رأي شماره 2156121 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بندهاي 1 و 3 و تبصره هاي 4 و 5 ماده 28 تحت عنوان عوارض ارزش افزوده (سهم شهرداري) از تفكيك اراضي و از بابت كاربري هاي عمومي مورد عمل براي سال 1399 شهر سهرورد به شماره 107/4/298 مورخ 1398/11/6

شماره دادنامه: 140331390002156121 تاريخ دادنامه: 1403/9/6 شماره پرونده: 9903314 مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي ايمان قوامي فرد طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر سهرورد موضوع شكايت و خواسته : ابطال بندهاي 1 و 3 و تبصره هاي 4 و 5 ماده 28 تحت عنوان عوارض ارزش افزوده (سهم شهرداري) از تفكيك اراضي و از بابت كاربري هاي عمومي مورد عمل براي سال 1399 شهر سهرورد به شماره 107/4/298 مورخ 1398/11/6 گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بندهاي 1 و 3 و تبصره هاي 4 و 5 ماده 28 تحت عنوان عوارض ارزش افزوده (سهم شهرداري) از تفكيك اراضي و از بابت كاربري هاي عمومي مورد عمل براي سال 1399 شهر سهرورد به شماره 107/4/298 مورخ 1398/11/6 را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: " در خصوص بند 1 مقرره مورد شكايت لازم به ذكر است اولاً طبق تبصره 3 اصلاحي ماده 101 قانون شهرداري ها، تعلق قدرالسهم هاي مقرر قانوني شامل سرانه هاي فضاي عمومي و خدماتي، طبق صدر تبصره مارالذكر شامل اراضي با مساحت بيشتر از پانصد متر مربع مي گردد و منصرف از اراضي پانصد متر است. حال آن كه در صدر بند 1 مرقوم، قطعات پانصد متر و بيشتر را مشمول مقرره مزبور قرار داده كه كاملاً خلاف نص صريح تبصره فوق الاشعار و مغاير با استثنايي بودن تملك رايگان و لزوم رعايت حرمت حقوق مالكانه اشخاص است. ثانياً تعلق 10% مازاد بر قدرالسهم هاي قانوني، آن هم از خالص قطعات تفكيكي و نه از اصل زمين، خلاف تبصره 3 اصلاحي ماده 101 قانون شهرداري ها و خلاف اصول 22، 46 و 47 قانون اساسي در باب لزوم رعايت حرمت حقوق مالكانه اشخاص و منع از تملك رايگان است. طبق ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه مصوب 1389 اخذ هرگونه وجه، كالا و خدمات توسط دستگاه هاي اجرايي منوط به تجويز قانونگذار شده است و وفق نظريه فقهاي شوراي نگهبان دريافت وجه با تجويز آيين نامه و دستورالعمل مغاير شرع است. ثالثاً سهم تفكيك مقرر در متن مصوبه كاملاً خلاف قانون و خارج از حدود اختيار شوراي اسلامي شهر مي باشد. چرا كه تفكيك املاك از وظايف اداره ثبت اسناد و املاك مي باشد و شهرداري در اين خصوص خدمتي ارايه نمي دهد و صرفاً در مقام تأييد نقشه تفكيكي مالك ظرف مهلت قانوني مقرر است كه در صورت عدم پاسخ از سوي شهرداري، شخص مي تواند طبق نظر دادگاه تفكيك ملك خويش را انجام دهد. ماده 55 قانون شهرداري ها وظايف شهرداري ها را بيان نموده و تفكيك املاك در زمره آنها نيست و وفق ماده 154 اصلاحي قانون ثبت از وظايف اداره ثبت است. از طرفي اخذ و تملك اراضي اشخاص مازاد بر ميزان مقرر در ماده 101 قانون شهرداري ها، طبق آراء متعدد هيات عمومي ديوان عدالت اداري از جمله دادنامه شماره 9210090905800488 مورخ 1392/7/29 و 9610090905800814 مورخ 1396/8/23 ابطال گرديده است. عوارض تفكيك و اخذ قسمتي از اراضي اشخاص جهت امر تفكيك نيز طي آراء متعدد هيات عمومي ديوان عدالت اداري از جمله دادنامه شماره 8710090905800218 مورخ 1387/4/9، 9110090905800275 مورخ 1391/5/16 و 9610090905800647 مورخ 1396/7/11 ابطال گرديده است. با عنايت به احكام بيع در قانون مدني و رساله فقها بالاخص رساله امام خميني (ره) خريد و فروش املاك بايد اختياري و در كمال آزادي و رغبت انجام پذيرد. در غير اين صورت از موارد غصب به حساب مي آيد و اين كه در باب فقه و قانون تملك مجاني نداريم و تملك رايگان در موارد متعددي در آراء هيات عمومي ديوان عدالت اداري خلاف اصل تسليط و مالكيت مشروع تشخيص داده شده است. همچنين با استناد به موثقه سماعه از امام صادق (ع) «لا يحل دم امرأ مسلم و لا ماله الا بطيب نفسه» و توقيع مبارك كه حضرت فرموده است: «لا يحل لاحد ان يتصرف في مال غيره بغير اذنه»، رضايت مالك را جواز تصرف دانسته و بدون آن هرگونه تصرفي را خواه حقيقي خواه اعتباري حرام و باطل انگاشته شده است. ايضاً حديث نبوي «الناس مسلطون علي اموالهم» و قاعده تسليط در فقه، مؤيد آن است. همچنين در خصوص بند 3 و تبصره هاي 4 و 5 لازم به ذكر است اولاً تعيين و تغيير كاربري از وظايف و اختيارات كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي معماري و شهرسازي است كه هرچند عوارض تغيير كاربري و نه تعيين آن، طبق آراء هيات عمومي ديوان عدالت اداري تجويز گرديده لكن اخذ درصدي از اراضي تحت مالكيت اشخاص بابت ارسال درخواست شخص مالك به كميسيون ماده 5، منصرف از عوارض بوده و خلاف اصول 22، 46 و 47 قانون اساسي در باب لزوم رعايت حرمت حقوق مالكانه اشخاص و منع از تملك رايگان است. با عنايت به اين كه تملك رايگان اراضي اشخاص و يا دريافت بهاي آنها به منظور تأمين تأسيسات عمومي شهري در ازاء موافقت با تعيين يا تغيير كاربري يا تفكيك مذكور با اعتبار مالكيت مشروع و اصل تسليط مغايرت دارد و لذا تحديد دايره اعمال حقوق مالكانه اشخاص و كاهش قلمرو آن بدون تمسك به حكم قانونگذار جواز قانوني ندارد. همچنين در خصوص تفكيك و افراز موضوع تبصره 3 اصلاحي ماده 101 قانون شهرداري ها بابت 25 درصد از اراضي بابت سرانه هاي خدماتي و فضاهاي عمومي، تعيين قدرالسهم ثابت در خصوص آن، طبق دادنامه شماره 9610090905800950 مورخ 1396/9/28 هيات عمومي ديوان عدالت اداري ابطال گرديده است. طبق آراء متعدد هيات عمومي ديوان عدالت اداري من جمله دادنامه شماره 7810090905800387 مورخ 1378/11/24، 9210090905800454 مورخ 1392/7/15 [1392/10/11] و خصوصاً دادنامه شماره 9809970905810159 مورخ 1398/2/10 مربوط به ابطال ماده 21 تعرفه عوارض سال 1388 شهرستان مرند، اخذ قسمتي از اراضي اشخاص توسط شهرداري به ازاي تغيير كاربري ابطال گرديده است. همچنين در خصوص تفكيك و افراز موضوع تبصره 3 اصلاحي ماده 101 قانون شهرداري ها بابت 25 درصد از اراضي بابت سرانه هاي خدماتي و فضاهاي عمومي، تعيين قدرالسهم ثابت در خصوص آن، طبق دادنامه شماره 9610090905800950 مورخ 1396/9/28 هيات عمومي ديوان عدالت اداري ابطال گرديده است. مع هذا نظر به مراتب معنونه و مسطوره فوق الذكر و با امعان نظر به اين كه عوارض معترض به مغاير شرع و قانون و خارج از حدود اختيار مقام واضع وضع گرديده و با وضع عوارض مصوب مذكور و اعلان عمومي آن، اخذ هر مقدار از اراضي اشخاص يا مبلغ معادل با ابتناء بر آن غير شرعي و فاقد وجاهت و استغناي حقوقي است و خارج از اختيارات واضع آن است و وفق مواد 301 و 303 قانون مدني، مستوجب ضمان عين و منافع مي باشد كه با توجه به اخذ وجوه مارالذكر، بدين وسيله بدواً تقاضاي ارجاع به شوراي نگهبان جهت احراز خلاف شرع بودن آن و سپس ابطال مصوبه موضوعه معنونه شوراي اسلامي شهر سهرورد از زمان تصويب مستنداً به مواد 13 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 مورد استدعاست." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: " ماده 28 - عوارض ارزش افزوده (سهم شهرداري) از تفكيك اراضي و از بابت كاربري هاي عمومي 1- متقاضيان تفكيك قطعات پانصد مترمربع و بيشتر داخل محدوده شهر با كاربري مربوطه (مجاز) با اعلام كميسيون ماده 12 قانون زمين شهري مبني بر باير بودن زمين مانند مسكوني در صورت تأييد نقشه تفكيكي توسط شهرداري (اجراي ماده 101 قانون شهرداري) علاوه بر پيش بيني كاربري هاي عمومي از جمله فضاي سبز، معابر عمومي مورد استفاده قطعات تفكيكي و واگذاري رايگان آنها به شهرداري مطابق طرح تفصيلي يا هادي، مالك معادل 10% از خالص قطعات تفكيكي مسكوني را به عنوان سهم تفكيك به شهرداري واگذار خواهد نمود كه شهرداري نيز بايستي با رعايت مقررات مالي از آنها استفاده نمايد و در صورت عدم امكان واگذاري قطعه يعني صرفاً زماني كه سهم شهرداري به شكل قطعه يا قطعات مشخص نباشد، با قيمت كارشناس رسمي يا هيات ارزيابي و تصويب كميسيون معاملات شهرداري، بهاء آن به شهرداري پرداخت خواهد شد. .............................. پيشنهادي و مصوب سال 1399 3- در كاربري هاي غير مربوطه داخل محدوده شهر از جمله باغ، زراعي و باير و همچنين باير فاقد كاربري ضمن طي مراحل قانوني تغيير يا تعيين كاربري مسكوني از طريق كميسيون مربوطه، بايد مالك 30% باغ ها و 20% زمين هاي زراعي و 20% اراضي باير را با اعلام كميسيون ماده 12 قانون زمين شهري به شهرداري واگذار نمايد و شهرداري نيز كاربري باغ و زراعي را حفظ و فقط در توسعه فضاي سبز و در رابطه با اراضي باير براي كاربري هاي عمومي استفاده خواهد كرد. بنابراين در صورت تغيير و يا تعيين كاربري و تقاضاي تفكيك مسكوني و تجاري، از بابت سهم شهرداري به عنوان سهم خدمات عمومي و تغيير و يا تعيين كاربري و تفكيك، 40% باغ ها و 30% زمين هاي زراعي و 30% اراضي باير و همچنين باير فاقد كاربري به شهرداري واگذار خواهد شد. مثال: چنانچه مساحت زمين زراعي 3000 متر مربع باشد و مالك تقاضاي تغيير كاربري و تفكيك مسكوني داشته باشد، در صورت تصويب موضوع در كميسيون ماده 5، بايستي 20% از كل ملك واقع در داخل محدوده را با عقد مصالحه نامه به شهرداري واگذار نمايد و چنانكه ملك مذكور در خارج از محدوده قرار گرفته باشد، سهم شهرداري به علاوه سهم ماده 22 اين تعرفه 55% خواهد بود. ............................ تبصره 4: در تغيير كاربري اراضي آموزشي، فرهنگي، ورزشي، بهداشتي، اداري به مسكوني توسط كميسيون ماده 5 مالك بايد 35% اراضي را به عنوان سهم تغيير كاربري از بابت سهم خدمات عمومي و ارزش افزوده به شهرداري واگذار نمايد. در تغيير كاربري اين تبصره به تجاري به اضافه 30% يعني 65% به عنوان سهم شهرداري مطالبه خواهدشد. تغيير كاربري فضاي سبز به مسكوني 45% خواهد بود. تبصره 5: در تغيير كاربري مسكوني به تجاري سهم شهرداري 40% قيمت روز تعيين مي شود." علي رغم ابلاغ دادخواست و ضمايم آن به طرف شكايت، تا زمان رسيدگي به پرونده در جلسه هيات عمومي پاسخي از طرف آن مرجع واصل نشده است. در خصوص ادعاي شاكي مبني بر مغايرت مقرره مورد اعتراض با موازين شرعي، قايم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/38327 مورخ 1402/6/13 اعلام كرده است كه: " رييس محترم هيات عمومي ديوان عدالت اداري با سلام و تحيت عطف به نامه شماره 0000024 مورخ 1400/11/9؛ موضوع بندهاي 1 و 3 و تبصره هاي 4 و 5 ماده 28 عوارض مورد عمل براي سال 1399 شهر سهرورد به شماره 107/4/298 مورخ 1398/11/6، در جلسات فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد: - در بند يك دريافت سهم تفكيك برخلاف قانون به صورت زمين يا بهاي آن خلاف شرع است، تشخيص قانوني يا غير قانوني بودن آن بر عهده ديوان عدالت اداري است. همچنين نسبت به بند 3 و تبصره هاي 4 و 5 مورد شكايت الزام به واگذاري موارد مذكور به شهرداري در صورتي كه خلاف قانون باشد، خلاف شرع است؛ البته روشن است كه در وضع و اجراي عوارض بايد موازين از جمله عدم اجحاف رعايت شود. همچنين تعيين دادن زمين يا بهاي آن به عنوان عوارض بدون الزام قانوني به تعيين يكي از آن دو، خلاف شرع است." هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/9/6 با حضور رييس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است. راي هيات عمومي قايم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/38327 مورخ 1402/6/13 در رابطه با جنبه شرعي مقررات مورد شكايت اعلام كرده است: «در بند يك دريافت سهم تفكيك برخلاف قانون به صورت زمين يا بهاي آن خلاف شرع است، تشخيص قانوني يا غيرقانوني بودن آن برعهده ديوان محترم عدالت اداري است. همچنين نسبت به بند 3 و تبصره هاي 4 و 5 مورد شكايت الزام به واگذاري موارد مذكور به شهرداري در صورتي كه خلاف قانون باشد، خلاف شرع است. البته روشن است كه در وضع و اجراي عوارض بايد موازين از جمله عدم اجحاف رعايت شود. همچنين تعيين دادن زمين يا بهاي آن به عنوان عوارض بدون الزام قانوني به تعيين يكي از آن دو، خلاف شرع است.» بنابراين در اجراي حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيات عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، بندهاي 1 و 3 و تبصره هاي 4 و 5 ماده 28 عوارض مورد عمل براي سال 1399 شهر سهرورد به شماره 107/4/298 مورخ 1398/11/6، در حد مقرر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 بطلان آن از تاريخ تصويب اعلام مي شود. اين راي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است./ احمدرضا عابدي رييس هيات عمومي ديوان عدالت اداري