رأي شماره 1639608 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع« اطلاق تعرفه شماره (3ـ2) از تعرفه عوارض محلي سال 1399 شهرداري بيرجند با كد 110202 كه در خصوص اخذ عوارض هر متر مربع پذيره از يك يا چند واحد تجاري به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و از تاريخ تصويب ابطال شد.»

شماره 0000181 – 12 /7 /1402 بسمه تعالي مدير عامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390001639608 مورخ 28 /6 /1402 با موضوع:«اطلاق تعرفه شماره (3 -2) ازت عرفه عوارض محلي سال 1399 شهرداري بيرجند با كد 110202 كه در خصوص اخذ عوارض هر مترمربع پذيره از يك يا چند واحد تجاري به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و از تاريخ تصويب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مدير كل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري – يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 28 /6 /1402 شماره دادنامه: 140231390001639608 شماره پرونده: 0000181 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: شركت سرمايه‌گذاري هلال احمر ايران با وكالت آقاي اميد محمدي طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر بيرجند موضوع شكايت و خواسته: ابطال اطلاق تعرفه شماره (3ـ2) از تعرفه عوارض سال 1399 شهرداري بيرجند گردش كار: آقاي اميد محمدي به وكالت از شركت سرمايه‌گذاري هلال احمر ايران به موجب دادخواستي ابطال تعرفه شماره (3ـ2) از تعرفه عوارض سال 1399 شهرداري بيرجند را خواستار شده و در مقام تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است: "شهرداري بيرجند در تعرفه شماره 3ـ2 (عوارض هر مترمربع پذيره (احداثي) از يك يا چند واحد تجاري ـ كد بودجه 110202) در محاسبه عوارض پذيره مأخذ و نحوه محاسبه عوارض را ميان اشخاص حقوقي و حقيقي تفاوت قائل شده است به نحوي كه ميزان ضريب براي اشخاص حقوقي 5 برابر اشخاص حقيقي مي‌گردد و اين بديهي است كه اين امر علاوه بر نقض اصول مسلم حقوقي، موجب تقلب نسبت به قانون يا موجب فرار سرمايه‌گذاري اشخاص حقوقي آن هم در شرايط اقتصادي حاضر از شهر مي‌گردد. در خصوص موضوع متنازع‌فيه، عدم رعايت اصل برابري و تساوي در محاسبه عوارض پذيره (نقض اصل تساوي اشخاص در برابر قانون و عدم ترجيح بلامرجح) ميان اشخاص حقيقي و حقوقي به نحو ذيل مطالب و استدلالات تقديم مي‌گردد: موارد مغايرت مصوبه با قانون: ـ نقض قانون اساسي (از جمله بند 14 اصل 3 و اصول 19 و 20 قانون اساسي) ـ اصل عدالت و عدم ترجيح بلامرجح به عنوان اصول اوليه حقوقي ـ ماده 588 قانون تجارت در مورد برابري اشخاص حقوقي و حقيقي در برابر قانون ـ به استناد ماده 5 آيين‌نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهرها مصوب 1378 بايد يكنواختي در نظام عوارض سراسر كشور رعايت گردد. ـ بر اساس منطوق بند (ج) ماده 14 آيين‌نامه اجرايي نحوه وضوع و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهرها مصوب 1378 «هماهنگي و وحدت رويه در نظام عوارض» از جمله سياست‌هاي عمومي دولت است كه شوراها مكلفند به هنگام تصميم‌گيري راجع به عوارض آن را مراعات نمايند. ـ مواد 7 و 8 منشور حقوق شهروندي مقرر داشته: «شهروندان از تمامي مزاياي پيش‌بيني شده در قوانين و مقررات به نحو يكسان بهره‌مند هستند.»؛ «اعمال هرگونه تبعيض نار و ا ممنوع است. دولت بايد از هرگونه تصميم و اقدام منجر به تبعيض ناروا و محروميت از حقوق شهروندي، خودداري كند.» ـ بند 3 ماده 2 سياست‌هاي حقوق شهروندي در نظام اداري مصوب 1395 شوراي عالي اداري صراحتاً به «حق مصون بودن از تبعيض در نظام‌ها، فرآيندها و تصميمات اداري» اشاره دارد. همچنين در بند 2 ماده 5 تصريح دارد «مديران و كاركنان دستگاه‌هاي اجرايي بايد تصميمات و اقدامات خود را مستند به قوانين و مقررات مربوط انجام دهند و از هرگونه تبعيض يا اعمال سليقه در اجراي قوانين و مقررات اجتناب نمايند.» ـ خلاف شرع بودن مصوبه: شوراي نگهبان در نامه شماره 90/30/42620 ـ 1390/3/29 اعلام كرده است كه: چنانچه در موضوع مصوبه مجوز قانوني وجود نداشته باشد خلاف موازين شرع مي‌باشد. در اين استدلال يكي از بديع‌ترين و جالب‌ترين استدلالات شوراي نگهبان مبني بر اين كه مصوبه‌اي كه بر خلاف قانون مصوب باشد خلاف شرع است مطرح شده است كه مي‌تواند در بسياري از مسائل حقوق راهگشا باشد. (رأي هيأت عمومي به شماره 621 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال مصوبه شماره 2/3106/ش ـ 1383/7/18 در مورخ 1391/10/26) يكي از اصول و قواعد حاكم بر عوارض (لزوم تناسب ميان عوارض با درآمد اهالي و توليدات) است كه مستندات ذيل در اين خصوص وجود دارد: ـ قانون شهرداري در ماده 7 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، اخذ عوارض متناسب با توليدات و درآمد اهالي پيش‌بيني شده است. ـ آيين‌نامه نحوه وضع و صول عوارض الف) بند (ت) ماده 14 آيين‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهرها در سال 1378 صراحتاً يكي از سياست‌هاي عمومي دولت كه بايد شوراها در تصميم‌گيري راجع به عوارض آن را رعايت نمايند «تناسب وضع عوارض در هر محل با توليدات و درآمد اهالي» است. ب) به علاوه به استناد بند (د) ماده 14 همان آيين‌نامه بايد «توجه داشتن به رشد توليد و گسترش واحدهاي توليدي در منطقه به هنگام وضع عوارض بر توليد» نيز رعايت گردد. همچنين در آراي متعدد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به غيرقانوني بودن عوارض هنگام تعيين و وصول عوارض به صورت نامتناسب با توليد و درآمد تصريح شده است، نمونه‌هاي ذيل از اين قبيل است: 406 و 407ـ 1387/6/3، 533ـ 1392/8/13، 551ـ 1392/8/20، 579 و 580 ـ 1396/6/21، 555 ـ 1383، 573 و 572ـ 1384/10/18، 1299 ـ 1386/11/9، 381ـ 1390/9/7، 1233 الي 1236 ـ 1391/52/23. در هر حال قوانين و مقررات و اصل عدالت و برابري افراد در برابر قانون اقتضاء مي‌كند وقتي اخذ عوارضي از شهروندان بخشي از اين سرزمين مغاير قانون شناخته شده نمي‌توان اخذ همان وجه را از شهروندان ديگر جايز و قانوني قلمداد كرد ولي متأسفانه شوراي شهر بيرجند چنين تبعيضي را قائل شده است كه نيازمند بذل عنايت آن مرجع در جهت رفع ستم وارده است. لذا تقاضاي ابطال تعرفه شماره 3ـ 2 (عوارض هر مترمربع پذيره (احداثي) از يك يا چند واحد تجاري ـ كد بودجه 1102024 سال 1399) را به دليل مغايرت با قانون و شرع در موارد تبييني در شرح دادخواست را دارم." در پي صدور اخطار رفع نقص از سوي دفتر هيأت مبني بر اينكه مصوبه مورد شكايت از چه جهت مغاير شرع است وكيل شاكي به موجب لايحه شماره 9000/683070/202 اعلام كرده است: "خلاف شرع بودن از جهت تبعيض بين افراد و اشخاص و از جهت قاعده تسليط مدنظر مي‌باشد." متن مصوبه مورد شكايت به شرح زير مي‌باشد: "تعرفه عوارض مصوبه شهرداري بيرجند سال 1399 تعرفه شماره (3ـ2) ـ عوارض هر مترمربع پذيره (احداثي) از يك يا چند واحد تجاري كد بودجه 110202 رديف ـ طبقات ـ مأخذ و نحوه محاسبه عوارض (اشخاص حقيقي ـ اشخاص حقوقي) 1ـ زير زمين ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 5 ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 25 2ـ همكف ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 8 ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 40 3ـ اول ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 4 ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 20 4 ـ دوم ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 3/75ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 19 5 ـ سوم به بالا ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 2/75ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 12/75 6 ـ نيم طبقه ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 1/5ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 7/5 7ـ انباري ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 2/75ـ ((10/ n )+ 1 ) P × 12/75 N ـ تعداد واحد تجاري (در صورتي كه تعداد واحد مشخص نباشد 1= n ) ـ شهرداري بيرجند ـ شوراي اسلامي شهر بيرجند" در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر بيرجند و شهردار بيرجند به موجب لايحه شماره 1400/503/ش ـ 1400/3/29 به طور خلاصه اعلام كرده‌اند: "غالب اعتراض و ادعاي مطروحه ضمن شكايت شاكي در اين موضوع خلاصه شده كه چون تعرفه شماره 3ـ2 مشتمل بر عوارض هر مترمربع پذيره احداثي از يك يا چند واحد تجاري براي اشخاص حقيقي و حقوقي متفاوت مي‌باشد لذا شايسته ابطال است و اين در حالي است كه به حكايت دلائل ذيل‌الذكر تصويب اين مصوبه بر اساس اصول مقرر قانوني و شرعي بوده و صرفنظر از استدلال‌هاي مطروحه ضمن شكايت كه بعضاً به طور كامل بي ارتباط به اين موضوع و مصداق تفسير به مطلوب نص صريح قانون است، دليلي بر ابطال اين مصوبه وجود ندارد با اين توضيح كه؛ 1ـ چنانكه آن مرجع مستحضرند اخذ عوارض از مهم‌ترين ابزارهاي مالي شهرداري جهت كسب درآمد در راستاي ارائه خدمات به شهروندان است كه قانونگذار، حق و تكليف تصويب اين عوارض را بر اساس مواد مختلفي از قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و آيين‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض بر عهده اين نهاد گذارده تا با در نظر گرفتن مقتضيات و شرايطي نسبت به اين امر اقدام نمايد كه شوراي شهر بيرجند نيز مصوبه مذكور را با رعايت موارد مختلف منجمله موضوعات مقرر در ماده 14 آيين‌نامه مذكور نظير تناسب عوارض با ارزش افزوده حاصله براي مؤدي، تناسب وضع عوارض با درآمد مؤدي، رعايت اولويت وضع عوارض، محاسبه و وصول عوارض در مورد واحدهاي تجاري بر اساس درآمد واقعي آن‌ها و ... تصويب نموده است و اشخاص حقوقي با درآمد بيشتر يا استفاده‌كننده از محل اعتبارات دولتي را مشمول اين مصوبه دانسته در حالي كه نهادهايي نظير مساجد و حتي تعاوني‌هاي مسكن را از اين مقرره معاف دانسته است. 2ـ قائل شدن تفاوت ميان اشخاص حقيقي و حقوقي در موارد مشابه نظير ماليات نيز توسط قانونگذار تجويز شده به طوري كه نرخ ماليات اشخاص حقيقي به صورت پلكاني و بر اساس درآمد ايشان از 15 درصد محاسبه و لحاظ مي‌شود ليكن در خصوص اشخاص حقوقي اين نرخ 25 درصد مي‌باشد. 3ـ از طرف ديگر مطابق ماده 8 آيين‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض مصوب 1378 كه مقرر مي‌دارد: «مرجع رسيدگي به شكايت در مورد ميزان، نحوه و محاسبه و وصول و ساير موضوع‌هاي مربوط به عوارضي كه توسط شوراها با رعايت اين آيين‌نامه وضع مي‌شوند و يا عوارض محلي كه قبلاً توسط مراجع ذيصلاح وضع شده و موضوع تبصره ماده 2 اين آيين‌نامه نمي‌باشند در مورد عوارض شهر به ترتيبي كه در ماده 77 قانون شهرداري‌ها مقرر شده است» به نظر مي‌رسد در اين پرونده، شاكي قبل از طرح شكايت در ديوان مي‌بايست سلسله مراتب ديگري را در اعتراض به ميزان و نحوه محاسبه عوارض موضوع مصوبه رعايت مي‌نمود كه صرفنظر از همه موارد پيش گفته، اين مورد هم رعايت و لحاظ نگرديده و شكايت مطروحه را واجد ايراد اساسي و محكوم به رد مي‌نمايد. 4 ـ عدم ارائه خدمات (اعم از مستقيم يا غيرمستقيم) و عدم تفاوت ميان خدمات ارائه شده به اشخاص حقيقي و خدمات ارائه شده به اشخاص حقوقي و ... ديگر دفاع مطروحه در شكوائيه تقديمي است در حالي كه چنانكه قبلاً نيز مفصلاً به استحضار رسيد شهرداري صرفنظر از وظايف عام عمراني، خدماتي، نظارتي، رفاهي، ... كه در قبال كليه شهروندان اعم از حقيقي و حقوقي ارائه مي‌دهد، در مواجهه با پروژه‌هاي عظيمي نظير پروژه موضوع پرونده كه در موارد مشابه براي كليه اشخاص حقوقي دريافت‌كننده خدمات صدق نموده و مي‌نمايد، مكلف و لاجرم در خدمات‌دهي بسيار گسترده‌تر در زمينه‌هاي مختلف ترافيكي، سد معبر، دفع بهينه پسماند در چنين محدوده‌هايي، ارائه خدمات مختلف به مراجعين به اين اشخاص و مجموعه‌هايي از اين قبيل و ... مي‌باشد كه با اين وصف مقرره مذكور نه تنها بر خلاف و مغاير با شرع و قانون نبوده بلكه منطبق با كليه موازين شرعي و قانوني حاكم و دقيقاً بر اساس خدمات ارائه شده مي‌باشد. علي ايحال نظر بر مراتب مذكور و با تأكيد بر آنكه موضوع اين شكايت توسط قانونگذار در موارد مختلف تجويز گرديده و چنين عوارضي در موارد و نقاط مختلف كشور به درستي تصويب و اجرا گرديده و مي‌گردد و شاكي حتي در يك مورد نتوانسته رويه‌اي جز اين چه در سطح كلان قانونگذاري و چه در ميان آراي صادره از ديوان عدالت اداري را ارائه دهد، رد شكايت مطروحه مورد تقاضاست." در خصوص ادعاي مغايرت با شرع، قائم‌مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/33680ـ 1401/8/10 اعلام كرده است: "رئيس محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با سلام و تحيت عطف به نامه شماره 0000119 مورخ 1400/6/13؛ موضوع تعرفه شماره (2ـ3) [3ـ2] با كد 110202 در خصوص اخذ عوارض هر مترمربع پذيره از يك يا چند واحد تجاري سال 1399 شهرداري بيرجند، در جلسه مورخ 1401/8/5 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي‌گردد: ـ اطلاق مصوبه مورد شكايت كه بين اشخاص حقيقي و حقوقي تفاوت زيادي در ميزان عوارض مربوط قائل شده است نسبت به مواردي كه اقتضاي اين تفاوت وجود ندارد خلاف شرع شناخته شد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/6/28 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي قائم‌مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/33680 مورخ 1401/8/10 در رابطه با جنبه شرعي تعرفه شماره (3ـ2) از تعرفه عوارض محلي سال 1399 شهرداري بيرجند با كد 110202 كه درخصوص اخذ عوارض هر مترمربع پذيره از يك يا چند واحد تجاري به تصويب رسيده، اعلام كرده است: «اطلاق مصوبه مورد شكايت كه بين اشخاص حقيقي و حقوقي تفاوت زيادي در ميزان عوارض مربوط قائل شده است، نسبت به مواردي كه اقتضاي اين تفاوت وجود ندارد، خلاف شرع شناخته شد.» بنابراين با توجه به حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظريه فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، اطلاق تعرفه شماره (3ـ2) از تعرفه عوارض محلي سال 1399 شهرداري بيرجند با كد 110202 كه درخصوص اخذ عوارض هر مترمربع پذيره از يك يا چند واحد تجاري به تصويب رسيده، در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي‌شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم‌گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري