رأي شماره 2036332 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال اطلاق بند 11 تعرفه عوارض محلي سال 1397 شهرداري ندوشن تحت عنوان ارزش افزوده حاصل از اجراي طرح هاي عمراني اعم از اصلاحي، احداثي، توسعه و تعريض و غيره از تاريخ تصويب

شماره 0201941 1404/8/20 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390002036332 مورخ 1404/8/13 مبني بر: اطلاق بند 11 تعرفه عوارض محلي سال 1397 شهرداري ندوشن تحت عنوان ارزش افزوده حاصل از اجراي طرح هاي عمراني اعم از اصلاحي، احداثي، توسعه و تعريض و غيره از تاريخ تصويب ابطال شد. جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/8/13 شماره دادنامه: 140431390002036332 شماره پرونده: 0201941 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: شركت توزيع نيروي برق استان يزد طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر ندوشن موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 11 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1397 شهرداري ندوشن گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بند 11 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1397 شهرداري ندوشن را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "احتراماً در خصوص عوارض تعيين شده از سوي شهرداري ندوشن با عنوان حق تشرّف يا حق بر ارزش افزوده حاصل از اجراي طرح هاي عمراني اعم از اصلاحي، احداثي، توسعه، تعريضي و ... به استحضار مي رساند كه اين شهرداري عوارضي با عنوان عوارض حق تشرّف و بعداً عوارض حاصل از اجراي طرح هاي عمراني تعيين نموده كه به شرح زير مغاير قانون است. سابقاً شوراي نگهبان اعلام كرده است كه اخذ حق تشرّف با توجه به ماده واحده قانون راجع به لغو حق مرغوبيت مصوّب 1360 مجلس شوراي اسلامي خلاف شرع مي باشد. به موجب بند يك ماده 55 قانون شهرداري ها يكي از وظايف ذاتي و محوله شهرداري ها ايجاد خيابان، كوچه و ... مي باشد. همچنين به استناد ماده 29 آيين نامه مالي شهرداري ها، درآمد شهرداري ها احصاء گرديده است و هيچ سازمان يا نهادي بنابر اصل تسليط و مالكيت مشروع اشخاص حق تحميل هزينه ها بر دوش صرفاً احدي يا جمعي كوچك از شهروندان يك ناحيه را ندارد لذا اخذ چنين عوارضي غيرقانوني است. براساس مصوبه اعلامي از شركت مادر تخصّصي توانير، شركت توزيع مكلّف است بهاي عرصه واگذار شده به شهرداري را براساس نظريه كارشناسي روز به شركت توانير پرداخت نمايد و اين در حالي است كه شهرداري عوارضي چند برابر از قيمت اعلامي را براي شركت توزيع نيروي برق استان يزد تحت عنوان عوارض حق برارزش افزوده در نظر گرفته است. شوراي شهرهاي مختلف به جاي عنوان حق تشرّف از عوارض حق برارزش افزوده حاصل از اجراي طرح هاي عمراني با عنوان مشابه استفاده مي نمايند و به اين طريق مبناي غيرقانوني و غيرشرعي بودن اخذ اين نوع عوارض را توجيه مي كنند كه شايسته است در اين خصوص براي جلوگيري از تضييع حق اشخاص حقيقي و حقوقي از سوي شهرداري ها و جلوگيري از ورود ضرر دستور مقتضي و مناسب اتّخاذ گردد تا امكان هرگونه توجيه از سوي شهرداري ها سلب گردد. مستند به نامه شماره 102/32642 مورخ 1402/6/1 صادره از قائم مقام دبير شوراي نگهبان در خصوص بهاي آماده سازي زمين به صراحت آمده: «بند مورد شكايت خلاف موازين شرع شناخته نشد مگر اين كه ميزان عوارض تعيين شده مستلزم اجحاف باشد كه تشخيص آن بر عهده مراجع صالح قضايي است». همچنين دادنامه شماره 14023139000239759 مورخ 1402/2/5 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با همين موضوع اقدام به ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر تحت عنوان ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي مصوّب شهري نموده است. حال با عنايت به موارد فوق الذكر و مستندات پيوستي خواهشمند است دستورات لازم در راستاي ابطال بخشي از مصوبه شوراي شهر ندوشن از استان يزد كه مربوط به اخذ حق بر ارزش افزوده حاصل از اجراي طرح هاي عمراني ... (حق تشرّف سابق) است را با توجه به غيرقانوني بودن و غيرشرعي بودن آن صادر فرماييد." شاكي همچنين به موجب لايحه رفع نقص به شماره 1402/104/3857 مورخ 1402/4/7 اعلام كرده است كه: "به استحضار عالي مي رساند: مصوبه مورد اعتراض درخصوص «بند 11 دفترچه تعرفه عوارض و بهاي خدمات مصوّب سال 1397 شهرداري ندوشن خاصه «صدر آن» و «توضيح آن» و «ماده واحده» و «تبصره هاي متعلّقه» با عنوان «ارزش افزوده حاصل از اجراي طرح هاي عمراني اعم از اصلاحي، احداثي، توسعه، تعريضي و غيره» از فصل سوم عوارض شهرداري ندوشن مي باشد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "تعرفه عوارض و بهاي خدمات مصوّب سال 1397 شهرداري ندوشن 11) ارزش افزوده حاصل از اجراي طرح هاي عمراني اعم از اصلاحي، احداثي، توسعه، تعريضي و غيره سال 1397 عوارض فوق برابر است با 35% (سي و پنج درصد) مابه التفاوت ارزش كارشناسي (زمين) و بعد از اجراي طرح كه نبايد از 20% (بيست درصد) ارزش باقيمانده ملك تجاوز نمايد. توضيح: حداكثر عمق براي محاسبه عوارض حق مشرفيت املاكي كه داراي عمق بيشتر از 20 متر مي باشند 20 متر در نظر گرفته مي شود. بديهي است اين عوارض صرفاً به پلاك هاي اول (براساس سند مالكيت مورد تأييد شهرداري) مشرف به معابر و طرح هاي احداثي تعلّق مي گيرد. طرح هاي اصلاح معابر: به طرح هايي اطلاق مي گردند كه در اثر مطالعات ترافيكي و يا طرح هاي شهرسازي، نياز به اصلاحات در طرح يا معبر دارند. طرح هاي توسعه و تطويل: به گذرهايي اطلاق مي گردد كه ادامه مسير موجود بر اثر مطالعات ترافيكي در طرح هاي شهرسازي پيش بيني و طراحي شده اند. طرح هاي تعريضي: به گذرهايي اطلاق مي گردد كه غالباً در هنگام تجديد بنا يا احداث بنا برابر آيين نامه گذربندي يا طرح هاي جامع تفصيلي و ساماندهي مشمول عقب نشيني مي گردند. طرح هاي احداثي: به گذرهايي اطلاق مي گردد كه براساس مطالعات شهرسازي و ترافيكي ايجاد و احداث مي گردند. ماده واحده: به كلّيه اراضي و املاكي كه بر اثر طرح هاي اصلاحي، تعريضي، توسعه اي و احداثي در برِ گذر اصلاحي يا تعريضي و يا احداثي واقع مي شوند، عوارض حق مشرفيت براي يكبار تعلّق مي گيرد كه هنگام فروش (نسبت به سهم فروش رفته) از صاحبان اين قبيل املاك برابر مفاد تبصره هاي ذيل اين ماده واحده توسط شهرداري وصول خواهد شد. تبصره 1: اراضي و املاكي كه بر اثر اجراي طرح هاي احداث تعريض و توسعه و اصلاح معابر و ميادين (كه بعد از تأسيس شهرداري ايجاد شده) در برِ گذر احداثي يا اصلاحي يا تعريضي و يا توسعه واقع مي شوند مشمول پرداخت عوارض حق مشرفيت خواهند بود. تبصره 2: اراضي و املاكي كه قبل از افتتاح در برِ گذرهاي احداثي، اصلاحي، تعريض و يا توسعه واقع گرديده اند و نياز به اصلاح سند دارند، عوارض حق مشرفيت نيز براساس 75 درصد فرمول پيشنهادي محاسبه و اخذ مي گردد. تبصره 3: در مورد اراضي مشاع كه مشمول حق مشرفيت گرديده اند و مالك جهت پرداخت حق مشرفيت رضايت دارد با توجه به اين گونه حسب تعريف مالكيت مشاعي درصدي از كل سهم است عوارض كلاً محاسبه و به نسبت قدرالسهم از مالكين مشاعي وصول مي گردد. تبصره 4: عوارض حق مشرفيت فوق در زمان انتقال و يا صدور گواهي مفاصاحساب محاسبه و اخذ مي گردد. بديهي است عوارض مذكور در زمان آزادسازي با جلب توافق طرفين قابل وصول است. تبصره 5: در مواردي كه ميزان عوارض مشرفيت از ميزان غرامت كمتر باشد مابه التفاوت مبلغ در وجه مالك پرداخت مي شود. تبصره 6: در صورتي كه ملكي كه در پشت ملك برِ معبر قرار گرفته، در ملك برِ معبر تجميع گردد مشمول حق مشرفيت با ملحوظ نمودن عمق جبهه محاسبه مي گردد. تبصره 7: منظور از كارشناسي در مرحله اول نظر هيئت ارزياب شهرداري مي باشد و درصورت هرگونه اعتراض، نظر هيئت كارشناسان رسمي دادگستري ملاك عمل خواهد بود. تبصره 8: در صورتي كه ملكي در طرح قرار گيرد و طبق توافق، شهرداري مايل به واگذاري زمين معوّض باشد، هيئت كارشناسي كه مابه التفاوت ارزش زمين را اعلام مي نمايد، بايد غرامت و همچنين ملك معوّض را كارشناسي (ارزيابي) نمايد." در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر ندوشن به موجب لايحه شماره 1403/260 مورخ 1403/4/19 توضيح داده است كه: "قانونگذار در بند (الف) تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد شهرداري ها و دهياري ها، عوارض محلي را چنين تعريف نموده؛ وجوهي است كه براي تأمين بخشي از هزينه هاي شهر و روستا بر مواردي اعم از اراضي، مستحدثات، تأسيسات، تبليغات معابر و فضاهاي درون شهري و روستايي و ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري و روستايي و دارايي هاي غيرمنقول و مطابق قوانين و مقرّرات تعيين مي گردد. 2 ـ همان گونه كه نيك مستحضريد به موجب قسمت اخير بند (الف) تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه كَرد شهرداري ها و دهياري ها كه مقرّر مي دارد: ... عناوين عوارض و ترتيبات وصول آن با پيشنهاد شوراي اسلامي شهرها و بخش ها پس از تأييد شوراي عالي استان ها، تهيه گرديده و دستورالعمل آن حداكثر تا پايان آذرماه هر سال توسط وزير كشور، تصويب و ابلاغ مي شود. بنابراين وضع عوارض محلي توسط شوراي اسلامي شهر ندوشن و ساير شوراهاي مي بايست براساس دستورالعملي باشد كه هر سال توسط وزارت كشور ابلاغ مي گردد. در اين راستا وزارت كشور طي بخشنامه شماره 203726 مورخ 1401/9/30 و همچنين بخشنامه شماره 202865 مورخ 1402/9/28 در اجراي تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار، دستورالعمل اجرايي موضوع تبصره قانون مذكور را به كلّيه استانداري ها و متعاقب آن استانداران به كلّيه شوراهاي اسلامي ابلاغ نموده اند. براساس جدول شماره 1 عناوين عوارض شهرداري ها موضوع دستورالعمل مذكور، عوارض ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي عمراني به عنوان يكي از عناويني مي باشد كه شوراهاي اسلامي شهر مي بايست نسبت به وضع آن اقدام نمايند و براساس جدول مذكور ضوابط وصول اين نوع عوارض، اراضي و املاكي كه بر اثر اجراي طرح هاي احداث يا تعريض معابر براي آنها ارزش افزوده ايجاد مي گردد حداكثر به ميزان 40 درصد ارزش افزوده ايجاد شده براي يك بار قابل وصول مي باشد و لذا عوارض براساس مستندات مذكور وضع گرديده است. در خصوص ادعاي شاكي مبني بر اين كه «عوارض حق تشرّف» توسط شوراي اسلامي شهر ندوشن وضع گرديده ناصحيح و شوراي اسلامي شهر عنواني تحت عوارض مذكور ندارد بلكه عبارت «عوارض بر حق تشرّف» بوده كه با قانون جديد تغيير يافته است و نسبت به تعرفه مشابه در سال 1398 از سوي اشخاص شكايت شده كه هيئت تخصّصي شوراهاي اسلامي به موجب دادنامه شماره 9909970906011136 مورخ 1399/8/21 با صدور رأي رد شكايت، عوارض بر ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي تعريض يا توسعه معبري شهري (عوارض بر حق مشرفيّت) را منطبق با موازين قانوني تشخيص داده است. ثانياً: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به موجب آراء شماره 81 ـ 1383/5/4 و 1229 ـ 1386/10/23 وضع عوارض بر حق مشرفيّت را موافق قانون تشخيص داده است و خاطر نشان مي سازد شوراي نگهبان نيز به موجب پاسخ شماره 1660/102/95 ـ 1395/5/2 خطاب به رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري، جعل عوارض بر حق مشرفيت را به لحاظ شرعي بلامانع اعلام نموده است. ثالثاً: به موجب آراء متعدد صادره از هيئت تخصّصي عمران، شهرسازي و اسناد ديوان عدالت اداري نيز از جمله دادنامه شماره 46 ـ 970997090600043 مورخ 1397/2/31، عوارض موصوف موافق قانون و داخل در حدود اختيارات شوراي اسلامي شهر تشخيص گرديده است." هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/8/13 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي اولاً هرچند طبق بند 16 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدي تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست هاي عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي شود از جمله وظايف و مسئوليت هاي شوراهاي اسلامي شهر است ليكن اخذ هرگونه عوارض و خدمات از سوي شهرداري منوط به ارائه خدمت از سوي شهرداري ها است كه در مانحن فيه چنين خدمتي ارائه نمي شود. ثانياً قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نظريه شماره 102/28310 مورخ 1402/6/13 در پرونده كلاسه 0106704 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري، اطلاق دريافت عوارض را در مواردي كه علي رغم افزايش قيمت منطقه اي قيمت ملك مورد نظر افزايش نداشته و به معناي دخالت دادن افزايش ايجاد نشده در وضع عوارض است، خلاف شرع اعلام نموده است. ثالثاً براساس تبصره ماده 60 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقرّرات مالي دولت مصوّب 1393/12/4 دريافت و پرداخت هرگونه وجهي تحت هر عنوان توسط دستگاه هاي اجرايي موضوع ماده 5قانون مديريت خدمات كشوري و ماده 5قانون محاسبات عمومي بايد در چهارچوب قوانين موضوعه كشور باشد. با توجه به مراتب فوق، اطلاق بند 11 تعرفه عوارض محلي سال 1397 شهرداري ندوشن كه تحت عنوان ارزش افزوده حاصل از اجراي طرح هاي عمراني اعم از اصلاحي، احداثي، توسعه و تعريض و غيره به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي