رأي شماره 536852 هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري با موضوع: عدم ابطال نامه معاون وقت رئيس جمهور و رئيس سازمان حفاظت محيط زيست به شماره 952730 مورخ 1395/6/16

هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست * شماره پرونده: هـ ت/ 0300075 * شماره دادنامه سيلور: 140431390000536852 تاريخ: 1404/03/03 * شاكي: آقاي يعقوب محمدي * طرف شكايت: سازمان حفاظت محيط زيست * موضوع شكايت و خواسته: ابطال نامه معاون وقت رئيس جمهور و رئيس سازمان حفاظت محيط زيست به شماره 952730 مورخ 1395/6/16 * شاكي دادخواستي به طرفيت سازمان حفاظت محيط زيست به خواسته ابطال نامه معاون وقت رئيس جمهور و رئيس سازمان حفاظت محيط زيست به شماره 952730 مورخ 1395/6/16 به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: جناب آقاي دكتر صادقلو استاندار محترم استان گلستان موضوع: طرح طبيعت گردي جزيره آشوراده با سلام و احترام بازگشت به نامه شماره 95 /3 /15309 مورخ 1395/6/1 معاون محترم امور عمراني استانداري و پيرو نشست اخير و بازديد صورت گرفته از جزيره آشوراده در راستاي اجرايي شدن مصوبه كاروان تدبير و اميد در استان گلستان، ضمن بررسي آخرين نسخه طرح پيشنهادي،استانداري به اطلاع مي رساند پياده سازي طرح گردشگري فوق با ملحوظ نمودن شرايط و توصيه هاي زير و رعايت ضوابط و مقررات متعارف مورد تاييد مي باشد؛ همچنين انتخاب مجري و سرمايه گذار براي انجام فعاليتهاي طبيعت گردي در جزيره آشوراده، طبق ابلاغيه شماره 158366 مورخ 1392/10/9 دفتر معاون اول محترم رئيس جمهور پس از نهايي شدن و تصويب مشترك طرح مزبور در سازمان حفاظت محيط زيست و سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري صورت خواهد گرفت از اين رو با توجه به اين كه اجراي طرح مذكور نيازمند بهره گيري از اراضي منابع ملي است طبعاً موضوع مستلزم طرح در كميته ملي طبيعت گردي بر اساس ماده 5 آيين نامه طبيعت گردي مي باشد. شايان ذكر است طرح گردشگري جزيره آشوراده مطابق قوانين و مقررات جاري، مشمول ارزيابي اثرات زيست محيطي و تأييد در كميته ماده 2 جهت صدور مجوز براي آغاز فعاليت مي باشد علي ايحال ضوابط مد نظر اين سازمان كه بايد در طرح پيشنهادي رعايت شود عبارتند از: تأييدات: 1ـ احداث يك مركز بازديدكنندگان و اقامتگاههاي بوم گردي (اكولاژ) بر اساس ظرفيت برد گردشگري پهنه طبيعت گردي جزيره آشوراده 2ـ احداث موزه و نمايشگاه پرورش خاويار در محدوده تأسيسات،شيلات، با توجه به امكانات موجود و برنامه هاي اداره شيلات در اين خصوص 3ـ احداث سفره خانه سنتي با ضوابط معين و در حد ظرفيت برد گردشگري پهنه طبيعت گردي جزيره آشوراده ضوابط 4ـ كليه فعاليت ها و اقدامات مورد تأييد قابل انجام در جزيره آشوراده صرفاً در محدوده طبيعت گردي تعيين شده در نقشه پيوست امكان پذير مي باشد. 5 ـ ضروري است جانمايي كاربري ها در پهنه و مسير طبيعت گردي تعيين شده در نقشه پيوست متعاقباً توسط مشاور مربوطه همراه با نقشه سايت پلان و نقشه جزئيات تهيه و ارائه گردد. 6 ـ احداث باغ موزه حيات وحش مشروط بر عدم ايجاد باغ وحش و نگهداري نمونه هاي زنده (به دليل احتمال شيوع بيماريهاي حيات وحش در پناهگاه ميانكاله و تداخل گونه ها و...)، صرفاً با نمايش نمونه هاي تاكسيدرمي گونه هاي بومي منطقه و كشور و به عنوان بخشي از مركز بازديدكنندگان جزيره (با توجه به اهميت مقوله آموزش در مراكز بازديدكنندگان) قابل احداث بوده و ايجاد اكواريوم نيز با رعايت ضوابط خاص دفتر تخصصي سازمان در مركز بازديدكنندگان قابل انجام است. 7ـ فعاليتهاي سايت ورزشي صرفاً شامل برخي امكانات ورزشي غيرموتوري بوده و شامل احداث بوده و مؤكداً شامل مجتمع ورزشگاهي نمي شود، زون تفرجي كودكان نيز شامل فعاليت هاي سبك بازي كودكان احداث شهربازي نمي گردد. 8 ـ سايت ورزشها و تفريحات آبي شامل پلاژ شنا قايقراني غيرموتوري و ماهيگيري است كه بدون احداث هر گونه نهر و درياچه مصنوعي و منطبق با ضوابط و مقررات خاص و با هماهنگي اداره شيلات اجرا ميگردد محدوده غربي اين سايت حداكثر در امتداد محدوده غربي پهنه طبيعت گردي مندرج در نقشه بوده و اين سايت حداكثر تا 200 متري مجاز به پيشروي به داخل آب هاي خليج گرگان مي باشد. 9ـ راه تردد بازديدكنندگان جزيره آشوراده صرفاً از مسير آبي تردد قايقراني بندر تركمن و از طريق اسكله گردشگري جزيره بوده و طراحي يك اسكله جديد به منظور ساماندهي قايق ها و ورود طبيعت گردان در منتهي اليه ضلع غربي محدوده 48هكتاري جزيره در نزديكي مركز بازديد كنندگان و با رعايت ضوابط و ملاحظات زيست محيطي امكان پذير خواهد بود. 10ـ ورود گردشگران مطابق با ظرفيت برد پهنه طبيعت گردي جزيره آشوراده صورت خواهد گرفت. 11ـ طراحي سازه ها با استفاده از روشهاي نوين اكوتكنيك و متناسب با شرايط محيطي با مصالح بومي و بر اساس اصول معماري منظر و ضوابط احداث اكولاژ مورد تأييد سازمان حفاظت محيط زيست صورت مي گيرد. 12ـ ضروري است نحوه تأمين منابع آبي مورد نياز و نحوه مديريت پسماند و پساب به طور دقيق و مشخص اعلام گردد. 13ـ در مسير طبيعت گردي گسترده جزيره انجام فعاليتهايي نظير پياده روي، عكاسي، پرنده نگري نجوم اسب سواري و دوچرخه سواري امكان پذير بوده كه بدين منظور سازه هاي موقت قابل نصب در اين زون شامل سايبان و آلاچيق هاي سبك سكوي، چادر سرويسهاي بهداشتي سپتيكي برجك ديدباني و رصد پرندگان و ستارگان كانكسهاي كوچك ارائه دهنده خدمات اوليه گردشگري و مراكز ارائه دهنده خدمات گردشگري نظير دوچرخه سواري و اسب سواري مي باشد. توصيه ها: 14ـ با توجه به وجود رستوران موجود در جزيره توصيه ميگردد به جاي احداث رستوران جديد از فضاي رستوران موجود استفاده به عمل آيد. 15ـ عنوان دهكده صنايع دستي حاكي از انجام بارگزاريهاي سنگين بوده و در اين خصوص صرفاً ايجاد غرفه هاي ارائه كننده صنايع دستي و محصولات بومي و محلي به طور محدود امكان پذير مي باشد. 16ـ احداث مركز پرورش و نمايش فوك خزري با توجه به اين كه در حال حاضر مركز امداد فوك خزري جهت رفع نيازهاي پژوهشي و پشتيباني در مجاورت تأسيسات شيلات وجود دارد، نيازي به احداث آن نبوده ليكن، ساماندهي ارتقاء و پشتيباني از مركز فوق در قالب مشاركت در طرح هاي حفاظتي جزيره آشوراده جهت ارتقاء فعاليتهاي حمايتي حفاظتي و تفرجي آن مركز توصيه مي گردد. 17ـ تأمين انرژي مجموعه حتي الامكان از انرژيهاي پاك و با بهره گيري از روش هاي نوين استفاده از انرژي خورشيدي بازيافت آب، باران بازيافت مواد زائد و تهويه طبيعي صورت مي گيرد. 18ـ جانمايي كليه پاسگاهها و كيوسكهاي محيط باني و گشت و كنترل بر عهده سازمان حفاظت محيط زيست مي باشد. 19ـ در طرح پيشنهادي نحوه همكاري با سازمان حفاظت محيط زيست به جهت مشاركت در برنامه هاي حفاظتي جزيره آشوراده و نيز چگونگي مشاركت جوامع محلي مطلبي ارائه نشده كه لازم است اين بخش نيز براساس مفاد مندرج در طرح مديريت پناهگاه حيات وحش ميانكاله، به طرح پيشنهادي اضافه گردد. مغايرت ها: 20ـ ايجاد بازار روسها و ساير بازارهاي مشابه و نيز انجام فعاليت بالن سواري به دليل همخوان نبودن ماهيت چنين كاربريهايي با سيستمهاي مديريت زيست بومي و ذخيره گاهي كه جايگاه بين المللي نيز دارد امكان پذير نمي باشد؛ بازار ماهي و ميگو نيز به دليل احتمال بالاي آلودگي حاصله و محدوديتهاي صيدگاهي در جزيره آشوراده جايگاهي ندارد. توضيحات: ـ تاييد اجراي طرح به معناي موافقت با واگذاري مالكيت اراضي ملي در پناهگاه حيات وحش ميانكاله تلقي نمي شود. ـ با عنايت به استعلام، اخير مشخص گرديد حدود 12 هكتار از اراضي موسوم به 48 هكتاري واقع در منتهي اليه شرقي جزيره آشوراده نيز در حال حاضر جزء اراضي ملي بوده كه به منظور اجراي طرح گردشگري منطبق با زون تفرجي تيپ ال قابل برنامه ريزي است. ـ در خاتمه اضافه مي نمايد به منظور نظارت و پايش بر حسب انجام تعهدات سرمايه گذار آتي در فازهاي ساخت و بهره برداري حضور نماينده تام الاختيار معرفي شده از طريق سازمان متبوع در قالب ناظر زيست محيطي ضرورت، دارد بدين منظور ناظر تعيين شده موظف به ارائه گزارش ماهانه به ادارات كل حفاظت محيط زيست گلستان مازندران و دفتر زيستگاهها و امور مناطق بوده و شاخصهاي پايش و برنامه ارزيابي عملكرد طرح كه متعاقباً توسط سازمان حفاظت محيط زيست اعلام مي گردد مبناي نظارت بر عملكرد طرح خواهد بود. ـ معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان" * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: سركار خانم ابتكار در نامه اي به استاندار وقت گلستان موافقت غيرقانوني سازمان محيط زيست با طرح طبيعت گردي آشوراده ابلاغ كرده كه تأييد اجراي طرح به معناي موافقت با واگذاري مالكيت اراضي ملي در پناهگاه حيات وحش ميانكاله تلقي نمي شود و برابر استعلام مشخص شد 12 هكتار از اراضي موسوم به 48 هكتاري واقع در منتهي اليه شرقي جزيره آشوراده نيز در حال حاضر جزء اراضي ملي بوده است و مطابق ماده 3 قانون ارتقاء سلامت نظام اداري و مقابله با فساد مصوب 1390 دستگاه هاي مشمول بندهاي (الف) و (ب) و (ج) ماده 2 اين قانون و مديران و مسئولان آن ها مكلفند كليه قوانين و مراحل مختلف اخذ مجوزها در ديدارگاه هاي الكترونيك به اطلاع عمومي برسانند و چون نامه مزبور در ديدارگاه هاي الكترونيك به اطلاع عموم نرسيده فساد مسلم تلقي مي گردد و جزيره آشوراده در سال 1354 جزء نخستين مناطق زيست كره جهان معرفي شد. *خلاصه مدافعات طرف شكايت: شكايت شاكي از دو منظر 1 ـ عدم شفاف سازي عمومي تصميمات و مكاتبات و مجوزهاي مربوطه و 2ـ فني (ادعاي واگذاري اراضي ملي و انجام فعاليت طبيعت گردي در پناهگاه حيات وحش و ذخيره گاه زيست كره ميانكاله) بوده كه ادعاي واگذاري اراضي ملي پناهگاه حيات وحش ميانكاله در ذيل طرح طبيعت گردي آشوراده مصداق نداشته و علاوه بر ممنوعيت هاي قانوني در ماده 16 قانون حفاظت و بهسازي محيط زيست و تبصره 4 ماده 31 قانون حفاظت و بهره برداري جنگل ها و مراتع به وضوح اولين بند بخش توضيحات نامه سازماني فوق الذكر نيز اشاره بر اين دارد كه تأييد اجراي طرح مذكور به معناي موافقت با واگذاري مالكيت اراضي ملي در پناهگاه حيات وحش ميانكاله تلقي نمي گردد. و به لحاظ قانوني نيز مطابق مفاد ماده 29 قانون احكام دائمي كشور و نيز بند (ط) ماده 38 قانون برنامه ششم توسعه، سازمان حفاظت محيط زيست مجاز به بهره مندي از توان جامعه محلي و بخش غيردولتي در تدوين و اجراي برنامه هاي طرح مديريت مناطق 4 گانه بوده كه يكي از اين برنامه ها مديريت بهينه طبيعت گردي در بخش هاي تفرجي مناطق مي باشد و وضعيت فعلي گردشگري در جزيره آشوراده كه در حال حاضر بدون برنامه ريزي مدون و ضعف در زمينه زيرساخت ها صورت مي پذيرد و ادامه اين روند در دراز مدت آسيب هاي زيست محيطي غيرقابل جبراني به اكوسيستم حساس جزيره وارد مي نمايد. پرونده شماره هـ ت/0300075 مبني بر درخواست ابطال نامه شماره 27300/95 مورخ 1395/6/16 رئيس سازمان حفاظت محيط زيست به لحاظ مغايرت شرعي و قانوني در جلسه هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مورد رسيدگي قرارگرفت و اعضاي محترم هيات به اتفاق به شرح ذيل اعلام نظر نمودند: راي هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست 1ـ بر اساس بند (ط) ماده 38 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1395 مقرر گرديده: «دولت موظف است اقدامات زير را جهت حفاظت از محيط زيست به عمل آورد: ... ـ تهيه، تدوين و اجراي برنامه عمل مديريت و حفاظت از مناطق چهارگانه محيط زيست (پارك ملي ـ آثار طبيعي ملي ـ پناهگاه حيات وحش ـ منطقه حفاظت شده) و گونه هاي در معرض تهديد و خطر انقراض حيات وحش كشور با رويكرد بهره گيري از ظرفيت هاي داوطلبانه و مشاركت اشخاص حقيقي و حقوقي با اولويت جوامع محلي و سازمان هاي مردم نهاد توسط سازمان حفاظت محيط زيست»، لذا مديريت و حفاظت از مناطق چهارگانه محيط زيست (پارك ملي ـ آثار طبيعي ملي ـ پناهگاه حيات وحش ـ منطقه حفاظت شده) در صلاحيت سازمان محيط زيست قرار دارد. 2ـ به موجب نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان مندرج در نامه شماره 45786/102 مورخ 1404/1/26 قائم مقام دبير شوراي نگهبان در خصوص بررسي مغايرت شرعي نامه شماره 27300/95 مورخ 1395/6/16 رئيس سازمان حفاظت محيط زيست تصريح گرديده: «نامه مورد شكايت في نفسه خلاف موازين شرع شناخته نشد؛ اما بررسي جهات قانوني آن بر عهده مراجع صالح است.» بنابه مراتب مذكور و با تبعيت از نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان و در راستاي اجراي حكم مندرج در تبصره 2 ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402، نامه شماره 27300/95 مورخ 1395/6/16 رئيس سازمان حفاظت محيط زيست در راستاي ايفاي وظايف سازمان مذكور مبني بر مديريت و حفاظت از منطقه آشوراده كه جزء مناطق چهارگانه محيط زيستي است صورت گرفته و نامه مذكور متضمن حكمي درخصوص واگذاري اراضي ملي به سايرين نبوده و مغايرتي با قوانين و مقررات مورد استناد شاكي نداشته و مغاير شرع نيز نبوده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين راي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود. رئيس هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري ـ شهريار قلعه