً استناد به دادنامه مرتبط با شهر قهدريجان در اين جا مصداق ندارد چرا كه در اين مصوبه شوراي شهر مشهد دقيقاً هم سو با رأي استنادي شاكي مي باشد. خامساً: بر خلاف ادعاي شاكيان مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد به مفهوم تصويب ضرورت يا فوريت اجراي طرح (موضوع مواد 8 و 9 لايحه نحوه خريد و تملك...) نيست. بلكه مصوبه ياد شده صرفاً به منظور تشويق مالكان در راستاي واگذاري املاك خود در قبال تهاتر ناشي از مطالبات ايشان با بدهي مربوط به پروانه و پايانكار در اراضي و املاك واقع در محدوده يادشده يا ساير نواحي شهرداري است. در پاسخ به ادعاي مغايرت مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد با آراي 9510090905800426 ـ 395/7/6 و 9310090905801958 ـ 1393/12/11 ديوان عدالت اداري به استحضار مي رساند: اولاً، ادعاي شاكيان مبني بر مغايرت مصوبه با ساير آراي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مبني بر لزوم درخواست مالكان واقع در محدوده طرح براي استفاده از مزاياي ورود به محدوده كه در تبصره 4 ماده واحده تعيين وضعيت املاك مورد اشاره قرارگرفته است و مصوبه مورد اعتراض، صحيح نبوده و بلاوجه است چرا كه اساساً تهاتر بدهي ناشي از پروانه احداث بنا و...فرع بر درخواست مالك براي احداث بنا در اراضي واقع در محدوده بزرگراه پيامبر اعظم (ص) بوده و از مفاد مصوبه چنين الزام و اجباري مستفاد نمي گردد و به عبارت ديگر تا زماني كه مالكان مطابق نظرات شوراي نگهبان به شماره هاي 78/5621/2/21 و 1756/21/80 و دادنامه هاي استنادي شاكيان درخواست استفاده از مزاياي ورود به محدوده را نداشته باشند و از اين بابت بدهي به شهرداري نداشته باشند طبيعتاً امكان تهاتر با مطالبات ايشان نيز به وجود نخواهد آمد و مطالب مطروحه از ناحيه شاكي يا از بابت عدم آگاهي وي نسبت به موضوع است يا اين كه عامدانه سعي در به انحراف كشاندن موضوع داشته اند و الّا مصوبه مورد نظر به هيچ عنوان، حكمي الزامي نداشته و در كليه موارد تقاضاي مالك مبناي اجراي مصوبه مي باشد و در مانحن فيه به هيچ عنوان بحث تملك رايگان اراضي مردم مطرح نمي باشد بلكه صرفاً در راستاي اجراي قانون، امكان تهاتر طلب و بدهي شهرداري و مالك جهت حصول توافق موضوع مصوبه قرارگرفته است و از اين لحاظ هيچ گونه تخطي از مقررات صورت نپذيرفته است. ثانياً، شوراي شهر مشهد در راستاي مساعدت با مالكان نسبت به تهاتر بدهي اشخاص در محدوده ياد شده و ساير املاك مالكان نيز موافقت نموده است كه اين امر نيز صريحاً دلالت بر لزوم تقاضاي مالكان جهت برخورداري از مشوق ها و مزاياي استفاده از مصوبه دارد.فلذا با عنايت به مراتب موصوف رد شكايت شاكيان مورد استدعاست." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/8/15 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً در رابطه با تملك اراضي توسط دستگاه هاي اجرايي در اجراي طرح هاي مصوب مستند به ماده 9 لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه هاي عمومي و عمراني و نظامي دولت مصوب 1358/11/17 با اصلاحات بعدي مقرر گرديده در صورتي كه فوريت اجراي طرح با ذكر دلايل موجه به تشخيص وزير دستگاه اجرايي ضرورت داشته باشد به نحوي كه عدم تسريع در انجام طرح موجب ضرر و زيان جبران ناپذير مي گردد، دستگاه اجرايي مي تواند قبل از انجام معامله قطعي و با تنظيم صورت مجلس وضع موجود ملك با حضور مالك يا نماينده وي و در غياب او و نماينده دادستان و كارشناس رسمي نسبت به تصرف و اجراي طرح اقدام نمايد، لكن دستگاه اجرايي مكلّف است حداكثر تا سه ماه از تاريخ تصرف نسبت به پرداخت يا توزيع قيمت عادله طبق مقررات اين قانون اقدام نمايد و همچنين طبق تبصره ماده يادشده مالك يا صاحب حق مي تواند در صورت عدم پرداخت بها در مدت مذكور با مراجعه به دادگاه صالحه درخواست توقيف عمليات اجرايي را تا زمان پرداخت بها نمايد و محاكم صالحه به موضوع خارج از نوبت رسيدگي و حكم لازم صادر مي كنند. ثانياً شوراي نگهبان به موجب نظريه شماره 102/28524 مورخ 1400/9/7 اعلام نموده است كه الزام اشخاص به تهاتر طلب خود بابت تملك اراضي توسط شهرداري يا عوارض ارزش افزوده ملك با عوارض پروانه ساختمان خلاف شرع است. ثالثاً هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به موجب آراء متعدد خود از جمله رأي شماره 3246 مورخ 1400/12/14 حكم به ابطال مصوبات شوراهاي اسلامي شهر مبني بر الزام اشخاص به تهاتر طلب خود بابت تملك اراضي توسط شهرداري صادر نموده است. رابعاً مستند به ماده 8 لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي براي اجراي برنامه هاي عمومي و عمراني و نظامي دولت مصوب سال 1358 تأكيد بر تملك اراضي در قبال پرداخت وجه ريالي به عنوان يك اصل مدنظر قانونگذار قرار گرفته است، به نحوي كه عدول از اين اصل منوط به حكم قانونگذار و رضايت و توافق مالكين اراضي و املاك مورد نياز است. با توجه به مراتب فوق، اطلاق مصوبه شماره 6/1400/25000 /ش مورخ 1400/12/24 شوراي اسلامي شهر مشهد با موضوع تسهيل املاك واقع در حريم بزرگراه پيامبر اعظم (ص) در حدي كه در غير موارد توافق با مالك يا مالكين نيز متضمن تهاتر بهاي املاك واقع در حريم بزرگراه مزبور با اعطاي پروانه و پايان كار ساختماني است، مغاير با قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. با اعمال ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري و تسري اثر ابطال مصوبه مورد شكايت به زمان تصويب آن موافقت نشد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي