رأي شماره 2375821 هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري با موضوع: عدم ابطال كل آيين نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372/12/23 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي

هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست *شماره پــرونـده: هـ ت/ 0300176 شماره دادنامه سيلور : 140331390002375821 - تاريخ: 1403/10/04 * شاكي : آقاي علي اصغر كاشفي * طرف شكايت: هيأت وزيران * موضوع شكايت و خواسته: ابطال كل آيين نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372/12/23 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به طرفيت هيأت وزيران به خواسته ابطال كل آيين نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372/12/23 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي به ديوان عـدالت اداري تقـديم كرده كه به هيأت عمـومي ارجـاع شده است متن مقـرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: "آيين نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372/12/23 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي با اصلاحات بعدي فصل اول ـ تعاريف ماده1ـ در اين آيين نامه واژه هاي زير به جاي عبارات مشروح مربوط به كار مي رود: كشور: كشور جمهوري اسلامي ايران منطقه: هر يك از مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران سازمان: سازمان هر منطقه آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران آيين نامه: آيين نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران فصل دوم ـ مالكيت ماده2ـ كليه اراضي واقع در محدوده هر منطقه كه در مالكيت و يا در اختيار دولت است مشمول اين آيين نامه مي باشند. تبصره ـ اراضي و مستحدثات سازمان عمران كيش به سازمان منطقه آزاد كيش منتقل شده و مشمول اين آيين نامه خواهند بود. ماده3ـ اشخاصي كه بعد از اجراي ثبت عمومي و يا حسب قراردادهاي منعقد شده با سازمان، تا تاريخ اجراي اين آيين نامه اقدام به احـداث اعياني در عـرصه نموده اند، براي خريد يا اجاره عرصه مربوط به همان اعـياني مقدم بر سـايرين مي باشند. ماده4ـ تجاوز به عرصه اي كه ملك دولت شناخته شده در حكم تجاوز به اراضي دولتي تلقي و سازمان به نمايندگي از طرف دولت موظف است با طرح دعوا در دادگاه يا از طريق مأمورين انتظامي موضوع را تعقيب كند. ماده5 ـ كليه حقوق مربوط به اراضي مشمول قانون زمين شهري و قانون ملي شدن جنگلها و مراتع كشور و نيز قانون حفاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع كشور و قانون اراضي مستحدث و ساحلي، واقع در محدوده هر منطقه به موجب اين آيين نامه از طريق سازمان اعمال مي شود. ماده6 ـ در مورد كليه اراضي موضوع ماده (5) آيين نامه اداره ثبت اسناد و املاك مربوط، در دفتر املاك، اراضي دولتي را به نام دولت و به نمايندگي سازمان منطقه آزاد مربوط تنفيذ و اخبار مي نمايد و اسناد صادره قبلي را بر اين اساس اصلاح خواهد نمود. ماده7ـ از تاريخ تصويب اين آيين نامه كليه ديون و حقوق و تكاليف سازمان ملي زمين و مسكن و سازمان جنگلها و مراتع و واحدهايي كه شمول اين مقررات مستلزم ذكر نام آنهاست در امور اراضي منابع طبيعي در هر منطقه به عهده سازمان محول مي شود. ماده8 ـ هر گونه استفاده از زمين درچارچوب طرح جامع مصوب و آيين نامه هاي داخلي سازمان امكان پذير است. تبصره ـ تا تصويب طرح جامع توسط شوراي عالي مناطق آزاد، سازمان مجاز به صدور مجوز استفاده از زمين بر اساس نقشه هاي كاربري زمين مي باشد. ماده9ـ (اصلاحي 1392/12/20) ـ فروش و انتقال قطعي زمين به اتباع خارجي ممنوع است. در مواردي كه انجام سرمايه گذاري خارجي منجر به تشكيل شركت ايراني گردد، تملك زمين به نام شركت متناسب با طرح سرمايه گذاري به تشخيص سازمان مجاز مي باشد. ماده10ـ هرگاه سازمان ملي زمين و مسكن قبلاً قراردادي مبني بر واگذاري زمين به منظور احداث مسكن با اشخاص منعقد كرده باشد، سازمان مكلف است از مفاد قرارداد مزبور متابعت و در صورت امكان همان زمين و در صورتي كه كاربري آن زمين غيرمسكوني باشد زمين معوض به متقاضي واگذار نمايد. وجوهي كه بابت پيش قسط از طرف متقاضي به سازمان ملي زمين و مسكن پرداخت شده است، به حساب پرداختي متقاضي منظور و بقيه بهاي زمين بايستي به سازمان پرداخت شود. فصل سوم ـ ساير مقررات ماده11ـ بهاي فروش هر مترمربع زمين با در نظرگرفتن موقعيت اقتصادي و كاربري زمين به علاوه هزينه آماده سازي از قبيل تفكيك، تسطيح، خاك برداري، خيابان بندي و زه كشي توسط سازمان تعيين مي شود. ماده12ـ موضوع قراردادهاي فروش يا اجاره زمين با كسب مجوز از سازمان قابل انتقال به غير مي باشد. انتقالات قهري از اين قاعده مستثني مي باشد. تبصره ـ انتقال موضوع قراردادهاي واگذاري زمينهاي مسكوني پس از احداث ساختمان و صدور سند رسمي مجاز است. ماده13ـ در قراردادهاي واگذاري زمين مدت زمان لازم براي شروع و احداث ساختمان تعيين مي شود و در صورت عدم اقدام در زمان مذكور در قرارداد، سازمان مي تواند قرارداد مربوط را فسخ نمايد. ماده14ـ قراردادهاي منعقده بين سازمان و متقاضيان در حكم سند رسمي است، كليه بانكها موظفند قراردادهاي مزبور را هم رديف اسناد رسمي پذيرفته و تسهيلات اعتباري و حقوقي مربوط را اعطا نمايند. ماده15ـ كليه اختياراتي كه در رابطه با تجاوز و تصرف و تخريب اراضي دولتي و ملي و اراضي ساحلي و حريم آن بر اساس قانون حفاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع كشور ـ مصوب سال 1348 و اصلاحات بعدي آن و قانون اراضي مستحدث و ساحلي ـ مصوب 1354 ـ به وزارتخانه هاي مسؤول محول شده و همچنين اختيارات موضوع مواد (11) تا (15) قانون حفاظت و بهسازي محيط زيست ـ مصوب 1353 ـ كه به سازمان حفاظت محيط زيست تفويض شده است و نيز اختيارات خاصي كه در اين مورد به ساير نهادهاي دولتي محول گرديده است، از تاريخ تصويب اين آيين نامه در محدوده مناطق آزاد به سازمان تقويض مي شود. ماده16ـ واگذاري بهره برداري از منابع ملي به اشخاص حقيقي و حقوقي با رعايت كليه قوانين موضوعه در اين مورد، در اختيار اين سازمان مي باشد. *دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: از آنجايي كه: 1ـ وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي، فاقد اهليت و صلاحيت هاي قانوني بوده لذا ايجاد شوراي مذكور و تصميماتش، مغاير اصول 71، 96 و 138 قانون اساسي و نقض قواعد فقهي 1ـ عدالت به سبب عدم سير مراحل تقنيني، 2ـ شورا به سبب ناديده گرفتن جايگاه مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان و 3ـ عدم ولايت غير به عدم وجود صلاحيت ولايت اداري بر امور مي باشد. 2ـ واسپاري امور حاكميتي در اراضي موضوع ماده 24 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد، به سازمان هاي مناطق آزاد مغاير ماده 7 قانون برنامه چهارم توسعه، مواد 8 و 45 قانون مديريت خدمات كشوري است و به لحاظ بر عهده گرفتن تصدي امور حاكميتي توسط نيروهاي تحت قانون كار سازمان هاي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي، مغاير قاعده فقهي، حرمت تقدم بر افضل مي باشد. 3ـ امكان قبض درآمدهاي ناشي از تكاليف و وظايف و ديون قانوني واسپاري شده به سازمان هاي مناطق آزاد، مغاير اصل 53 قانون اساسي و ماده 3 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت 2 و به جهت اضرار به خزانه دولت اسلامي، مغاير قاعده فقهي، وجوب حفظ نظام به سبب كاهش درآمدهاي دولت اسلامي مي باشد. 4ـ به كارگيري عبارات تصويب طرح جامع و نيز طرح تفصيلي مداخله در امور تقنيني مخالف اصل 71، 96 و 138 قانون اساسي و نقض قواعد فقهي 1ـ عدالت به سبب عدم سير مراحل تقنيني، 2ـ شوراء به سبب ناديده گرفتن جايگاه مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان و 3ـ عدم ولايت غير به علت عدم وجود صلاحيت ولايت اداري بر امور، مي باشد. 5 ـ به جهت واسپاري امور حاكميتي به اهل تصدي گري، پهنه هاي انفالي از قبيل جنگل ها، مراتع، پهنه هاي زيست محيطي، واگذار شده آسيب پذير شده و موجبات خسران به آن فراهم خواهد شد. از آنجايي كه حفاظت از انفال در حد اعلي وظايف نظام اسلامي قرار داد و بنا به موارد گفته شده حفظ آن با ساختار اداري قانوني ملازمه خواهد داشت. بنابراين چون ساختار اداري سازمان هاي مناطق آزاد وفق قانون كار اداري مي شوند. لذا امكان واسپاري و تفويض امور حاكميتي به ايشان امكان پذير نخواهد بود فلذا دستگاه هاي متولي قانوني مي بايست وظايف حفظ و نگهداري از انفال را بر عهده داشته باشند زيرا تجويز واگذاري امور به سازمان هاي مناطق آزاد با اوصاف ياد شده، مغاير اصل 45 قانون اساسي و نيز آيه 1 سوره شريفه انفال خواهد بود. فلذا ابطال كل آيين نامه ياد شده را از محضر قضات شريف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري خواستارم. * خلاصه مدافعات طرف شكايت: پيشتر دادخواست ديگري (كلاسه پرونده 9702959) به اين معاونت واصل و دفاعيات در قبال شكايت به انضمام پاسخ دستگاه ذيربط طي نامه شماره 79195/ 38028 مورخ 1398/6/28 ، به آن مرجع تقديم و هيأت تخصصي اراضي شهرسازي منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري نيز به موضوع رسيدگي و طي دادنامه شماره 9909970906010736 مورخ 1399/4/31 ، رأي به رد شكايت صادر نموده است؛ در نتيجه موضوع شكايت از مصاديق اعتبار امر مختوم بوده و با استناد به ماده 85 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392، ضروري است حكم رد دادخواست صادر شود. 1ـ علاوه بر دفاعيات تفصيلي بيان شده در لايحه مورخ 1398/6/28 و در پاسخ به بخشي از ادعاي مطروح در شكايت حاضر مبني بر مغايرت مفاد تصويب نامه مورد شكايت با قوانين بعدي كه در بند 1 دادخواست بدان اشاره گرديده اعلام مي دارد، صرفنظر از اصل ادعاي مطروحه مبني بر مغايرت مفاد مصوبه با قوانيني مانند قانون تشكيلات و وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي و انتخابات شهرداران مصوب 1375 و قانون تأسيس دهياري ها مصوب 1377 با ترديدهاي جدي روبرو بوده و جهات بيان شده از سوي شاكي به هيچ وجه دلالتي بر مغايرت مصوبه مورد شكايت با قوانين ياد شده ندارد، به فرض وجود و اثبات چنين مغاريتي، اين امر نمي تواند از جهات و دلايل موجه براي درخواست ابطال يك مصوبه دولتي باشد چرا كه تصويب قوانين مغاير بعدي (به فرض اثبات مغايرت) موجب تخصيص و يا نسخ قوانين و مقررات پيشين مي گردد و در اين مقام و از اين ديدگاه، ابطال مقررات تخصيص يافته و يا منسوخ موضوعيت ندارد. در نتيجه ادعاي شاكي در اين بخش بلاوجه بوده و قابليت رسيدگي در ديوان عدالت اداري را ندارد. 2ـ استناد شاكي به اموري مانند «عدالت، شورا، عدم ولايت غير و انفال» كه به عنوان قواعد فقهي از آنها ياد شده، بي ارتباط، غيردقيق، نارسا، مبتني بر برداشت هاي شخصي ايشان از موازين شرعي و در نتيجه ناموجه به منظور درخواست ابطال تصويب نامه مورد شكايت است. در واقع شاكي، مباني و مستندات شرعي آنچه را تحت عنوان قواعد فقهي تلقي نموده در دادخواست خود ارائه نكرده و علاوه بر آن ارتباط قواعد فقهي مورد ادعا با مفاد تصويب نامه مورد شكايت نيز به روشني بيان نگرديده است. بنابراين و با توجه به اينكه استنباط اشخاص از موازين شرعي، نمي تواند مبنايي براي اثبات مغايرت مفاد مصوبات دولت با شرع به شمار رود، اين بخش از شكايت مطروحه نيز فاقد وجاهت و اعتبار بوده و شايسته رد به نظر مي رسد. نظر به مراتب فوق و با توجه به اينكه تصويب نامه مورد شكايت پيشتر نيز مورد رسيدگي در ديوان عدالت اداري قرار گرفته و رأي عدم مغايرت آن با قوانين و در نتيجه رد شكايت صادر گرديده و شكايت حاضر نيز در بردارنده جهات موجه مثبت مغايرت مفاد مصوبه دولت با موازين شرعي معتبر نبوده و مبتني بر برداشت هاي شخصي شاكي از احكام شرع است، لذا اتخاذ تصميم شايسته داير بر رد شكايت مطروحه مورد تقاضاست. *در خصوص ادعاي شاكي مبني بر مغايرت مقرره مورد شكايت با قواعد شرعي نيز قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/ 43481 مورخ 1403/6/25 اعلام كرده است: "موضوع كل آيين نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372/12/23 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران، در جلسه مورخ 1403/6/11 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد: ـ مصوبه مورد شكايت خلاف موازين شرع شناخته نشد." پرونده شماره هـ ت/0300176 مبني بر درخواست ابطال كل آيين نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372/12/23 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي به لحاظ مغايرت شرعي در جلسه هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مورد رسيدگي قرارگرفت و اعضاي محترم هيات به اتفاق به شرح ذيل اعلام نظر نمودند: راي هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست به موجب نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان مندرج در نامه شماره 43481/ 102 مورخ 1403/6/25 قائم مقام دبير شوراي نگهبان در خصوص بررسي مغايرت شرعي كل آيين نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372/12/23 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي تصريح گرديده: «مصوبه مورد شكايت خلاف موازين شرع شناخته نشد.» لذا با تبعيت از نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان و در راستاي اجراي حكم مندرج در تبصره 2 ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402، آيين نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372/12/23 وزراي عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي مغاير شرع تشخيص نگرديده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد ماده 33 آيين نامه اداره جلسات هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري مصوب 1393 قطعي است. همچنين اين راي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود. رئيس هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري شهريار قلعه