رأي شماره 1316667 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال نامه شماره 2053/ 94/ 93 مورخ 1394/1/30 عضو هيأت مديره سازمان ملي زمين و مسكن وزارت راه و شهرسازي

شماره0206746 - 1403/6/18 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390001316667 مورخ 1403/6/6 با موضوع: «نامه شماره 2053/ 94/ 93 مورخ 1394/1/30 كه از سوي يكي از اعضاي هيأت مديره سازمان ملي زمين و مسكن صادر شده از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/6/6 شماره دادنامه: 140331390001316667 شماره پرونده: 0206746 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: خانم ملكه پذيرش با وكالت آقاي عزيزاله حسيناك زاده طرف شكايت: سازمان ملي زمين و مسكن موضوع شكايت و خواسته: ابطال نامه شماره 2053/ 94/ 93 مورخ 1394/1/30 عضو هيأت مديره سازمان ملي زمين و مسكن وزارت راه و شهرسازي گردش كار: آقاي عزيزاله حسيناك زاده به وكالت از خانم ملكه پذيرش به موجب دادخواستي ابطال نامه شماره 2053/ 94/ 93 مورخ 1394/1/30 عضو هيأت مديره سازمان ملي زمين و مسكن وزارت راه و شهرسازي را خواستار شده و به طور خلاصه توضيح داده است كه: "نظر به اين كه بخشنامه [نامه] شماره 93/9/2053 [2053/ 94/ 93 ‌] مورخ 1394/1/30 هيأت مديره سازمان [ملي] زمين و مسكن متبوع وزارت راه و شهرسازي كه دلالت بر قانونگذاري دارد و همچنين برخلاف قوانين و موازين شرعي بوده و علي الخصوص صدور بخشنامه [نامه] اولاً خارج از تكاليف و وظايف و اختيار هيأت مديره كه خاص قانون تجارت مي باشد نمي تواند قانونگذاري نمايد. ثانياً بخشنامه [نامه] مزبور به صراحت برخلاف مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام مورخ 1367/1/16 و ثالثاً مخالف با اصلاحيه قانون اراضي شهري مصوب 1367/4/15 مي باشد. رابعاً نظر به اين كه اراضي مزبور به بنياد مستضعفان و جانبازان در اوايل انقلاب واگذار و بهاي اراضي از سوي واجدين شرايط 50 قطعه واگذاري قبلاً اخذ گرديده، بنابراين اخذ بار دوم و سوم قيمت زمين مستحق للغير از متصرفين قانوني به نظر خلاف شرع و قانون مي باشد كه تقاضاي ابطال آن بايستي ملاك عمل واقع گردد. نظر به اين كه با پرداخت بهاي زمين به بنياد مستضعفان و جانبازان و معرفي به شهرداري جهت صدور پروانه ساختماني اقدام و با اخذ پايان كار و تكميل پرونده جهت انتقال قطعي برابر ارزش معاملات دفتر منطقه بندي سال 1379 ملاك بوده كه متشاكي راه و شهرسازي دزفول و استان با انتقال قطعي خودداري و درخواست قيمت روز را به استناد بخشنامه [نامه] خلاف قانون و شرع 2053/ 94/ 93 مورخ 1394/1/30 هيأت مديره يك شركت تجاري و به نظر خصوصي براي سازمان ملي زمين و مسكن متبوع وزارت راه و شهرسازي را ملاك عمل قرار مي دهد كه خلاف مقررات و قوانين و نوعي قانونگذاري غير مجاز مي باشد. به استناد اصلاحيه قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري چون زمين از سوي مديريت املاك سازمان راه و شهرسازي و شوراي هماهنگي ادارات شهرستان و از طريق واگذاري به بنياد مستضعفان واگذار و پروانه ساخت اخذ كه حسب تكاليف اصلاحي ديوان عدالت اداري تقاضاي بررسي و صدور رأي خسارات را وفق مقررات تبصره يك ماده 10 قانون آيين دادرسي نيز مورد نظر مي باشد." در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي وكيل شاكي ارسال شده بود، وي به موجب لايحه شماره 1402220247329149 مورخ 1402/12/27 توضيح داده است كه: "به استناد اصل 139 قانون اساسي، صلح دعاوي راجع به اموال عمومي و دولتي يا ارجاع آن به داوري در هر مورد موكول به تصويب هيأت وزيران است و بايد به اطلاع مجلس برسد. با عنايت به منطوق و مدلول و مفهوم اصل 71 قانون اساسي، مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع كند. اولاً وزارت راه شهرسازي برابر وظايف و اختيارات قانوني بالاترين مرجع و مسئول صدور هرگونه بخشنامه بوده و ثانياً عضو هيأت مديره در اين خصوص هيچ تكليف و اختياراتي را ندارند. ثالثاً طبق تحقيقات معموله الحاق يا فروش اضافه مساحت اراضي مشمول به عنوان يك موضوع عمومي در ساير استان ها و مع الأسف به عنوان دستورالعمل عمومي براي استفاده عموم ارسال گرديده است. با عنايت به مفاد مصوبه مورخ 1367/1/16 ‌ مجمع تشخيص مصلحت نظام و اصلاحيه قانون اراضي شهري مورخ 1367/4/15 در اجراي ماده 9 قانون اراضي شهري مصوب 1360 در خصوص اراضي موات و باير و داير در محدوده قانون تملك و واگذار يا تعهد شده كه به طور كلي مبنا را قيمت منطقه اي احصاء و تقويم نموده است. از جمله ساير مغايرت هاي قانوني موارد ذيل مي باشد: الف ـ به استناد تبصره 9 ماده 9 قانون زمين شهري سال 1366 (تقويم دولت بر اساس قيمت منطقه اي (ارزش معاملاتي) زمين بوده) ولي بهاي اعياني ها و ساير حقوق بهاي عادله روز تعيين نموده است. ب ـ مستفاد از تبصره 11 ماده 9 قانون زمين شهري سال 1366 (اين ماده و تبصره هاي آن با استفاده از اجازه مورخ 1360/7/19 حضرت امام خميني مدظله العالي براي تشخيص موارد ضرورت، مجلس شوراي اسلامي را صاحب صلاحيت دانسته اند. ج ـ به استناد تبصره 3 ماده 11 قانون زمين شهري سال 1366 (بهاي واگذاري زمين به اشخاص نبايد از قيمت هاي منطقه اي زمان واگذاري يعني ارزش هاي معاملاتي) تجاوز نمايد. د ـ مستند و توجهاً به تبصره يك ماده 11 آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري، فصل اول، ملاك را قيمت منطقه اي زمان انتقال برشمرده است. به استناد ماده 44 آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري، بهاي تمام شده هر قطعه زمين براي امر مسكن قيمت منطقه اي زمين در زمان واگذاري اعلام شده است. بنابراين بخشنامه [نامه] شماره 2053/ 94/ 93 مورخ 1394/1/30 هيأت مديره سازمان ملي زمين و مسكن مغاير با اصول 71 و 139 قانون اساسي و ساير قوانين جاريه دولت جمهوري اسلامي و آيين نامه اجرايي مربوطه به نظر مي رسد. لذا تقاضاي ابطال بخشنامه [نامه] و دستورالعمل غيرموظفي و خلاف اصول قانون اساسي و ساير قوانين موضوعه مورد خواسته را استجابت داريم ." متن نامه مورد شكايت به شرح زير است: "نامه شماره 2053/ 94/ 93 مورخ 1394/1/30 آقاي مهندس رحماني مدير كل راه و شهرسازي استان خوزستان با سلام احتراماً با عنايت به استعلامات متعدد در ارتباط با واگذاري قطعات ملكي سازمان به متقاضيان جهت الحاق به ملك نامبردگان و يا اضافه مساحت ايجادي در قطعات مورد واگذاري از سوي سازمان بدين وسيله اعلام مي دارد: ضمن بررسي دقيق در خصوص حصول اطمينان از تثبيت و قطعيت مالكيت دولت و تصويب كاربري مصوب مسكوني چنان چه اراضي مورد نظر حسب اعلام واحد شهرسازي و معماري به عنوان قطعه مستقل و تفكيكي قابل صدور پروانه نباشد مقرر فرماييد به ترتيب ذيل اقدام لازم معمول فرمايند: 1ـ در صورتي كه باقيمانده مورد درخواست از يك دوم نصاب تفكيك منطقه كمتر باشد (حداكثر 100 مترمربع) و هم اكنون امكان تغيير كاربري اراضي به تجاري و يا ساير كاربري هايي كه متناسب با مساحت پايين باشد را نداشته باشد و صرفاً يكي از مجاورين متقاضي خريد باشد، فروش بر مبناي قيمت كارشناسي روز و خارج از مزايده وفق مقررات مربوط صرفاً جهت الحاق به قطعات مجاور با كاربري مسكوني انجام پذيرد. 2ـ بالاتر از مساحت هاي ياد شده بدواً نسبت به اخذ سند شش دانگ قطعه اقدام و سپس با تثبيت كاربري از طريق برگزاري مزايده نسبت به فروش با رعايت مقررات قانوني مربوط اقدام فرمايند. ـ عضو هيأت مديره سازمان ملي زمين و مسكن وزارت راه و شهرسازي" در پاسخ به شكايت مذكور، سازمان ملي زمين و مسكن به موجب لايحه شماره 5216182 مورخ 1402/11/25 ‌ ثبت شده در دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به طور خلاصه توضيح داده است كه: "در خصوص بخشنامه [نامه] شماره 2053/ 94/ 93 مورخ 1394/1/30 كه شاكي درخواست ابطال آن را نموده است به عرض مي رساند: با توجه به مفاد نامه شماره 310228 ـ 1402/3/17 اداره كل راه و شهرسازي استان خوزستان آقاي ميثاقيان رأساً جهت اخذ سند مالكيت براي ساختمان مربوط به خود تحت قسمتي از پلاك 189 و 1149/39 بخش 3 دزفول در هيأت قانون تعيين تكليف وضعيت اراضي و ساختمان هاي فاقد سند رسمي درخواست خود را جهت صدور سند طرح نموده كه حسب گزارش كارشناسان فني و شهرسازي و طبق مختصات جغرافيايي و كروكي مربوطه مشخص مي گردد 144 مترمربع از عرصه ملك مورد ادعاي ايشان در محدوده پلاك ثبتي متعلق به دولت قرار گرفته است. بدين ترتيب اولاً‏ محرز مي گردد كه مابقي عرصه پلاك مورد ادعاي ايشان در مالكيت دولت نبوده و متعلق به شخص خصوصي است. ثانياً‏ مستنداً به ماده 2 قانون تعيين تكليف وضعيت ثبتي اراضي و ساختمان هاي فاقد سند رسمي كه مقرر داشته است: «اراضي دولتي، عمومي، ملي، منابع طبيعي و موات از شمول اين قانون مستثني مي باشند.» هيأت مزبور مجاز به تنظيم سند به نام متقاضي (آقاي ميثاقيان) نسبت به عرصه ملكي دولت نمي باشد. لذا پاسخ اداره كل راه و شهرسازي استان مبني بر ممانعت از تنظيم سند بر روي اراضي ملكي دولت اعلام گرديده است. در دفاع از بخشنامه [نامه] ابلاغي به استحضار مي رساند: اولاً‏ شأن تصويب بخشنامه [نامه] مزبور همان گونه كه در سطر نخست آن تصريح شده است، رفع مشكل متقاضيان در مواردي است كه افزون بر محدوده ملكي خود مبادرت به تصرف اراضي دولت نموده اند و يا در عمل واگذاري، اضافه مساحت پديد آمده است. در اين گونه موارد اين سازمان به ادارات كل راه و شهرسازي استان ها اجازه داده است به جاي رفع تصرف در صورت درخواست مالك مجاور چنان چه كاربري ملك مسكوني بوده و به صورت يك قطعه مستقل قابل تفكيك نباشد مبادرت به واگذاري و فروش مساحت اضافي نمايد. هيأت عمومي ديوان ملاحظه مي فرمايند كه اين تصميم در راستاي مساعدت به مالك مجاور بوده و در واقع به نفع مالك متقاضي اتخاذ گرديده است. ثانياً‏ موافقت با فروش مساحت اضافي و الحاق آن به ملك مجاور صرفاً در صورت تقاضاي مالك بوده و چنان چه مالك مجاور (متصرف) درخواستي در اين باب نداشته باشد، اجباري نيست و دولت وفق ضوابط و مقررات قانوني از طريق مراجع ذي صلاح قضايي مبادرت به رفع تصرف خواهد نمود. بنا به مراتب معروضه فوق بخشنامه [نامه] معترض عنه وفق ضوابط و مقررات قانوني و در چهارچوب صلاحيت اين سازمان در مقام متولي اراضي موات شهري صادر و ابلاغ گرديده است. رد شكايت مطروحه مورد استدعا مي باشد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/6/6 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي براساس بند 12 ماده 14 از اساسنامه سازمان ملّي زمين و مسكن مصوب سال 1388 هيأت وزيران، اتّخاذ تصميم درخصوص واگذاري اراضي، املاك و مستحدثات ملكي و مورد تصدي به عنوان معوض يا در قبال مطالبات اشخاص حقيقي و حقوقي از سازمان يا ناشي از وظايف محوله با رعايت قوانين و مقررات، از وظايف هيأت مديره سازمان مذكور است. با توجه به حكم فوق و با عنايت به اين كه براساس نامه مورد شكايت درخصوص اين بخش از وظايف هيأت مديره توسط يكي از اعضاي هيأت مديره سازمان اتّخاذ تصميم شده و اين در حالي است كه اعمال اختيارات مقرر درخصوص اين مورد از صلاحيت هاي هيأت مديره است و نه هريك از اعضاي آن، بنابراين نامه شماره 2053/ 94/ 93 مورخ 1394/1/30 كه از سوي يكي از اعضاي هيأت مديره سازمان ملّي زمين و مسكن صادر شده، خارج از حدود اختيارات مقام صادركننده آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ صدور ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري