راي شماره 1064767 هيات عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بندهاي شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شوراي عالي مديريت بحران كه بر اساس آن سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهي و ايمن سازي و لايروبي مسيل ها و رودخانه ها تعيين شده اند

شماره 106520 - 1402/5/9 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390001064767 مورخ 1402/4/27 با موضوع: «بندهاي شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شوراي عالي مديريت بحران كه بر اساس آن سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور و همچنين شهرداري ها به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهي و ايمن سازي و لايروبي مسيل ها و رودخانه ها تعيين شده اند ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/4/27 شماره دادنامه: 140231390001064767 شماره پرونده: 0106520 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: شهرداري خرم آباد طرف شكايت: شوراي عالي مديريت بحران كشور موضوع شكايت و خواسته: ابطال بندهاي شماره 01234015، 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شوراي عالي مديريت بحران كشور گردش كار: شهردار خرم آباد به موجب شكايت نامه شماره 87482 مورخ 1401/8/24 اعلام كرده است كه: "همانطور كه مستحضريد به استناد اصل 45 قانون اساسي رودخانه ها از مصاديق انفال بوده و در مالكيت دولت مي باشند كه متولي نگهداري آنان به عهده وزارت نيرو مي باشد و در همين راستا شركت هاي آب منطقه اي اقدام به فروش آب رودخانه هاي جاري در محدوده شهرها و همچنين فروش مصالح بستر آن به اشخاص حقيقي و حقوقي مي نمايند و هيچ دستگاهي بدون اجازه آب منطقه اي حق هرگونه عمليات عمراني و ... در بستر رودخانه ها را ندارد اما متأسفانه شركت آب منطقه اي لرستان از انجام لايروبي ـ احداث ديواره ـ تنظيف و آزادسازي رودخانه هاي داخل محدوده شهرها امتناع مي نمايند و آن را از وظايف شهرداري ها مي دانند در صورتيكه به استناد بند (و) تبصره (8) قانون بودجه سال هاي 1399 ـ 1400، بند (ز) تبصره 8 قانون بودجه 1401 كل كشور، تبصره 4 ماده 2 قانون توزيع عادلانه آب، رأي شماره 18827 مورخ 1399/4/14 هيأت حل اختلاف دستگاه هاي اجرايي استان، نظريه هاي مشورتي شماره 7/7697 مورخ 1382/10/9 و 7/4293 مورخ 1360/5/10 قوه قضائيه، قاعده فقهي (من له الغنم فعليه الغرم)، آراء صادره از ديوان عدالت اداري، بند (ز) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه كه اشعار داشته هرگونه هزينه از اعتبارات شهرداري ها براي دولت ممنوع است و از همه مهمتر استفتاء مورخ 1376/2/4 مقام معظم رهبري مبني بر عدم پرداخت و كمك شهرداري ها به دستگاه هاي دولتي (مالكيت رودخانه ها دولت مي باشد)، لايروبي ـ احداث ديواره حفاظتي ـ و تنظيف و آزادسازي حريم رودخانه هاي داخل محدوده شهرها از وظايف شركت هاي آب منطقه اي مي باشد به همين جهت شهرداري خرم آباد فاقد هر گونه رديف بودجه اي نيز جهت امورات رودخانه مي باشد. لذا با توجه به بند (ز) تبصره 8 قانون بودجه 1401 و تبصره 4 ماده 2 قانون توزيع عادلانه و نظريه و آراء صادره از مراجع قضايي ـ ديوان عدالت اداري و ... كاملاً مشخص است تمام وظايف و امورات رودخانه هاي داخل محدوده شهرها از وظايف شركت آب منطقه اي مي باشد و ارتباطي به شهرداري ها ندارد. با توجه به اينكه به استناد اصل 45 قانون اساسي و ماده 2 قانون توزيع عادلانه آب مالكيت رودخانه ها در اختيار دولت مي باشد لذا شهرداري شرعاً و قانوناً حق هيچ گونه هزينه اي براي امورات رودخانه ها را ندارند. از طرفي مصالح بستر رودخانه ها و آب جاري رودخانه نيز توسط شركت آب منطقه اي فروخته مي شود و هيچ دستگاهي نيز بدون مجوز آب منطقه اي حق اجراي هيچ طرحي در بستر رودخانه ها را ندارد و حتي بدون اجازه آب منطقه اي حق برداشت مصالح بستر رودخانه ها را ندارد طبيعتاً تمام امورات و نگهداري و ساماندهي آن نيز از وظايف مالك رودخانه ها يعني دولت به متولي وزارت نيرو و به تبع شركت هاي آب منطقه اي مي باشد و عليرغم مصوبات و قوانين فوق الذكر شركت آب منطقه اي از انجام وظايف خود نسبت به رودخانه هاي داخل محدوده شهر خرم آباد خودداري مي نمايد. در همين راستا نيز ستاد بحران كشور برخلاف قوانين ذكر شده طي جدول هاي شماره 1234019 ـ 1234015 ـ 1234016 جلسه مورخ 1400/9/24 شوراي عالي بحران كشور مطالعه و اجراي طرح هاي ساماندهي و ايمن سازي و لايروبي رودخانه ها در داخل محدوده شهرها را از وظايف شهرداري ها دانسته كه با مقررات و مستندات بالا و استفتاء مقام معظم رهبري مغايرت دارد عليهذا با توجه به قوانين مذكور تقاضاي ابطال بندهاي مورد اشاره مصوبه مورخ 1400/9/24 شوراي عالي بحران كشور مورد استدعاست." متن مقرره هاي مورد شكايت به شرح زير است: "كد: 01234015 اقدامات اولويت دار: مطالعه و اجراي طرح هاي ساماندهي و ايمن سازي رودخانه ها در محدود هاي جمعيتي روستايي دستگاه مسئول: وزارت كشور (سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور) دستگاه همكار: بنياد مسكن انقلاب اسلامي، وزارت نيرو، وزارت جهاد كشاورزي (سازمان جنگل ها، مراتع و آبخيزداري وزارت كشور) دستگاه پشتيبان: سازمان مديريت بحران كشور، سازمان برنامه و بودجه خروجي مورد انتظار: ساماندهي و ايمن سازي رودخانه ها (300 كيلومتر) بازه زماني: ميان مدت شاخص: درصد اجراي طرح هاي ساماندهي و ايمن سازي رودخانه ها در محدوده هاي جمعيتي روستايي كد: 01234016 اقدامات اولويت دار: مطالعه و اجراي طرح هاي ساماندهي و ايمن سازي رودخانه ها در محدوده هاي جمعيتي شهري دستگاه مسئول: وزارت كشور (سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور) دستگاه همكار: وزارت نيرو، وزارت جهاد كشاورزي (سازمان جنگل ها، مراتع و آبخيزداري وزارت كشور) دستگاه پشتيبان: سازمان مديريت بحران كشور، سازمان برنامه و بودجه خروجي مورد انتظار: ساماندهي و ايمن سازي رودخانه ها (300 كيلومتر) بازه زماني: ميان مدت شاخص: درصد اجراي طرح هاي ساماندهي و ايمن سازي رودخانه ها در محدوده هاي جمعيتي شهري كد: 01234019 اقدامات اولويت دار: مطالعه و اجراي طرح هاي لايروبي رودخانه ها و مسيل هاي داراي اولويت در داخل شهرها دستگاه مسئول: وزارت كشور (شهرداري ها) دستگاه همكار: وزارت نيرو دستگاه پشتيبان: سازمان برنامه و بودجه، سازمان مديريت بحران كشور خروجي مورد انتظار: لايروبي و بازگشايي رودخانه ها و مسيل ها براي عبور ايمن سيلاب هاي 25 ساله (سالانه 1200 كيلومتر) بازه زماني: بلند مدت شاخص: نسبت طول رودخانه ها و مسيل هاي لايروبي شده به طول كل رودخانه ها" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي وزارت كشور به موجب نامه شماره 18202 مورخ 1402/2/6، لايحه دفاعيه رئيس سازمان مديريت بحران كشور به شماره 17547 مورخ 1402/2/5 را ارسال كرده است. مشروح دفاعيات به قرار زير است: "با عنايت به اينكه برنامه سند راهبرد ملي مديريت بحران كشور، برنامه ملي كاهش خطر حوادث و سوانح، برنامه ملي آمادگي و پاسخ و برنامه ملي بازسازي و بازتواني در اولين جلسه شوراي عالي مديريت بحران با حضور رئيس جمهور به تصويب رسيده و به كليه دستگاه هاي اجرايي موضوع ماده 2 قانون مديريت بحران كشور ابلاغ گرديده است. موضوعات مطروحه و تكاليف ابلاغي آن از جانب سازمان مديريت بحران كشور به عنوان دستگاه هماهنگ كننده با نگاه ملي و نه با نگاه بخشي و دستگاهي به منظور استفاده از تمام ظرفيت هاي موجود جهت خدمت رساني و كاهش مشكلات و آلام مردم شريف و غيور ايران اسلامي در مواقع بحران و آثار و تبعات ناشي از حوادث صورت گرفته است. علاوه بر مطالب مندرج در لايحه، ذكر اين نكته ضروريست كه تا به امروز در سرتاسر كشور به صورت امري عرفي و كاملا ًمشخص شده، استفاده و بهره برداري از رودخانه ها و مسيل ها در شهرها به صورت عامه در بطن خدمات شهرداري ها قرار گرفته و موضوع جديدي نبوده و وظيفه مضاعفي را به ايشان تحميل ننموده، بلكه در واقع عمل به قاعده احسان را به صورت مشروع و كامل تعيين نموده است و با همكاري وزارت نيرو و پشتيباني سازمان برنامه و بودجه و سازمان مديريت بحران در راستاي خدمت رساني بيشتر به مردم صورت پذيرفته است. با عنايت به [بندهاي مورد اعتراض از جدول مصوب جلسه 1400/9/24 شوراي عالي مديريت بحران كشور] كليه امور فرابخشي بوده و در كنار شهرداري ها وزارت نيرو به عنوان دستگاه همكار و پشتيبان مطالب سازمان برنامه و بودجه كشور و مديريت بحران نقش بسزايي را در كمك رساني به شهرداري ها ايجاد مي نمايند. مستند به بند (پ) ماده 14 قانون مديريت بحران، وزارت نيرو موظف به تهيه ساز و كارهاي لازم جهت كنترل آب هاي سطحي (سيلاب) در سطح ملي و استاني با همكاري وزارت جهاد كشاورزي و وزارت كشور (سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور) مي باشد، مطمئناً شهرداري ها با استناد به قوانين گذشته داراي وظايف در اين حوزه بوده اند كه در قانون مديريت بحران تحقق اين تكليف از طريق وزارت نيرو و با همكاري ساير وزارت خانه ها تعيين گرديده است. ماده 55 قانون شهرداري ها بندهاي 2 و 14 دلالت بر وظيفه مندي شهرداري ها در حوزه تنظيف، پاكسازي مسيل و اقدامات پيشگيري از سيل و خسارت هاي ناشي از حوادث دارد. مستند به بند (ث) و (ج) ماده 13 قانون مديريت بحران كليه دستگاه هاي موضوع ماده 2 قانون موظف به تهيه ساز و كارهاي كاهش خطر و آمادگي و پاسخ بوده و از آنجايي كه مديريت شهري (شهرداري ها و شوراهاي اسلامي شهر) متولي ارتقا ايمني شهروندان در سطوح شهري مي باشند لازم است در قالب مواد فوق نحوه تحقق ماده 55 قانون شهرداري ها (بندهاي 2 و 14) را ارائه نمايند كه تاكنون اين مهم از سوي شهرداري خرم آباد تحقق نيافته است. علاوه بر موارد فوق كه گوياي مسئوليت انجام لايروبي به عهده شهرداري ها مي باشد و اينكه اختلاف مورد نظر في مابين شهرداري ها و وزارت نيرو از ديرباز بوده و تا حال نيز لايروبي و ساماندهي اين مقاطع از رودخانه ها توسط شهرداري ها انجام گرديده (قانون عرف) و مبناي لحاظ مسئوليت اقدام لايروبي در برنامه ملي كاهش خطر حوادث و سوانح توسط شهرداري ها بوده است، قانون گذار اختياراتي را به ستادهاي ملي، استاني و شهرستاني داده كه سازمان به دليل اهميت فراوان حفظ جان شهروندان و اينكه انجام عمليات لايروبي در مقاطع بحراني جزء فعاليت هاي اضطراري مي باشد، اين مهم را مورد توجه قرار داده است. در نتيجه انجام لايروبي يك فعاليت اضطراري است. ستادهاي ملي، استاني و شهرستاني مي توانند متناسب با امكانات و تجهيزات، مسئوليت آن را به دستگاه داراي ظرفيت محول نمايند. لذا در محدوده هاي شهري دستگاه اجرايي كه داراي لجستيك حداقل و بودجه مستقل باشد، شهرداري ها بوده كه مي توانند در جهت انجام عمليات اضطراري اقدام به موقع نمايند و اين مهم كه ارتباط مستقيم به حفظ جان شهروندان دارد از سوي ادارات آب منطقه اي شهرستان ها كه فاقد لجستيك (به دليل سياست هاي نظام طي چند دهه اخير مبني بر فروش لجستيك و برون سپاري وظايف) و متكي به منابع دولتي هستند و پيش بيني رديف اعتباري مورد نياز در قالب بودجه سنواتي كه ناپايدار مي باشد قابل تحقق نمي باشد. ضمن اينكه بند 14 ماده 55 نيز به صراحت اقدامات پيشگيري از سيل و خسارت ناشي از حوادث را به عهده شهرداري ها گذاشته است." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/4/27 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً براساس بند (و) تبصره 8 قانون بودجه سال 1399 كل كشور مقرر شده است: «به منظور تأمين بخشي از كسري منابع مورد نياز طرح هاي ساماندهي و لايروبي رودخانه هاي در معرض يا مستعد وقوع سيلاب، به شركت هاي آب منطقه اي استان ها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده مي شود بهره برداري از مصالح مازاد رودخانه اي را در قالب قرارداد مشاركت عمومي ـ خصوصي، به پيمانكاران واگذار و منابع حاصله را به رديف 210301 واريز كنند و از محل منابع مزبور نسبت به اجراي اقدامات پيشگيرانه مرتبط با طرح هاي مذكور و بازسازي و رفع خسارات ناشي از سيلاب اقدام كنند. دستورالعمل اجرايي اين بند ظرف مدت سه ماه از تاريخ ابلاغ اين قانون توسط وزارت نيرو تهيه و ابلاغ مي گردد.» ثانياً برمبناي جزء 1 بند (ز) تبصره 8 قانون بودجه سال 1401 كل كشور مقرر شده است: «1 ـ به منظور پيشگيري و بازسازي خسارت ناشي از سيل و ساماندهي و لايروبي رودخانه ها و آب بندان ها و استخرها و لايروبي تالاب ها و سدها به شركت هاي آب منطقه اي استان ها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده مي شود بهره برداري از مصالح مازاد رودخانه اي و خاك مازاد آب بندان ها را از طريق مزايده به پيمانكاران و بهره برداران شن و ماسه (با به كارگيري پيمانكاران داراي صلاحيت) به شرط واريز حقوق دولتي و رعايت ملاحظات محيط زيستي و حقوق ذينفعان و بهره برداران بخش كشاورزي واگذار نمايد...» و بر همين اساس، شركت هاي آب منطقه اي استان ها و سازمان آب و برق خوزستان متولي اصلي لايروبي رودخانه ها و آب بندان ها و استخرها و تالاب ها و سدها هستند. ثالثاً براساس قسمت آخر بند (ز) ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب سال 1389 پرداخت هرگونه هزينه از اعتبارات شهرداري به دستگاه هاي اجرايي ممنوع اعلام شده است. رابعاً براساس رأي شماره 18827 مورخ 1399/4/14 هيأت حل اختلاف دستگاه هاي اجرايي استان لرستان نيز عمليات لايروبي، احداث ديواره حفاظتي و آزادسازي حريم رودخانه ها در داخل شهر از وظايف ذاتي وزارت نيرو و به تبع شركتهاي آب منطقه اي استان ها اعلام شده است. بنا به مراتب فوق و با عنايت به اينكه در بندهاي شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 جدول معترض عنه، سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور و همچنين شهرداري ها به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهي و ايمن سازي و لايروبي مسيل ها و رودخانه ها تعيين شده اند، لذا بندهاي شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شوراي عالي مديريت بحران مغاير با مواد قانوني مذكور و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري