رأي شماره 1825461 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال بندهاي 13 و 14 شيوه نامه اجرايي مواد 3 و 5 دستورالعمل تبديل وضع كاركنان ايثارگر (موضوع بخشنامه شماره /212/798د مورخ 1400/3/30 معاون توسعه مديريت، منابع و برنامه ريزي وزارت متبوع)

شماره 0106912 - 1404/7/29 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390001825461 مورخ 1404/7/22 مبني بر: بندهاي 13 و 14 شيوه نامه اجرايي مواد 3 و 5 دستورالعمل تبديل وضع كاركنان ايثارگر (موضوع بخشنامه شماره 798/212/د مورخ1400/3/30 معاون توسعه مديريت، منابع و برنامه ريزي وزارت متبوع) از جهت اين كه مربوط به امور استخدامي بوده و با اين حال به جاي هيئت هاي امناي مربوطه به تصويب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي رسيده است، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/7/22 - شماره دادنامه: 140431390001825461 شماره پرونده: 0106912 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي آرمين اسكندري طرف شكايت: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي موضوع شكايت و خواسته: ابطال بندهاي 13 و 14 شيوه نامه اجرايي مواد 3 و 5 دستورالعمل تبديل وضع كاركنان ايثارگر (موضوع بخشنامه شماره /212/798د مورخ 1400/3/30 معاون توسعه مديريت، منابع و برنامه ريزي وزارت متبوع) گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بندهاي 13 و 14 شيوه نامه اجرايي مواد 3 و 5 دستورالعمل تبديل وضع كاركنان ايثارگر را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "بند 13 بخشنامه شماره /212/798د مورخ 1400/3/30 صادره توسط معاون توسعه مديريت منابع و برنامه ريزي وزارت بهداشت اشعار مي دارد: پذيرش و اعمال مدرك تحصيلي كاركناني كه قبل از تبديل وضع شروع به تحصيل نموده يا فارغ التحصيل شده اند در صورت موافقت دانشگاه و دارا بودن حداقل 7 سال تجربه سنوات با رعايت ماده 47 آيين نامه بلامانع مي باشد. بند فوق الذكر در شيوه نامه صادره از وزارت بهداشت در نقطه مقابل مقنّن قرار گرفته و گويي قصد دارند با بخشنامه خود قانوني جديد تصويب نمايند كه بر خلاف اهداف نمايندگان مجلس شوراي اسلامي از وضع قانون مزبور است. نمايندگان مجلس در مصاحبه هاي متعدّد به موضوع مطلق بودن اعمال مدرك تحصيلي و تبديل وضعيت استخدامي فرزندان ايثارگران اشاره نموده اند و سوال مهمي كه در اينجا مطرح مي شود اين است كه آيا وزارت بهداشت مي تواند برخلاف قانوني كه به صورت مطلق و بدون هيچ محدوديت تصويب و ابلاغ شده بخشنامه صادر كند؟ و اين كه تبديل وضعيت استخدامي فرزندان ايثارگران چه ارتباطي با اعمال مدرك تحصيلي بالاتر براي افراد شاغل دارد؟ مگر نه اين كه دستگاه مربوطه طبق وظايف ذاتي سازماني در هر صورت مطابق قانون مكلّف است مدرك تحصيلي مأخوذه توسط افراد شاغل را در احكام كارگزيني اعمال نمايد؟ اگر استناد دانشگاه علوم پزشكي قانوني است پس ديگر چه نيازي به اخذ مدرك تحصيلي و كسب امتيازات بالاتر مي باشد؟ و غير از تحميل هزينه و ايجاد استرس و فشار روحي و رواني براي افراد شاغل چه عوايدي دارد؟ بر خلاف اين كه اصل 138 قانون اساسي اختيار تدوين تصويب نامه، آيين نامه و بخشنامه و ... را در راستاي انجام وظايف اداري، تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمان هاي اداري به هيئت وزيران و دستگاه هاي اجرايي داده است، اما در همان اصل و نيز اصول 170 و 173 قانون اساسي محدوديت هايي وجود دارند كه به موجب آنها مقرّرات دولتي نبايد مغايرتي با موازين اسلامي و قانون داشته و نيز خارج از حدود اختيارات نباشند. اصل 170 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران اشعار مي دارد: قضات دادگاه ها مكلّفند از اجراي تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولتي كه مغاير با قوانين و مقرّرات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه است خودداري كنند و هر كس مي تواند ابطال اين گونه مقرّرات را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند. بنابراين در مانحن فيه؛ شيوه نامه ياد شده از جهت محدود كردن دامنه شمول حكم قانونگذار خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است چرا كه دستگاه هاي اجرايي ذاتا صلاحيت تقنيني نداشته و در هر صورت مكلّف به اجراي نصوص صريح قانوني هستند. همان گونه كه نيك اشراف داريد زماني كه نص قانون در چهارچوب مفهوم خويش محبوس گرديده بايد از سرايت دادن آن به موارد سكوت خودداري شود و در حقوق عمومي و علي الخصوص حقوق اداري نيز اصل تفسير موسع قوانين به نفع شهروندان حاكم است و مطابق اين اصل اگر در تفسير يك ماده قانوني با دو گزينه تفسيري رو به رو شويم كه يكي امتياز بيشتري را براي شهروندان قائل مي شود بايد با تفسير موسع آن مقرره امتياز بيشتر را براي شهروندان به رسميت بشناسيم به عبارت بهتر مفسر قانون بايد در جهت منافع شهروندان گشاده دست باشد. همان طور كه مستحضريد در حقوق اداري اصل مترقي به نام لزوم تأمين انتظار مشروع شهروند توسط اداره وجود دارد؛ با اين توضيح كه اداره بايد درخواست معقول، منطقي و متعارف شهروند را اجابت كند و مُجاز نيست با سوء استفاده از سكوت يا اجمال قانون و اعمال قدرت خودش از پاسخگويي و تأمين انتظار مشروع افراد امتناع كند. احترام به حقوق مكتسبه كه به موجب قانون يا در طول يك زمان معقول و به گونه اي قانوني و مشروع شكل گرفته و ثبات يافته به عنوان يك اصل كلي حقوقي الزامي است و از حقوق بنيادين و تضمين شده و مورد حمايت نهادهاي قضايي است و بر همين مبنا در حقوق اداري به موجب اصل احترام به حقوق مكتسبه مقام اداري نمي تواند اقدام يا تصميم خود را كه مستلزم محدود نمودن فسخ يا سلب حق مكتسبه قانوني است به دارنده اين حق تعميم و تسرّي دهد به عبارت بهتر حقوق اشخاص نبايد به موجب اقدام يا تصميم لاحق سلب يا تحديد گردد و قاعده فقهي قبح عقاب بلابيان و اصل عطف به ماسبق شدن [نشدن] قوانين و مقرّرات و تصميمات و اصل انتظارات مشروع و اصل قانوني بودن تصميمات و اقدامات مقام اداري نيز در حمايت از اصل لزوم التزام به حقوق مكتسبه بوده و ارتباط نزديك با آن دارد و علاوه بر آن لزوم رعايت اصل احترام به حقوق مكتسبه در پرتو آراء وحدت رويه شماره 430ـ 1386/6/18 و 386ـ1386/6/4 صادره از هيئت عمومي ديوان عدالت اداري بروز و ظهور پيدا نموده و تبعيت از اين آراء براي شعب ديوان طبق ماده 89 قانون ديوان الزامي است و به عبارت ديگر مفهوم اصول حقوقي را به ويژه در حقوق اداري بايد به نفع شهروندان تفسير كرد و با توجه به مراتب مارالبيان استنكاف طرف شكايت از اعمال مدرك تحصيلي كارشناسي با استناد به دلايل ناموجه و غيرقانوني باعث سلب حقوق فردي و اجتماعي افراد گرديده و اين امر به طور كلي نوعي قانونگذاري برخلاف كلّيه قواعد و اصول و مقرّرات حاكم بر روح قوانين و مقرّرات حقوقي و مخالف نظم عمومي جامعه و برخلاف ماده 975 قانون مدني و در تناقض با اصل سوم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امكانات عادلانه براي همه در مقام زمينه هاي مادي و معنوي مي باشد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "«شيوه نامه اجرايي مواد 3 و 5 دستورالعمل تبديل وضع كاركنان ايثارگر» (موضوع بخشنامه شماره /212/798د مورخ 1400/3/30 معاون توسعه مديريت، منابع و برنامه ريزي وزارت متبوع) ........................ 13ـ پذيرش و اعمال مدرك تحصيلي كاركناني كه قبل از تبديل وضع شروع به تحصيل نموده يا فارغ التحصيل شده اند در صورت موافقت دانشگاه و دارا بودن حداقل 7 سال تجربه/سنوات با رعايت مفاد ماده 47 آئين نامه بلامانع مي باشد. 14ـ به منظور ايجاد وحدت رويه و جلوگيري از تشتت آرا و سهولت در تعيين تكليف كاركنان جديدالاستخدام و قراردادي مفاد بند فوق (13) به كاركنان ياد شده تسرّي مي يابد." در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل حقوقي، املاك و تنظيم مقرّرات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي به موجب لايحه شماره /107/1507د مورخ 1402/2/30 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "در راستاي اجراي ماده 1 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور، آيين نامه اداري و استخدامي كارمندان غيرهيئت علمي/ دانشكده علوم پزشكي و خدمات بهداشتي درماني در سال 1391 (با اصلاحات بعدي) به تصويب هيئت امناء دانشگاه/ دانشكده هاي علوم پزشكي خدمات بهداشتي درماني رسيد. براساس ماده (41) آيين نامه مزبور «انتصاب و ارتقاء شغلي كارمند با رعايت شرايط تحصيلي، تجربي و موفقيت در دوره هاي آموزشي ضمن خدمت مورد لزوم پس از احراز شايستگي و عملكرد موفق در مشاغل قبلي آنان صورت مي گيرد. برابر ماده (44) آيين نامه اداري استخدامي تشكيلاتي اعضاء غيرهيئت علمي، مؤسسه هيچ گونه تعهّدي نسبت به پذيرش مدارك تحصيلي دانشگاهي ارائه شده غيرمرتبط با رشته شغلي كارمند در طول اشتغال نخواهد داشت و پذيرش مدارك مرتبط نيز منوط به طرح در كميته طبقه بندي مشاغل و تأييد آن در كميته است بر اين اساس كارمند قبل از شروع به تحصيل لازم است با واحد مهندسي مشاغل محل خدمت هماهنگي لازم را به عمل آورد. از سوي ديگر براساس سياست هاي كلي نظام سلامت و خط مشي هاي حاكم بر نهادهاي عمومي و مؤسسات آموزش عالي كشور و به استناد ماده 1 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مصوّب 1395/11/10 ماده 41 و تبصره 2 ماده 42 و ماده 44 و تبصره 3 و 4 ماده 50 آيين نامه اداري و استخدامي اعضاي هيئت علمي و كاركنان غيرهيئت علمي دانشگاه ها/ دانشكده هاي علوم پزشكي و خدمات بهداشتي درماني «آيين نامه مهندسي و ارزيابي مشاغل كاركنان» با هدف پويايي و انعطاف پذيري مشاغل و پُست هاي سازماني و بهبود روند انتخاب و انتصاب و ارتقاء پاسخگويي و ارزيابي عملكرد شغل و شاغل در اسفند ماه 1396 به تصويب هيئت امنا رسيده است. وفق ماده (47) آيين نامه مهندسي و ارزيابي مشاغل كاركنان اعلام گرديده است مدرك تحصيلي اخذ شده توسط كارمند در حين خدمت نسبت به مدرك تحصيلي ارائه شده در بدو استخدام كارمندان صرفاً براي يك مقطع تحصيلي بالاتر قابل پذيرش مي باشد احتساب مدرك تحصيلي جديد از اختيارات دانشگاه مؤسسه است و نه الزام آن؛ در اين راستا توجه آن مقام را به دادنامه هاي شماره 198 مورخ 1387/3/26 و 1060 مورخ 1386/9/27 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري دائر بر اين كه صرف اخذ مدرك تحصيلي بالاتر در طول خدمت به تنهايي كافي براي تغيير پُست سازماني و ارتقاء گروه مستخدم دولت نيست و همچنين دادنامه شماره 9610090905800369 الي 9610090905800372 مورخ 1396/4/27 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري كه صراحتاً اعلام نموده است هيچ دليل قانوني وجود ندارد كه دستگاه هاي اجرايي مكلّف شده باشند تا مدرك تحصيلي بالاتر از مدرك تحصيلي لازم براي تصدّي شغلي را مورد پذيرش و اعمال قرار دهند جلب مي نمايد. به موجب تبصره 4 ماده 47 از آيين نامه ياد شده سپري شدن حداقل 8 سال از شروع خدمت كاركنان به صورت رسمي و پيماني براي ارائه درخواست ادامه تحصيل به دانشگاه/ دانشكده الزامي است. بديهي است بعد از موافقت دانشگاه با ادامه تحصيل طول مدّت تحصيل به زمان احتساب مدرك افزوده مي شود. به عنوان مثال براي احتساب مدرك كارشناسي پيوسته حداقل 4 سال در مجموع 9 سال و براي احتساب مدرك كارشناسي ارشد حداقل 2 سال و در مجموع 7 سال و براي دكتري تخصصي حداقل 4 سال و در مجموع 9 سال براي احتساب مدرك تحصيلي بالاتر به احكام كارگزيني تعيين شده است بنابراين با توجه به مراتب فوق براي اعمال مدرك تحصيلي كاركنان ايثارگر كه بدون شركت در آزمون هاي استخدامي تبديل وضع مي شوند كمترين بازه زماني براي اعمال يك مقطع تحصيلي بالاتر لحاظ شده است. شايان ذكر است به موجب ماده 92 آيين نامه مهندسي و ارزيابي مشاغل كارشناسان دانشگاه ها/ دانشكده هاي علوم پزشكي و خدمات بهداشتي درماني و مؤسسات وابسته پزشكي مصوّب هيئت هاي امناء دانشگاه هاي علوم پزشكي و خدمات بهداشتي درماني كشور، كلّيه بخشنامه ها، ضوابط و دستورالعمل هاي صادره از سوي مركز توسعه و تحول اداري وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشكي در خصوص طبقه بندي مشاغل در پايگاه اطلاعات مهندسي مشاغل وزارت متبوع لازم الاجرا است. بنابراين بخشنامه ياد شده براي كلّيه دانشگاه ها/ دانشكده هاي علوم پزشكي و خدمات بهداشتي درماني لازم الاجرا مي باشد. بر اين اساس و با عنايت به مراتب فوق با توجه به اين كه تمامي اقدامات وفق ضوابط و مقرّرات صورت گرفته است صدور رأي به رد شكايت مطروحه مورد تقاضا است." هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/7/22 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي با توجه به حكم مقرّر در ماده 1 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مصوّب سال 1395 و مفاد آراء مختلف هيئت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله رأي شماره 140231390001736022 مورخ 1402/7/8 اين هيئت اتّخاذ تصميم در ارتباط با موضوعات استخدامي در دانشگاه ها و مراكز آموزش عالي از صلاحيت هاي هيئت هاي امناء مراجع مزبور است و لذا بندهاي 13 و 14 شيوه نامه اجرايي مواد 3 و 5 دستورالعمل تبديل وضع كاركنان ايثارگر از جهت اين كه مربوط به امور استخدامي بوده و با اين حال به جاي هيئت هاي امناي مربوطه به تصويب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي رسيده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي