رأي شماره 792304 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص 1 - ابطال رديف 2 جدول موضوع بند 1 تصويب‌ نامه شماره 109351/ت52467هـ ـ 1394/8/20 هيأت وزيران 2 ـ ابطال ماده 22، بند 8 و ستون شماره 4 جدول شماره 2 پيوست 1 از مصوبه شماره 12 جلسه 254ـ1395/12/17 كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات

شماره0106072، 0107035 1402/4/18 بسمه تعالي تاريخ دادنامه: 1402/3/30 شماره دادنامه: 140231390000792304 شماره پرونده: 0107035 و 0106072 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكيان: شركت پست پيشگامان بادپا با وكالت آقاي صالح خاني و شركت پست اول فاخر ايرانيان با وكلات آقاي بهنام يوسفيان شوره دلي طرف شكايت: سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي، وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات و نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته: 1ـ ابطال رديف 2 جدول موضوع بند 1 تصويب‌ نامه شماره 109351/ت52467هـ ـ 1394/8/20 هيأت وزيران 2ـ ابطال ماده 22، بند 8 و ستون شماره 4 جدول شماره 2 پيوست 1 از مصوبه شماره 12 جلسه 254ـ1395/12/17 كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات گردش كار: آقاي صالح خاني به وكالت از شركت پست پيشگامان بادپا به موجب دادخواستي ابطال ماده 22، بند 8 و ستون شماره 4 جدول شماره 2 پيوست 1 از مصوبه شماره 12 جلسه 254ـ1395/12/17 كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "مطابق ماده واحده «قانون اجازه تعيين و وصول حق امتياز فعاليت بخش غيردولتي در زمينه پست و مخابرات» (مصوب 1392/8/19 مجلس شوراي اسلامي) « در اجراي بند (ز) ماده 3 قانون وظايف و اختيارات وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات مصوب 1382/9/19 وزارتخانه مذكور مكلف است بابت فعاليت‌هاي ارائه خدمات پستي، مخابراتي، فناوري اطلاعات و صدور مجوز ايجاد شبكه‌هاي ارتباطات و فناوري اطلاعات با تصويب هيأت وزيران، مبالغي به عنوان حق‌الامتياز و حق‌السهم دولت و جريمه قانوني جبران عدم انجام تعهدات وصول و به حساب خزانه‌داري كل كشور واريز نمايد...» لذا همان گونه كه مشاهده مي‌ شود هيأت وزيران صرفاً حق تعيين مبالغي به عنوان «حق‌الامتياز» و «حق‌السهم دولت» و «جريمه قانوني جبران عدم انجام تعهدات» جهت مجوزهاي صادره از سوي وزارت ارتباطات را داشته است. لكن هيأت وزيران و به تبع آن كميسيون تنظيم مقررات در مصوبات موضوع دادخواست حاضر، علاوه بر موارد مزبور اقدام به وضع مبلغ ديگري نيز تحت عنوان «مبلغ تضمين درآمد» يا «مبالغ مربوط به تسهيم درآمد تضمين شده» نموده‌اند. بدين معني كه دارندگان پروانه‌هاي صادره از سوي وزارت ارتباطات موظف شده‌ اند سالانه مبالغي را به صورت تضميني اعم از اينكه اساساً درآمدي داشته يا نداشته و يا به چه ميزان باشند، به دولت پرداخت نمايند (اين مبلغ به جز حق الامتياز است). به عبارت ديگر در مصوبات مزبور از يكسو «حق‌السهم دولت» از پروانه‌هاي صادره از سوي وزارت ارتباطات به صورت درصدي از درآمد مشخص شده است (كه صلاحيت وضع آن مطابق قانون است) و از سوي ديگر مبلغي به عنوان تضمين درآمد نيز مشخص گرديده است، كه متناسب با سال فعاليت داراي نرخ‌هاي متفاوت ثابتي است. در حالي كه در رابطه با «حق‌السهم دولت» هيأت وزيران صرفاً صلاحيت تعيين حق‌السهم دارندگان پروانه را داشته است و «حق‌السهم» همان گونه كه از عنوان آن مشخص است ناظر به اختصاص بخشي از درآمد دارندگان پروانه به دولت به جهت فراهم آوردن امكانات و زمينه فعاليت براي اين اشخاص مي‌باشد. از اين رو «حق‌السهم» اساساً ارتباط مستقيم با درآمد اشخاص دارد و در حقيقت سهم دولت از درآمد محسوب مي‌ شود و بر همين اساس در مصوبه هيأت وزيران (و همچنين مصوبات كميسيون تنظيم مقررات) در صدي از درآمد ناخالص دارندگان پروانه يا ارائه دهندگان خدمات به عنوان «حق‌السهم دولت» مشخص شده است. لذا نمي‌ توان تحت عنوان «حق‌السهم» اقدام به دريافت مبالغي نمود كه ذيل اين عنوان قرار نمي‌ گيرند. اما بر اساس مصوبه مورد اعتراض دارندگان پروانه‌هاي ايجاد و بهره‌ برداري از شبكه عرضه خدمات پستي مكلف شده‌ اند مبالغي را به عنوان تضمين درآمد پرداخت نمايند و در نتيجه دارنده پروانه‌اي كه هفت و نيم درصد درآمد خالص وي (به عنوان حق‌السهم دولت) كمتر از ميزان «مبلغ تضمين درآمد» شده است در واقع مكلف به پرداخت مبلغي شده است كه ارتباطي با درآمد وي نداشته و بيش از حق‌السهم تعيين شده خواهد بود و لذا اطلاق حق‌السهم نسبت به اين مبالغ نمي‌ تواند صحيح باشد و تعيين قطعي چنين مبالغي علاوه بر اينكه مغاير صلاحيت اعطايي از سوي قانونگذار (خروج از صلاحيت) و اصول مربوط به حقوق مردم در قانون اساسي (اصول 22 و 46 و بند 5 اصل 43) مي‌باشد مغاير مواد 30 و 31 قانون مدني نيز بوده و خلاف اصول و قاعده شرعي همچون قاعده لاضرر و قاعده احترام به اموال مردم مي‌باشد. شايان ذكر است علاوه بر استدلالات فوق، كميسيون تنظيم مقررات در تاريخ 1395/12/17 پيش از مصوبه هيأت وزيران (1396/3/28) اقدام به وضع مصوبه موضوع شكايت حاضر در خصوص مواردي از جمله «حق‌السهم» و «مبلغ تضمين درآمد» نموده است. در حالي كه قانونگذار در قانون اجازه تعيين و وصول حق امتياز فعاليت بخش غيردولتي در زمينه پست و مخابرات (مصوبه 1392/8/19) تعيين چنين موضوعي را به هيأت وزيران محول نموده است. لذا كميسيون مزبور در زمان تصويب مصوبه مورد نظر اساساً فاقد صلاحيت بوده است." متعاقباً آقاي صالح خاني (وكيل شركت پست پيشگامان بادپا) به موجب لايحه تكميلي كه با شماره 2061ـ1402/1/28 در دفتر هيأت عمومي ثبت شده، اعلام كرده است كه شركت شاكي در قسمت خلاف شرع بودن مصوبات موضوع شكايت ادعايي ندارد و تنها تقاضاي رسيدگي در خصوص مخالفت با قانون را دارد. آقاي بهنام يوسفيان شوره دلي نيز به وكالت از شركت پست اول فاخر ايرانيان به موجب دادخواستي علاوه بر تقاضاي ابطال قسمت‌هايي از مصوبه شماره 12 جلسه شماره 254 ـ1395/12/17 كميسيون تنظيم مقررات و ارتباطات، ابطال رديف 2 جدول موضوع بند 1 تصويب‌ نامه شماره 109351/ت52467هـ ـ1394/8/20 هيأت وزيران را خواستار شده و به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "با عنايت به ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت تعيين و وصول مبالغي تحت عنوان «مبلغ تسهيم درآمد تضمين شده» طي تصويب‌ نامه هيأت وزيران و مصوبه كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات، از مصاديق بارز ممنوعيت مندرج در ماده قانوني اخيرالذكر بوده و از اين جهت نيز مقررات مورد شكايت مغاير حكم قانون و در نتيجه شايسته ابطال به شمار مي‌رود. همچنين هيأت عمومي ديوان عدالت اداري پيشتر به موجب دادنامه شماره 140009970905812823ـ1400/10/28 رديف 3 جدول موضوع بند 1 و مفاد بند 2 تصويب‌ نامه شماره 109351/ت5267هـ ـ1394/8/20 هيأت وزيران و همچنين بند 13 مصوبه شماره 2 جلسه شماره 206 ـ1393/10/21 كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات را كه ناظر به دريافت مبالغي تحت عنوان «مبلغ تسهيم درآمد تضمين شده» از دارندگان پروانه ايجاد و بهره‌ برداري از شبكه ارتباطات ثابت بوده است از تاريخ تصويب ابطال نموده است." متن مقرره‌هاي مورد شكايت به شرح زير است: الف ـ تصويب‌ نامه شماره 109351/ت52467هـ ـ1394/8/20 هيأت وزيران: " ............. 2ـ حداقل مبلغ تسهيم درآمد تضمين شده ساليانه ايجاد و بهره‌ برداري از شبكه ارتباطات ثابت به شرح زير تعيين مي‌ شود: ميليون ريال سال سال سال سال سال سال سال سال سال سال اول دوم سوم چهارم پنجم ششم هفتم هشتم نهم دهم 16/000 18/400 21/160 24/334 27/985 32/182 37/009 42/561 48/945 56/287 ب ـ ماده 22 مصوبه شماره 12 جلسه 254ـ1395/12/17 كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات: "ماده 22ـ مبلغ تضمين شده تسهيم درآمد: مبالغ تضمين شده تسهيم درآمد بابت هر سال بر اساس هشتاد درصد 80% تسهيم درآمد پيش‌ بيني شده توسط كارور در طرح تجاري كه در مزايده ارائه شده است در هر سال تعيين خواهد شد." ج ـ بند 8 پيوست شماره 1 مصوبه شماره 12 جلسه 254ـ1395/12/17 كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات: "8 ـ مزايده گران بايد بر اساس طرح تجاري تهيه شده پيشنهاد مالي خود را مطابق جدول 2 با درج ميزان درآمد پيش‌ بيني شده به تفكيك هر سال و ميزان مبلغ پيشنهادي سهم دولت را كه حداقل 3 درصد و قابل پرداخت در هر سال قراردادي خواهد بود را اعلام و پرداخت 80 % آن را تعيين نمايند. " د ـ ستون شماره 4 جدول شماره 2 پيوست 1 مصوبه شماره 12 جلسه 254 ـ 1395/12/17 كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات: "جدول شماره 2 مبالغ پيشنهادي درآمد، سهم دولت از درآمد و تضمين شده (اعداد به ميليون ريال) سال قراردادي مبلغ پيش‌ بيني شده درآمد مبلغ پيش‌ بيني سهم دولت از درآمد مبلغ تضمين شده سهم دولت از درآمد 1 2 3 4 اول دوم سوم چهارم پنجم جمع كل براي 5 سال ستون 2 درآمد پيش‌ بيني شده مطابق طرح تجاري براي هر سال درج مي‌ شود. ستون 3 درآمد پيش‌ بيني شده (ستون 2) به عنوان سهم دولت پيشنهادي مزايده‌گر ستون 4 مبلغ تضمين شده سهم دولت پيشنهادي مزايده گر (مبلغ ستون 3) ضربدر هشتاد درصد كليه مبالغ پيشنهادي به عدد و به ميليون ريال درج شود." در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل دفتر حقوقي و بازرسي سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي به موجب لوايح شماره 76376 ـ1401/12/10 و 64305 ـ1401/10/17 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "اولاً بر اساس بندهاي (الف)، (ب)، (ز) و (هـ) ماده 3و ماده 5 قانون وظايف و اختيارات وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات و قانون اجازه تعيين و وصول حق امتياز فعاليت بخش غيردولتي در زمينه پست و مخابرات مصوب سال 1392 صلاحيت وضع مقررات مورد شكايت براي كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات به رسميت شناخته شده است. ثانياً: سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي در اجراي مصوبه شماره 12 جلسه شماره 254ـ1395/12/17 كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات از طريق تشريفات قانوني مزايده اقدام به واگذاري پروانه ايجاد و بهره‌ برداري از شبكه ارائه خدمات پستي به شركت‌هاي غيردولتي كرده است و مطابق ماده 20 اسناد مزايده، شركت در مزايده و تسليم پيشنهاد به منزله قبول محتويات و مفاد كليه اسناد مزايده است و درآمد پيش‌ بيني شده تضمين تسهيم درآمد براي هر سال مطابق طرح تجاري است كه كارور پستي، خود در مزايده ارائه و پيشنهاد نموده است و چون اين تعهدات توسط هر شركت و از جمله شركت‌هاي شاكي پذيرفت شده، ابطال مقررات مورد شكايت منجر به تضييع حقوق ديگر شركت‌هاي متقاضي خواهد شد و اين در حالي است كه آنچه كه بر اساس رأي قبلي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ابطال شده ناظر به وضعيتي بود كه يك امتياز بر اساس فعاليت‌هاي قبلي دارنده پروانه به وي اعطاء شده بود. با عنايت به موارد فوق علاوه بر اطلاع كامل كارور پستي از شرايط مزايده، اقدام كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات در تعيين مبلغ تضمين تسهيم درآمد مغاير قانون نمي‌باشد، در واقع مطابق قانون ماده واحده «اجازه تعيين و وصول حق الامتياز فعاليت بخش غيردولتي در زمينه پست و مخابرات» مبالغ قابل اخذ از دارندگان پروانه شامل حق‌الامتياز، حق‌السهم دولت و جريمه قانوني جبران عدم انجام تعهدات است. مقنن در قانون فوق‌الاشاره اجازه تعيين و وصول حق‌السهم دولت را به هيأت وزيران محول نموده است. ليكن در خصوص اينكه مبلغ چگونه تعيين گردد و امكان تعيين سقف و كف چگونه باشد و يا اينكه بايد درصدي از درآمد ناخالص يا مبلغ مقطوعي باشد ساكت بوده و اختيار تعيين آن به هيأت وزيران واگذار شده است.در واقع هيأت وزيران مي‌تواند در اين خصوص مبلغي را به عنوان حداقل مبلغ تسهيم درآمد و مبلغ يا درصدي را به عنوان حداكثر مبلغ تسهيم درآمد تعيين نمايد. كما اينكه در مصوبات معترض‌عنه نيز به همين شيوه عمل شده است. فقط نسبت به حداقل مبلغ تسهيم درآمد از عنوان تضمين تسهيم درآمد استفاده شده است. به عبارتي ديگر با توجه به صلاحيت عام هيأت وزيران در تعيين مبالغ تسهيم درآمد و اختيار ايشان در تعيين حداقل و حداكثر و با امعان نظر به ماهيت تضمين تسهيم درآمد مشخص مي‌ شود، تضمين تسهيم درآمد عبارت است از مبلغ مقطوعي كه مبين حداقل تعهد دارنده پروانه در پرداخت تسهيم درآمد مي‌باشد." علي‌ رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن براي امور حقوقي دولت (طرف ديگر شكايت) تا زمان رسيدگي به پرونده پاسخي واصل نشده است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/3/30 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي بر اساس قانون اجازه تعيين و وصول حق امتياز بخش غيردولتي در زمينه پست و مخابرات مصوب 1392/8/19 مقرر شده است كه در اجراي بند (ز) ماده 3 قانون وظايف و اختيارات وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات مصوب 1382/9/19 وزارتخانه مذكور مكلّف است بابت فعاليت‌هاي ارائه خدمات پستي، مخابرات، فناوري اطلاعات و صدور مجوز ايجاد شبكه‌هاي ارتباطات و فناوري اطلاعات با تصويب هيأت وزيران، مبالغي به عنوان حق‌‌ الامتياز و حق‌‌السهم دولت و جريمه قانوني جبران عدم انجام تعهدات، وصول و به حساب خزانه‌داري كل كشور واريز نمايد و به موجب قانون يادشده اختيار هيأت وزيران در تعيين حق‌السهم دولت منحصر در همين عنوان و مقيّد به تحصيل درآمد دارنده پروانه بوده و تعيين مبلغ تضمين‌ شده تسهيم درآمد عملاً به معناي افزودن عنواني جديد به حكم مقرر در قانون است. بنا به مراتب فوق كه در آراي شماره 2823 مورخ 1400/10/28 و شماره 2853 الي 2855 مورخ 1401/12/16 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز منعكس شده، رديف 2 جدول موضوع بند 1 تصويب‌ نامه شماره 109351/ت 52467 هـ مورخ 1394/8/20 هيأت وزيران و ماده 22 مصوبه شماره 12 جلسه شماره 254 مورخ 1395/12/17 كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات و بند 8 و ستون 4 جدول شماره 2 پيوست شماره 1 مصوبه شماره 12 جلسه شماره 254 مورخ 1395/12/17 كميسيون تنظيم مقررات ارتباطات به دليل اينكه در مقام الزام به دريافت مبالغي تحت عنوان تضمين درآمد يا تسهيم درآمد تضمين‌ شده از دارندگان پروانه وضع شده‌ اند، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي‌شوند. اين رأي بر اساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم ‌ گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين