رأي شماره 63 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ماده 17 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1398 شهرداري اردبيل كه تحت عنوان عوارض بهره برداري از عرصه و اعياني خارج از طرح مصوب به تصويب شوراي اسلامي شهر اردبيل رسيده ابطال شد

شماره9900111 - 5 /2 /1401 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس هيأت‌مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140109970905810063 مورخ 1401/1/16 با موضوع: «ماده 17 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1398 شهرداري اردبيل كه تحت عنوان عوارض بهره‌برداري از عرصه و اعياني خارج از طرح مصوب به تصويب شوراي اسلامي شهر اردبيل رسيده ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يدالله اسمعيلي‌فرد تاريخ دادنامه: 1401/1/16 شماره دادنامه: 63 شماره پرونده: 9900111 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي افشار ايمان پرست عالي با وكالت آقايان حامد نجات بخش و سيدفراز اشرف موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 17 تعرفه عوارض محلي و بهاي خدمات سال 1398 شوراي اسلامي شهر اردبيل گردش كار: شاكي به موجب دادخواست و لايحه تكميلي ابطال ماده 17 تعرفه عوارض محلي و بهاي خدمات سال 1398 شوراي اسلامي شهر اردبيل را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: " وضع و وصول عوارض بهره‌برداري از عرصه و اعيان خارج از طرح مصوب وجاهت قانوني نداشته و خارج از حدود اختيارات شوراي اسلامي شهر مي‌باشد و با استناد به ماده 100 قانون شهرداري و تبصره ماده 5 قانون موسوم به تجميع عوارض سال 1381 و همچنين رأي وحدت‌رويه شماره 358 ـ 1380/10/14 هيأت عمومي و فتواي مقام معظم رهبري كه فرموده‌اند « اگر به حساب جريمه تخلف بخواهند چيزي از متخلف دريافت دارند ميزان مقررات قانوني زمان وقوع تخلف خواهد بود» لذا تقاضاي ابطال ماده 17 تعرفه عوارض سال 1398 شوراي اسلامي شهر اردبيل مورد تقاضاست. " متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: " ماده 17 عوارض بهره‌برداري از عرصه و اعياني خارج از طرح مصوب درخصوص اخذ عوارض استفاده از كاربري غيرمصوب باتوجه به اينكه رأي كميسيون ماده صد براساس قلع تمام يا قسمتي از بنا يا تعطيلي محل باشد از آنجايي كه گاهي استفاده خلاف كاربري بصورت موقتي مي‌باشد و اين موضوع باعث شده و يا خواهد شد تا قلع و يا تعطيلي بنا عملي نباشد. بنابراين جهت تأمين منافع و حق و حقوق شهرداري عوارض در غيركاربري مجاز بابت استفاده موقت از اينگونه املاك بر مبناي رابطه و فرمول و همچنين توضيحات و شرايطي كه طي تبصره‌ها در ادامه خواهد آمد محاسبه و اخذ گردد. 5= عوارض سالانه استفاده از اعياني خارج از طرح تصويب 5= عوارض سالانه استفاده از اعياني خارج از طرح تصويب S = مساحت هر واحد به مترمربع (در ساختمانهاي چند طبقه مساحت كل طبقات يك واحد در رابطه فوق به صورت همكف منظور و سپس ضريب طبقات براي محاسبه مبلغ نهايي اعمال خواهد شد. C = ضريب مربوط به نوع استفاده است. نوع استفاده C ضريب تجاري ـ نمايشگاه ـ سفره‌خانه ـ سنگ فروشي 3 مطب پزشكان 1/5 اداري ـ دفتري ـ آموزشي 1 صنعتي ـ انبار ـ كارگاه ـ خوابگاه‌ـ مسكوني ـ ساير 1 مهمانسرا ـ هتل ـ آرايشگاه زنانه ـ خياطي زنانه 0/5 روزنامه و مجلات 0/25 K = ضريب طبقات به شرح ذيل: طبقه همكف زيرزمين اول دوم و بالاتر بالكن K ضريب 1/50 0/5 1 1 0/2 تبصره: به ازاي هر سال 2% تا 60% از عوارض اين بند كسر خواهد شد. براي احداثي‌هاي غيرمسكوني كه برابر نظريه كارشناس رسمي دادگستري نسبت به‌سال تخلف جريمه شده‌اند، عوارض بهره‌برداري موقت از سال تخلف تا سال 98 به شرح ذيل اخذ خواهد شد. 4% از ما به التفاوت قيمت‌گذاري سرقفلي سال جاري با سال احداث براي احداثي‌هاي تا سال 72 7% از مابه التفاوت قيمت‌گذاري سرقفلي سال جاري با سال احداث براي احداثي‌هاي از سال 73 الي 84 10% از مابه التفاوت قيمت‌گذاري سرقفلي سال جاري با سال احداث براي احداثي‌هاي از سال 85 به بعد تبصره1: اين مصوبه مشمول املاكي مي‌شود كه داراي رأي كميسيون ماده صد بوده و يا وفق مقررات قابل طرح و ارائه به كميسيون ماده صد قانون شهرداري است تبصره2: پرداخت عوارض موضوع اين مصوبه موجب ايجاد هيچ گونه حق و حقوقي براي مالك جهت تغيير كاربري ملك در طرح‌هاي توسعه شهري نمي‌شود بلكه صرفاً بابت بهره‌برداري موقت است. تبصره3: چنانچه در آينده به هر دليل با وضع هر مقرراتي، امكان تغيير كاربري فراهم شود اعم از اينكه انجام اين امر مستلزم پرداخت وجهي باشد يا خير هيچگونه ارتباطي با عوارض موضوع اين مصوبه كه بيش از آن پرداخت شده نخواهد داشت. تبصره4: املاك و مستحدثاتي كه ايجاد مشكلات و مزاحمت‌هاي اساسي و غيرقابل تحميل دارند مشمول اين مصوبه نمي‌شوند و اعمال تبصره يك ماده صد ضروري است. تبصره5: براي بافت‌هاي تاريخي درخصوص همين ماده براي سالهاي 90 و 91 طبق ضوابط تعرفه همان سال‌ها يعني 7% پذيره براي هر سال و براي سالهاي 92 تا 98 طبق جدول ذيل به عنوان عوارض استفاده از كاربري غيرمصوب (بهره‌برداري موقت) اخذ خواهد شد. سال 92 تا 98 (براي هر سال) سال 90 و 91 (براي هر سال) مساحت مغازه (مترمربع) 2/500/000 ريال 7% پذيره 1 الي 25 3/250/000 ريال 7% پذيره 26 الي 50 3/800/000 ريال 7% پذيره 51 و به بالا تبصره6: در صورت استفاده از فضاهاي باز و فاقد احداثي ماشين شويي‌ها، نمايشگاههاي خودرو و .... به صورت تجاري، و اراضي معادل 10 ps به عنوان عوارض بهره‌برداري در كاربري غيرمرتبط محاسبه و اخذ خواهد شد. تبصره7: برابر قانون طرح تفصيلي استفاده موقت از املاك مسكوني به عنوان مهدكودك، مراكز آموزشي و فرهنگي به ماده صد ارجاع نشده و عوارض اين ماده نيز اخذ نخواهد شد. 3ـ پرداخت عوارض اين ماده دليل بر تغيير كاربري عرصه آن نمي‌باشد و صرفاً در قالب عوارض بهره‌برداري وصول شده است. " در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر اردبيل به موجب لايحه شماره 40523ـ 1399/1/55 توضيح داده است كه: " با عنايت به اينكه مطابق بندهاي 1 و 2 ماده 29 آيين‌نامه مالي شهرداري‌ها وصول عوارض از منابع درآمد شهرداري‌ها بوده و مطالبه و وصول آنها مرتبط با وقوع يا عدم وقوع تخلفي در ساختمان موضوع عوارض مربوطه نمي‌باشد كه از جمله مباني قانوني اين مصوبات مي‌توان به بند 1 ماده 35 قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشور مصوب 1361/9/1، بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 مي‌باشد. اما بحث جريمه وفق تبصره‌هاي 2 الي 5 ماده 100 قانون شهرداري‌ها با ضمانت اجراي قانوني وقوع تخلفات ساختماني است كه در چارچوب حداقل و حداكثر مقرر در تبصره‌هاي ياد شده و بر اساس معيارهاي مقرر در آنها توسط كميسيوني به نام ماده صد اعمال مي‌شود كه از جمله تفاوتهاي ديگر جرايم ساختماني و عوارض پيش‌بيني شده در مصوبات شورا جهت اجرا توسط شهرداري، مي‌توان به دوگانگي مراجع تعيين عوارض وجريمه همچنين عدم وحدت مراجع حل اختلافات، ناشي از آن (وضع عوارض و تعيين جريمه) اشاره نمود كه مقررات موجود دليل بر وجود تفاوت ماهوي ميان عوارض و جريمه است. بنابراين بر خلاف تصور شاكي كه مبناي طرح شكايت هر دو موضوع اخذ عوارض و بحث جريمه بوده، اخذ جريمه موجب انتفاي ايشان از پرداخت نكردن عوارض مربوط به ملك نخواهد بود. با امعان نظر در قوانين متعدد از جمله ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده، تصويب عوارض پيش‌بيني شده و آراء وحدت رويه متعدد نيز تصويب عوارض توسط شوراي اسلامي شهر در مواردي كه در قانون تصريح نشده، مجاز دانسته و برابر رأي هيأت تخصصي عمران، شهرسازي و اسناد به شماره دادنامه 212ـ 1395/9/29 گواهي اين مسأله است. با مداقه در اين مسأله كه عليرغم استفاده مالك از مزاياي ملك خلاف در بهترين محل شهر و به صورت تجاري، حال اعتراض به عوارض اعلام شده به رغم اعلام بطلان آن به شرح بند يك لايحه مصداق بارز اكل مال به باطل و قاعده ممنوعيت دارا شدن و استفاده ناعادلانه و ناروا بوده چنانچه با طرح ادعاي تاريخ وقوع تخلف به سال 1366 و عدم رويت مدارك آن برابر مصوبه شوراي اسلامي شهر از بابت عوارض كسري پاركينگ كه به استناد بند 16 ماده 71 قانون شوراها و ماده 77، تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده و ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم و به استناد دستورالعمل شماره 2331/3/348ـ 1371/7/2 وزارت كشور صورت گرفته، شوراي اسلامي شهرها عوارض فوق را بررسي و با توجه به مناطق و تعداد كسري پاركينگ دسته‌بندي و تعديل، كه اين امر با رعايت ضوابط طرح تفصيلي و اصول شهرسازي مي‌باشد كه هنگام رسيدگي به تخلفات ساختماني در كميسيون‌هاي ماده صد قانون شهرداريها در صورت رعايت ضوابط شهري و تصميم اعضا به ايفاء موارد تخلف ساختماني به استناد تبصره 5 ماده 100 با ضريب حداقل يك و حداكثر دو برابر ارزش معاملاتي ساختمان رسيدگي و اعمال نظر مي‌گردد. " در پاسخ به ادعاي خلاف شرع بودن مقرره مورد شكايت، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/28400ـ 1400/8/29 اعلام كرده است كه: " موضوع ماده 17 مصوبه شوراي اسلامي شهر اردبيل در سال 1398 در خصوص عوارض بهره‌برداري از عرصه و اعياني خارج از طرح مصوبات در جلسه مورخ 1400/8/19 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي‌گردد: در صورتي كه مرجع وضع مصوبه، از لحاظ قانوني صلاحيت وضع مصوبه را داشته باشد و اين مصوبات موجب اجحاف نگردد، خلاف شرع نيست. تشخيص اين امور در صلاحيت ديوان عدالت اداري است. " هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/1/16 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً: قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/28400ـ 1400/8/29 و در رابطه با جنبه شرعي مقرره مورد شكايت اعلام كرده است: «در صورتي كه مرجع وضع مصوبه از لحاظ قانوني صلاحيت وضع مصوبه را داشته باشد و اين مصوبات موجب اجحاف نگردد، خلاف شرع نيست. تشخيص اين امر در صلاحيت ديوان عدالت اداري است» و بنابراين در اجراي احكام مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عـدالت اداري از نظر فقهاي شـوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، مقرره مـورد اعتراض خلاف شرع شناخته نشد و از اين حيث ابطال نمي‌شود . ثانياً: براساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداري: «شهرداري در شهرهايي كه نقشه جامع شهر تهيه شده مكلّف است طبق ضوابـط مـذكور در پروانـه‌هاي ساختماني نـوع استفاده از ساختمان را قيد كند و در صورتـي كه برخلاف مندرجات پروانه ساختماني در منطقه غيرتجاري، محل كسب يا پيشه يا تجارت داير شود، شهرداري مورد را در كميسيون مقرر در تبصره 1 ماده 100 مطرح مي‌نمايد...» با توجه به اينكه سازوكار قانوني برخورد با داير كردن كسب يا پيشه يا تجارتي كه برخلاف مندرجات پروانه ساختماني در منطقه غيرتجاري باشد، در بند قانوني مذكور بيان شده و اعطاء مجوز برخلاف كاربري و اخذ وجه در قبال آن مغايـر با حكم مقرر در بند 24 ماده 55 و ماده 100 قانون شهرداري است و در آراي متعدد هيأت عمومي ديوان عـدالت اداري از جمله آراي شماره 489 ـ 1396/5/24 و85 ـ 1396/2/12 اين هيأت نيز اخذ عوارض ساليانه بهره‌برداري موقت از ساختمانها مغاير با قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و ابطال شده است، بنابراين ماده 17 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1398 شهرداري اردبيل كه تحت عنوان عوارض بهره‌برداري از عرصه و اعياني خارج از طرح مصوب به تصويب شوراي اسلامي شهر اردبيل رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري