رأي شماره 920600 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال ابلاغ شماره 61297 ـ 1400/6/15 رئيس جمهور در انتصاب معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور

شماره: 0202665 - 13 / 4 / 1402 بسمه تعالي جناب اقاي اكبر پور مدير عامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 14023190000920600 مورخ 13 / 4 / 1402 با موضوع : « ابطال ابلاغ انتصاب معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور كه طي شماره 61297 ـ 15 / 6 / 1400 توسط رئيس جمهور صادر شده است . » جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. معاون قضايي در امور هيات عمومي و هيات هاي تخصصي ديوان عدالت اداري – مهدي دربين تاريخ دادنامه : 13 / 4 / 1402 - شماره دادنامه : 140231390000920600 شماره پرونده : 0202665 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي سجاد كريمي پاشاكي طرف شكايت: معاونت حقوقي نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته: ابطال ابلاغ انتصاب معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور كه طي شماره 61297 ـ 15 / 6 / 1400 توسط رئيس جمهور صادر شده است. گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال ابلاغ انتصاب معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور كه طي شماره 61297 ـ 15 / 6 / 1400 توسط رئيس جمهور صادر شده است را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "با عنايت به اينكه رئيس جمهور طي ابلاغ شماره 61297 ـ 15 / 6 / 1400 آقاي ميثم لطيفي عضو هيأت علمي دانشگاه امام صادق(ع) كه بنا به تصديق وزارت علوم، تحقيقات و فناوري، مؤسسه‌اي غيردولتي و غير انتفاعي مي‌باشد را به عنوان معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور منصوب نموده است و تفصيل مأموريت‌ها و انتظارات كه همگي دائر بر امور عام‌الشمول و وظايف و تكاليف سازمان اداري و استخدامي در ساختار اداري كشور مي‌باشد را به وي واسپاري نموده است از اين رو به شرح ذيل اين ابلاغيه برخلاف قوانين عادي و اساسي مي‌باشد. 1 ـ همان طور كه گفته شد دانشگاه امام صادق(ع) بنا به تصديق وزارت علوم تحقيقات و فناوري، مؤسسه غيردولتي و غيرانتفاعي محسوب مي‌شود و مستفاد از ماده 47 قانون مديريت خدمات كشوري: «ماده47 ـ به كارگيري كارمندان شركت‌ها و مؤسسات غيردولتي براي انجام تمام يا بخشي از وظايف و اختيارات پست‌هاي سازماني دستگاه‌هاي اجرايي تحت هر عنوان ممنوع مي‌باشد و استفاده از خدمات كارمندان اين گونه شركت‌ها و مؤسسات صرفاً بر اساس ماده 17 اين قانون امكان‌پذير است.» لذا مأموريت و اساساً به كارگيري ايشان طي حكم معترض‌عنه در ساختار مشمولين قانون مديريت خدمات كشوري فاقد مبناي قانوني و مخالف اين ماده مي‌باشد. 2 ـ از آنجا كه عضويت هيأت علمي اعم بر سمت آموزشي بوده و عضويت هيأت علمي پست سازماني كه بخشي از آن واجد سمت آموزشي مي‌باشد، قلمداد مي‌گردد لذا در فرض اول در صورت اخذ مأموريت تابع بند 1 اين دادخواست بوده و در فرض دوم در صورت اخذ مرخصي از دانشگاه و تصدي سمت معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان اداري و استخدامي، نظر به اينكه مرخصي از شئون حالات كارمندي با وحدت ملاك از ماده 120 قانون مديريت خدمات كشوري محسوب مي‌شود لذا تصدي معترض‌عنه در معناي تصديق دو شغله بودن مخالف اصل 141 قانون اساسي و نيز قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل به ويژه تبصره 9 اين قانون با توجه به اينكه دانشگاه امام صادق(ع) از بودجه دولتي به نحوي بهره‌مند مي‌شود قلمداد مي‌گردد. 3 ـ نظر به اينكه به كارگيري مشاراليه و پرداخت حقوق و مزايا به وي مخالف قوانين مارالذكر بوده لذا پرداخت‌ها به وي به حكم تعهد زائد بر اعتبار موضوع بند (ح) ماده 28 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم مقررات مالي دولت مصوب 1393 و ماده 71 [قانون] احكام دائمي [برنامه‌هاي] توسعه [كشور] و بند (ث) ماده 7 قانون برنامه [پنجساله] ششم توسعه مي‌ باشد. 4 ـ هرگونه به كارگيري نيرو اعم از قراردادي مفروض بر جذب تحت اين عنوان با ملاك از دادنامه شماره 3107 ـ 23 / 11 / 1400 مي‌بايست با رعايت ماده 44 قانون مديريت خدمات كشوري باشد كه علاوه بر مغايرت‌هاي گفته شده اين امر نيز در خصوص مشاراليه تحقق نيافته لذا مخالف ماده 44 قانون مديريت خدمات كشوري و نيز بند 2 سياست‌هاي كلي نظام اداري ابلاغي مقام معظم رهبري و ماده123 قانون برنامه [پنجساله] ششم توسعه و اصل 28 قانون اساسي است. با توجه به موارد مطروحه و ايرادات قانوني مشروحه صدور حكم معترض‌عنه برخلاف قوانين مارالبيان بوده از اين رو ابطال كل آن را استدعا دارد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "جناب آقاي دكتر ميثم لطيفي به استناد اصل 126 قانون اساسي و با توجه به مراتب شايستگي، تجارب ارزنده مديريتي و سوابق اجرايي، به موجب اين حكم جناب عالي را به سمت «معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور» منصوب مي‌ نمايم. اميد است با اتكال به خداوند متعال و اهتمام به «عدالت محوري»، «روحيه انقلابي»، «مردم‌داري»، «پاكدستي و فساد ستيزي»، «قانون مداري»، «مفاد عهدنامه مديران دولت مردمي» و تعامل با هيأت وزيران در تحقق اهداف دولت و حل مشكلات كشور مجدانه بكوشيد. تفصيل مأموريت‌ها و انتظارات از آن معاونت به پيوست اين حكم ابلاغ مي‌شود. توفيقات آن جناب در انجام وظايف محوله، خدمات رساني به مردم، تحقق آرمان‌هاي نظام اسلامي و به ويژه بيانيه گام دوم انقلاب اسلامي را از درگاه خداوند متعال خواستارم. ـ رئيس جمهور" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رئيس جمهور) به موجب لايحه شماره 52455 / 48123 ـ 1 / 4 / 1400 توضيح داده است كه: "جناب آقاي دربين معاون محترم قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي با سلام و احترام، در خصوص شكايت تقديمي مورخ 17 / 2 / 1401 آقاي سجاد كريمي پاشاكي به خواسته ابطال ابلاغ شماره 61297 ـ 15 / 6 / 1400 رئيس محترم جمهور (با موضوع انتصاب جناب آقاي ميثم لطيفي به عنوان معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان امور اداري و استخدامي كشور) كه طي پرونده شماره 0100257 در آن مرجع در جريان رسيدگي قرار دارد، دفاعيات ذيل به استحضار مي‌رسد: شرح شكايت: شاكي به دو جهت ابطال مصوبه مورد شكايت را درخواست كرده است، نخست آن كه جناب آقاي ميثم لطيفي عضو هيأت علمي دانشگاه امام صادق(ع) است كه اين دانشگاه ماهيتي غيردولتي دارد، لذا وفق ماده 47 قانون مديريت خدمات كشوري به كارگيري كارمندان مؤسسه غيردولتي براي تصدي پست سازماني ممنوع است. ثانياً عضويت هيأت علمي اعم از سمت آموزشي بوده و اشتغال ايشان كه عضو هيأت علمي دانشگاه امام صادق(ع) هستند به عنوان معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور، مغاير قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل است. ايراد شكلي: 1 ـ تصميم رئيس جمهور مبني بر انتصاب فردي به عنوان معاون خود در اجراي اصل يكصد و بيست و چهارم مشخصاً تصميمي با ماهيتي غيرعام‌الشمول بوده و هيچ يك از عناوين مندرج در ماده 12 قانون ديوان يعني «آيين‌نامه‌ها و ساير نظامات و مقررات دولتي» بر اين حكم مترتب نمي‌شود لذا از اين حيث به جهت موردي بودن تصميم مذكور، حكم مورد شكايت از شمول صلاحيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري خارج است. به علاوه تصميم رئيس جمهور مبني بر انتصاب معاون براي انجام برخي از وظايف خود صرفاً موكول به نظر ايشان است و معيار و ضابطه و شرايطي براي اين امر در نظر نگرفته است تا بتوان بر آن نظارت قضايي اعمال نمود و ماهتياً تصميمي سياسي است ـ و نه اداري ـ كه مطابق عرف حقوقي در بسياري از نظامات حقوقي مستثني از شمول نظارت قضايي بر اداره بوده و مقامي كه واجد چنين اختياري است در قبال اين تصميمات به مراجع سياسي از جمله مجلس پاسخ‌گو خواهد بود، چرا كه بسياري از اين اختيارات منبعث از قانون اساسي بوده و جزو مقتضيات اداره كشور است. ايرادات ماهوي: 1 ـ شاكي محترم نخستين مبناي خود را ممنوعيت مندرج در ماده 47 قانون مديريت خدمات كشوري براي به كارگيري كارمندان مؤسسات غيردولتي به منظور انجام وظايف پست‌هاي سازماني مي‌داند. چنين برداشتي ناشي از نگاه بخشي به قانون مديريت خدمات كشوري بدون ملاحظه آن قانون به عنوان يك كل منسجم است، صرف نظر از اين موضوع كه آيا اعضاي هيأت علمي مشمول عنوان كارمند مؤسسات غيردولتي مي‌شوند يا خير، بايد اذعان داشت وفق ماده 117 قانون مديريت خدمات كشوري «اعضاي هيأت علمي» فارغ از ماهيت دولتي يا غيردولتي مؤسسه مربوطه به صورت كلي از شمول قانون مديريت خدمات كشوري از جمله محدوديت مندرج در ماده 47 آن مستثني شده‌اند. نكته قابل توجه آن كه اعضاي هيأت علمي در كنار قضات تنها گروه‌هايي هستند كه برخلاف ساير مستثنيات قانون كه به صورت نهادي استثناء شده‌اند به صورت فردي و به تناسب شغل از اين قانون استثناء شده اند. به علاوه بند (ب) ماده 54 قانون مديريت خدمات كشوري كه به نظر حاكم بر حكم ماده 47 آن است اشعار مي‌دارد: «عزل و نصب متصديان پست‌هاي مديريت سياسي مذكور در ماده 71 اين قانون بدون الزام به رعايت مسير ارتقاء شغلي از اختيارات مقامات بالاتر مي‌باشد». ملاحظه مي‌گردد كه عزل و نصب پست‌هاي سياسي مطلقاً بدون هيچ گونه محدوديتي مبني بر وابستگي سازماني ايشان بر عهده مقام مافوق نهاده شده است. بنابراين در حكم مورد شكايت نيز رئيس جمهور منعي بر انتصاب يك عضو خارج از مجموعه كاركنان دولت به عنوان معاون خود نداشته است و اين عمل وفق بند مذكور داراي مجوز قانوني است و اصولاً در خصوص كليه سمت‌هاي سياسي نيز اين امر صادق بوده و لزومي به رابطه استخدامي متصدي آنها با دولت نيست. شايان ذكر است انتصاب افراد خارج از مجموعه دولت حتي در مورد بخشي از پست‌هاي مديريت حرفه‌اي نيز در بند (الف) ماده 54 مجاز شمرده است بديهي است به قياس اولويت اين اختيار در خصوص مقامات سياسي كه ماهيت آنها متفاوت از مديران حرفه‌اي است وجود دارد. 2 ـ شأن نزول ماده 47 قانون مديريت خدمات كشوري، عمدتاً با نگاهي به مشكلات گذشته، ساماندهي نيروهاي شركتي و منع به كارگيري نيروهايي بود كه ابتدائاً به عنوان نيروي شركتي وارد دستگاه اجرايي مي‌شدند و پس از مدتي با همان نوع قرارداد در پست‌هاي سازماني به كارگيري مي‌شدند، لذا فرض مصوبه مورد شكايت اساساً منصرف از فلسفه وضع ماده 47 است. 3 ـ شاكي محترم در بخش ديگري از شكايت خود گزاره‌اي مطرح نموده است و مبتني بر آن مدعي مغايرت مصوبه با قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل گرديده است. گزاره مذكور به اين شرح است: «عضويت هيأت علمي اعم بر سمت آموزشي بوده و عضويت هيأت علمي پست سازماني كه بخشي از آن واجد سمت آموزشي مي‌باشد، قلمداد مي‌گردد.» اين تصور شاكي محترم كه ناشي از عدم شناخت كافي نسبت به وظايف و مأموريت‌هاي اعضاي هيأت علمي دانشگاه است، پيش تر به انحاء مختلف در قالب مصوبات مجلس شوراي اسلامي در خصوص قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل به شوراي نگهبان ارسال شده است كه هر بار با اعلام مغايرت شوراي نگهبان با اصل 141 قانون اساسي روبرو مي‌شده است كه نهايتاً هربار اصلاحيه مصوبات مجلس با رفع محدوديت براي اعضاي هيأت علمي تبديل به قانون مي‌شد. در اين مصوبات شوراي نگهبان منحصر كردن مفهوم سمت آموزشي (عضويت هيأت علمي) به صرف تدريس يا حتي تحقيق در دانشگاه‌ها و مؤسسات تحقيقاتي و آموزشي را مغاير اصل 141 قانون اساسي تلقي نموده است و درجاي ديگر حتي مقيد نمودن بهره‌مندي از مفاد ذيل اصل 141 را به مؤسسات داراي مجوز وزارتين علوم و بهداشت نپذيرفته است و چنين تقييدي را مغاير اصل 141 قانون اساسي قلمداد نموده است. ملاحظه مي‌شود كه برداشت شاكي از مفهوم دارنده سمت آموزشي و افتراق اين مفهوم با عضو هيأت علمي و به تبع كل مدعيات ايشان مبني بر ممنوعيت تصدي معاونت رئيس جمهور توسط يك عضو هيأت علمي مقرون به صواب نبوده و با مفاد اصل 141 قانون اساسي و نظريات شوراي نگهبان در خصوص اين اصل در تضاد است." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 13 / 4 / 1402 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً بر اساس ماده 47 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 8 / 7 / 1386: «به كارگيري كارمندان شركتها و مؤسسات غيردولتي براي انجام تمام يا بخشي از وظايف و اختيارات پستهاي سازماني دستگاههاي اجرايي تحت هر عنوان ممنوع مي‌باشد و استفاده از خدمات كارمندان اينگونه شركتها و مؤسسات صرفاً بر اساس ماده 17 اين قانون امكان‌پذير است» و حكم مطلق مقرر در اين ماده شامل كلّيه كارمندان شركتها و مؤسسات غيردولتي بوده و وضعيت كارمند (اعم از عضو هيأت علمي يا غير آن) تأثيري در شمول حكم قانوني مذكور بر وي ندارد. ثانياً بر اساس اساسنامه مؤسسه جامعه الامام الصادق (ع) و همچنين بر مبناي اطلاعات مندرج در پايگاه اينترنتي وزارت علوم، تحقيقات و فناوري و پايگاه اينترنتي دانشگاه امام صادق (ع)، اين دانشگاه به عنوان يكي از زير مجموعه‌هاي مؤسسه جامعه الامام الصادق (ع) داراي ماهيت غيردولتي و غيرانتفاعي بوده و آقاي ميثم لطيفي نيز يكي از اعضاي هيأت علمي دانشكده معارف اسلامي و مديريت دانشگاه امام صادق (ع) است و انتصاب مشاراليه به سمت رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور كه بخشي از وظايف و اختيارات يك پست سازماني را بر عهده دارد، مصداق به كارگيري كارمند يك مؤسسه غيردولتي براي انجام بخشي از وظايف و اختيارات يك پست سازماني در دستگاه‌هاي اجرايي بوده و مشمول ممنوعيت مقرر در ماده 47 قانون مديريت خدمات كشوري است. ثالثاً هر چند بر اساس بند (ب) ماده 54 قانون مديريت خدمات كشوري مقرر شده است كه: «عزل و نصب متصديان پست‌هاي مديريت سياسي (مذكور در ماده 71 اين قانون) بدون الزام به رعايت مسير ارتقاء شغلي از اختيارات مقامات بالاتر مي‌باشد»، ولي حكم مقرر در اين بند قانوني استثنايي بر قاعده كلي لزوم رعايت مسير ارتقاي شغلي كارمندان (موضوع ماده 53 و تبصره 3 ماده 54 همين قانون) است و به منزله نفي اجراي حكم مقرر در ماده 47 قانون مديريت خدمات كشوري نيست و چنانچه فردي مشمول حكم مقرر در ماده 47 قانون مزبور باشد، اصولاً نمي‌تواند كارمند دستگاه اجرايي شده و وارد مسير ارتقاي شغلي شود و مآلاً نمي‌تواند مشمول استثناي مقرر در بند (ب) ماده 54 قانون مديريت خدمات كشوري نيز قرار بگيرد و قانونگذار هم پست‌هاي سياسي را از شمول حكم ماده 47 قانون مديريت خدمات كشوري خارج نكرده است. رابعاً در قانون مديريت خدمات كشوري مصوب سال 1386 جواز قانوني در خصوص امكان مأموريت كارمند مؤسسات يا شركت‌هاي غيردولتي به دستگاه‌هاي اجرايي مشمول اين قانون پيش‌بيني نشده و استناد به مأموريت آقاي ميثم لطيفي به يكي از دستگاه‌هاي اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري فاقد مبناي قانوني است. بنا به مراتب فوق، ابلاغ شماره 61297 مورخ 15 / 6 / 1400 صادره توسط رئيس جمهور كه بر اساس آن آقاي ميثم لطيفي به عنوان معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور منصوب شده، با حكم مقرر در ماده 47 قانون مديريت خدمات كشوري مغاير است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود. اين رأي بر اساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 10 / 2 / 1402) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري